國際視野下我國的“雙碳”戰(zhàn)略與法律治理路徑

張富利

（福建工程學院 法學院，福建 福州 350118）

2020年，從第75屆聯(lián)合國大會的一般性辯論到氣候雄心峰會，習近平主席多次承諾，我國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，并將爭取在2060年前實現(xiàn)碳中和[1]。自此，我國的經濟社會發(fā)展在“雙碳”目標的引領下開啟了新的時代，黨和國家圍繞“雙碳”目標作出重大戰(zhàn)略部署和頂層設計。2021 年4 月，我國同法國、德國舉辦了氣候峰會，習近平主席在會上明確宣告將“碳達峰”“碳中和”納入我國生態(tài)文明建設的總布局。2021年9月21日，習近平主席在第76 屆聯(lián)合國大會上宣布中國不再新建境外煤電項目[2]，再次展現(xiàn)了大國擔當，為全球碳中和進程作出了重要表率。

一、世界發(fā)展格局演進中“雙碳”戰(zhàn)略的中國定位

“雙碳”戰(zhàn)略必須具備國際大視野的原因在于，碳減排不僅是環(huán)境問題，更是關涉經濟、民生、國家發(fā)展的重大議題。

（一）“雙碳”戰(zhàn)略與“無悔減排”

從國際視野來理解碳減排問題，其在政治上是“無悔行動”①，在經濟上則是“無悔減排”。當下全球大多數(shù)國家都已經開始了減少碳排放、防止全球氣候變暖的努力。對于氣候變暖問題，科學界很早就開始研究，但時至今日依然存在重大分歧，特別是在“變暖是否人類的碳排放行為所導致”等尖銳問題上存在不同意見。由于碳排放和氣候變暖之間的結果并非如數(shù)理公式一樣明晰，這種不確定性導致氣候變暖問題在國際上長期得不到重視且世界各國無法采取一致的有效行動，美國至今依然持否定態(tài)度并從國際協(xié)議中“退群”則是一例。而防止氣候變暖運動的一個轉折點則是，英國經濟學家斯特恩發(fā)表了一份研究報告，以“或然性分析”的方法向全世界傳遞了一些帶有或然性的信息。他指出，我們不能完全確定減少碳排放是否一定能防止氣候變暖，但根據(jù)現(xiàn)有信息可以分析得知，如果我們采取措施，會有百分之幾的概率使氣溫在2050年上升不超過2攝氏度；如果采取規(guī)模更大的行動，就可以有更高的概率達到同樣的目的。這些信息是或然性信息，是概率分析，體現(xiàn)了科學界的坦誠：知之為知之，不知為不知。與此同時，也向公眾傳遞了這一問題的發(fā)展演變趨勢，從而為人類采取行動提供了理論依據(jù)[3]。而經濟學界相應地提出了建立在或然性信息基礎上的“無悔減排”概念?！盁o悔減排”的邏輯在于，在氣候問題上，一些科學家仍然堅持氣候變暖不是碳排放所導致的，但是人們今天采取的行動是建立在或然性信息的基礎之上的，人們極有可能作出錯誤判斷。既然如此，如果我們今天采取一些行動，成本很低而且還有很多其他收益，即使將來科學界真的證明了氣候沒有變暖或氣候變暖與人類碳排放無關，我們也不會后悔。這就是所謂的“無悔行動”。也就是說，當信息很不確定的時候，我們只好采取一些成本較低的行動，待有了更確定的信息與知識后，我們才可以采取更重大的行動。故此，“雙碳”戰(zhàn)略是從全球視野下政治學、氣象學、生態(tài)學以及災害經濟學等多角度考量的結果。

（二）全球未來碳排放格局的展望

太陽能的利用和轉化也曾經在某段時間內被當作一種實現(xiàn)能源供給的去中心化的機會[4]。但事實上，關于新清潔能源政治和經濟的議題或許并沒有真正地和清潔、綠色、透明息息相關，碳減排、新清潔能源如太陽能經濟一樣被資本和寡頭以清潔之名互相競爭和傾軋，其背后可能存在著我們看不到的、更深遠的、結構性的不平等。在全球發(fā)展格局呈現(xiàn)復雜而多元特點的情況下，作為碳排放大國的中國需根據(jù)世界發(fā)展格局和態(tài)勢不斷作出戰(zhàn)略調整。

未來世界的碳排放格局，除了經濟發(fā)展速度、發(fā)展規(guī)模、經濟結構、低碳技術，各經濟體的人口變化將是一個極為重要的核心變量，人口變化會帶來糧食、淡水、能源、住宅、醫(yī)療、教育等一系列剛性需求。各類經濟體實現(xiàn)碳排放脫鉤是關系全球綠色增長、可持續(xù)發(fā)展和碳減排的重要條件之一[5]。由于能源結構的優(yōu)化與升級，美國在2006年便實現(xiàn)了碳排放量的負增長，屬于比較理想的弱脫鉤狀態(tài)[6]。由于具有先進的技術和高效的低碳體系，雖然美國人口到21 世紀末將增加到4.34 億②，但其人口增加與碳排放反而會出現(xiàn)加速脫鉤的狀態(tài)。而在新興經濟體中，中國人口的數(shù)量、規(guī)模呈現(xiàn)出穩(wěn)定的下降趨勢，2023年前后將達到峰值，并將在2027年后全面進入負增長時期[7]。而同時伴隨著人口規(guī)模下降的，還有老齡化、少子化、大規(guī)模用工荒以及農村空心化等嚴重問題[8]。由于生育率較低、家庭普遍少子化的情況，未來中國在人口規(guī)模、人口數(shù)量提升速度所需求的碳排放量上存在著快速下降的可能。所以從此角度看，中國絕非未來全球氣候變化的主要“問題國家”，反而可能成為未來全球低碳化進程中的急先鋒。而反觀其他發(fā)展中國家和地區(qū)，如到21世紀中葉，印度人口將從現(xiàn)在的13.8億增加到16.5億③，非洲的人口將從現(xiàn)在的13.4億驟增至42.8億④?？v然未來非洲人和印度人的碳排放水平與現(xiàn)在持平，激增的數(shù)十億人口的總排放量也必將對全球氣候變化帶來不可估計的風險。更何況，目前印度的人均碳排放量尚不及中國的四分之一，可以預見，隨著經濟的發(fā)展，印度未來人均碳排放量的迅速提升是必然的。故此，全球控制溫室氣體增量，印度、非洲等發(fā)展中國家和地區(qū)是不容忽視的重點規(guī)制對象。唯有將印度、非洲等中低收入國家和地區(qū)的碳排放也納入全球視野下進行有效控制，《巴黎協(xié)定》預期的2℃溫升目標和減排路徑方有可能實現(xiàn)[9]。

從工業(yè)發(fā)展的規(guī)律看，能源消費和碳排放量必然與經濟的增長呈正比關系，在發(fā)展中國家的初期工業(yè)化階段，低耗能、低排放、高增長是不可能出現(xiàn)的。而發(fā)達國家如德、日，從20 世紀80 年代到現(xiàn)在，經濟總量增長了四五倍的同時，能源消耗反而減少了近五分之一?？梢?，清潔能源、低碳轉型、高新技術和人口規(guī)模因素對碳排放的影響巨大。根據(jù)這個規(guī)律可以預測，未來中國的經濟增長與碳排放的加速脫鉤是可以預見的必然結果。因而，在推進清潔能源普及、產業(yè)結構調整、能源結構不斷優(yōu)化的情況下，碳中和的目標是完全有望實現(xiàn)的[10]。

二、我國“雙碳”目標下的法律治理之挑戰(zhàn)

2060 年實現(xiàn)碳中和，是一項有著明確時間節(jié)點、可量化的約束指標，是我國出于國際責任、戰(zhàn)略需求，以政策方式確立的規(guī)制目標[11]?！半p碳”戰(zhàn)略實施和法治化路徑中，仍然面臨著國家立法供給不足、立法層級較低、調控和監(jiān)管機制不健全等諸多問題[12]。

（一）對于“雙碳”戰(zhàn)略存在前置性認識誤區(qū)

碳中和工程之復雜遠超出一般人之認知。在國家多技術渠道實現(xiàn)減碳的過程中，環(huán)境立法也提上了日程。如果對碳中和的挑戰(zhàn)存在誤區(qū)，極可能作出有悖于初衷的立法。

1.“通過立法鼓勵風能、太陽能等清潔能源代替火電”的方案不可行

風能和太陽能完全取代火電，從而實現(xiàn)碳中和，這是較為嚴重的認識誤區(qū)。由于自然地理等原因，我國各地的太陽能每年發(fā)電時間并不相同，年發(fā)電時長大多在1100 小時到2000 小時之間，各地平均在1450—1750 小時，全年發(fā)電時長超過2000小時的地區(qū)極少[13]。然而，這段時長相對于一年的8760小時也僅僅占到了1/6—1/5。也就是太陽能發(fā)電僅僅在全年1/6—1/5 的時間內成本低于火電；而其余的大部分時間不能采用太陽能發(fā)電，如果采用儲電的方式，那么其實際成本將遠超火電數(shù)倍。相對于太陽能，風能發(fā)電時長略長，年平均約為2000小時，那么利用風能發(fā)電面臨的問題與利用太陽能是同樣的，即二者都面臨供應穩(wěn)定性的問題[14]。電是需要24 小時持續(xù)供應的，電廠在有太陽有風時發(fā)電，沒太陽沒風時斷電是不現(xiàn)實的。而且，電網最多只能容納不到15%的非穩(wěn)定電源，電網大部分依賴電池儲電是極其危險的。目前全世界電池生產商累計5年電池產能也僅能滿足東京全市用電3天。何況，即使電池制造技術大幅度提升，從自然科學技術上看，地球根本沒有足夠多的鈷和鋰，不可能滿足人類制造海量的電池。客觀的現(xiàn)實情況導致利用太陽能、風能發(fā)的電，電網無法全部承受。由于無法解決儲電問題，盲目促進太陽能、風能替代火力發(fā)電的結果是不可想象的。非穩(wěn)定供電問題是自然清潔能源發(fā)電的最大問題，這就注定了不可通過忽視自然規(guī)律、出臺強行法的方式來進行新舊能源發(fā)電問題的規(guī)制。棄光棄風在中國的原因，除技術因素之外，還存在一個不可忽視的機制因素，即地方保護主義的客觀存在?；诘胤嚼姹Ｗo，地方在考慮政策時更傾向于本地GDP的發(fā)展，往往可能支持當?shù)鼗鹆Πl(fā)電，而尋找各種理由排斥風電、光電、水電。在黨和國家全力推動碳中和的背景下，地方保護主義這種機制問題是完全能夠解決的。然而，技術層面的問題尚存在巨大障礙，未來相關科學技術的發(fā)展過程是難以預測的，仍然需要長時間的發(fā)展和試錯。突破性的科學技術存在著諸多偶然性，今天并不能預測明天的情況。而且，在不同行業(yè)，發(fā)展和進步也不同。計算機行業(yè)有摩爾定律，因而得以突飛猛進；而能源行業(yè)是一個需要高投入且技術進展緩慢的行業(yè)，至今尚未尋找到類似的規(guī)律和定理，這就注定了碳中和戰(zhàn)略必須選擇審慎的可行性方案，從科學規(guī)律出發(fā)。人類的任何戰(zhàn)略都不能用尚未發(fā)生的突破和預設去制定規(guī)則，制定戰(zhàn)略、出臺法律必須經過充分論證，必須以現(xiàn)有的、被大規(guī)模應用證明的現(xiàn)實技術為前提和基礎。忽略一些現(xiàn)實情況，超前立法、輕率立法將會導致嚴重后果。

2.對于“促進、鼓勵碳轉化技術”的立法及政策應持審慎態(tài)度

社會公眾和投資者可能會推動政府出臺鼓勵將二氧化碳轉化成各種化學品的立法，如將二氧化碳轉化成保鮮膜、化妝品等日用品等。這些技術確實在不斷應用，且有不斷增加的趨勢。碳轉化技術的應用較為成熟，且是利潤較為可觀的行業(yè)，但是這些技術無法從根本上解決碳排放的問題。一個基本的常識就在于民眾對于碳轉化產品的消耗量與排放量差距懸殊。中國一個三口之家的年平均碳排放量約為22 噸，但無論使用什么產品，無論如何消耗碳轉化產品，一個家庭一年也無法消費到20噸的程度[15]。而且，一個客觀現(xiàn)實是，人類使用的所有石化產品所消耗的石油僅占全世界石油的13%，將近87%的石油的使用方式是焚燒。即使全世界的石化產品都通過二氧化碳轉化技術來制造，那么也僅僅解決了13%左右石油排碳的碳中和問題。因此，二氧化碳轉化成石化產品對減碳的貢獻微乎其微，從規(guī)模上就不具備減碳價值。通過政策甚至立法鼓勵碳轉化技術，很可能出現(xiàn)大量打著碳中和旗號來獲取國家補貼的企業(yè)，這種鉆空子的行為顯然不是國家希望看到的。

3.提高能效作為應對手段絕不能單兵突進

提高能效是全世界都在做的工作，也是公認的成本最低的減碳路線。提高技術能效是一個持續(xù)的過程，而非單獨在某個階段提出來就可以一勞永逸地解決問題。一個誤解是，只要降低工業(yè)流程和產品使用中的碳排放，就足以實現(xiàn)碳中和。一個常識是，加入WTO以來，我們的技術能效提高了許多，但是碳排放的總量卻也顯著增加。這是由于隨著我國經濟和生產水平的飛速發(fā)展，石油和煤炭的消耗量大幅度提升，我們的碳排放量反而增加得更多。加入WTO 的過程中，能效提高是客觀事實，提高能效也確實是減少碳排放的重要手段，也應該是在各種減碳方式中首要發(fā)展的，但單憑能效的提高難以解決碳中和的問題。因而，在未來立法和政策制定中必須考慮到鼓勵手段的多元，不能把提高能效作為減碳的唯一方式，從而忽略對其他減碳方式的促進。

（二）碳達峰、碳中和的理論探討不足

“雙碳”戰(zhàn)略是科學問題與政策問題的有機統(tǒng)一[16]。對于碳達峰、碳中和的理論探討，需要從多維度的理論框架展開，從而制定以多層面治理為導向的政策，出臺差異化的行動方案。然而對于“雙碳”戰(zhàn)略關涉的諸多理論問題，理論界尚未展開深入而扎實的論證。

1.相關基本概念界定不清晰

依據(jù)國際IPCC（政府間氣候變化專門委員會）公告的精神，碳中和應重點考慮二氧化碳的排放；凈零排放則應包含所有可能對環(huán)境造成影響的溫室氣體；而氣候中性除了所有溫室氣體的凈零排放，還需要考慮包含輻射效應等可能影響氣候的因素。不過，在全球生態(tài)環(huán)境保護實踐中，無論是碳中和、凈零排放還是氣候中性，均著重強調所有溫室氣體的中和，而不僅限于二氧化碳氣體的中和。我國的碳中和目標應與《巴黎協(xié)定》的具體要求相一致，需涵蓋對全部溫室氣體排放的管控。就我國近年溫室氣體的排放，根據(jù)相關數(shù)據(jù)的分析，除二氧化碳外，其他非碳溫室氣體排放占全球排放總量的比例也較大，其中影響最大的便是甲烷排放，甲烷排放產生的溫室效應是二氧化碳排放效應的25 倍以上⑤。因此，無論從全球氣候變化應對的協(xié)同合作，到各國采取的碳排放治理措施，還是《巴黎協(xié)定》中確定的全球溫控目標，以及我國高層對“雙碳”戰(zhàn)略的具體表述來看，碳中和都不應該理解為僅僅是二氧化碳的中和，而是所有溫室氣體的中和。由于國家尚未對“雙碳”戰(zhàn)略中涉及的溫室氣體的范圍作出較為清晰、明確的界定，大部分企業(yè)、科研機構仍然將排放氣體默認為二氧化碳來進行碳中和的量化研究，給出的對策和建議也就大都是關于二氧化碳的達峰和治理，未將非碳溫室氣體納入研究范圍，最終將與國家“雙碳”戰(zhàn)略發(fā)生偏移。未來國家應在規(guī)范性法律文件和技術文件中明確碳中和的法律含義、具體內涵以及適用范圍，從而作為出臺溫室氣體減排舉措的依據(jù)。

2.溫室氣體法律治理體系化欠缺

環(huán)境污染防治法的體系化問題一直存在，缺乏對溫室氣體排放的系統(tǒng)性治理和管控措施。截至目前，盡管碳減排已經成為我國向世界承諾的一項國際責任，但國內相關法律尚未對碳排放進行系統(tǒng)的規(guī)制。二氧化碳并未成為《大氣污染防治法》的法律客體，而在《節(jié)約能源法》《循環(huán)經濟促進法》《清潔生產促進法》等法律中，碳減排并未明確成為這些法律的立法目的。而法學界每提及此往往采用“法律萬能主義”的解決方式，即出臺一部專門的法律便可一勞永逸地解決一切問題。這種解決方式的思維實際上是長期被學界詬病的“法律人的幼稚病”。當然，導致這種局面，我國環(huán)境污染防治法律體系化欠缺是難辭其咎的。體系化不足的問題始終存在，造成大氣污染防治和碳排放領域的大量重復立法和不同法律部門之間、法律規(guī)范之間的抵觸和沖突，更導致《環(huán)境保護法》確立的環(huán)境保護的一系列原則和基本制度都不能在溫室氣體排放中直接適用。

而且，碳排放交易實踐中牽扯到的法律難題更為復雜。各區(qū)域的資源稟賦、經濟水平、人口數(shù)量以及行業(yè)布局等指標均影響到碳排放初始配額[17]。當下國內碳交易機制運行存在著市場分割、公平性標準有待提高、減排目標的統(tǒng)一性欠缺、對高排放企業(yè)約束乏力等問題[18]。碳排放交易的定位應是對國家指令控制的補充，是在國家碳排放總量嚴格控制前提下的自我調節(jié)，其能夠有助于在經濟上降低排放成本，但其有效性的基礎是對碳排放總量的嚴格控制。如果沒有確立碳排放量的硬規(guī)則，沒有完成對國內碳排放總量的嚴格管控，而讓碳排放權交易先行，顯然并非善策。

3.碳中和所依托的相關環(huán)境標準缺失

碳中和的實現(xiàn)過程，從碳減排的測算、核算，到草原、森林等綠色生態(tài)系統(tǒng)的碳匯指數(shù)測算，各種標準的落實需要大量的具體數(shù)據(jù)、指數(shù)，需要極為明晰而詳細的環(huán)境標準作為依托。由于旨在調整環(huán)境安全和環(huán)境正義的環(huán)境法特點之一就是科學技術性，上述環(huán)境標準并非僅僅是環(huán)境技術標準，而是構成了環(huán)境法體系的重要部分[19]。我國現(xiàn)有環(huán)境標準的體系框架采用了“二級五類”分類法，碳中和的相關標準自然也應該采用國家標準和地方標準兩個分級，包括質量、排放、樣品、方法以及基礎五個標準。然而，我國實踐中并非全部行業(yè)和地區(qū)都遵循了“二級五類”的標準，僅有部分行業(yè)、部分省份制定了相應的碳排放標準⑥。

4.生態(tài)環(huán)境保護相關制度缺位

生態(tài)環(huán)境保護法律體系待完善，導致氣候變化應對的國內立法呈現(xiàn)碎片化趨勢。如上文所述，在多層級的環(huán)境立法格局中，關于生態(tài)保護的規(guī)定尚無法有效與碳達標、碳中和的目標形成協(xié)調統(tǒng)一的機制，國家亦尚未針對碳達峰、碳中和出臺系統(tǒng)的專項立法，全國人大及其常委會并未出臺關于“雙碳”戰(zhàn)略實施的較高位階的全國性法律。國家層面上缺少一部關于“雙碳”戰(zhàn)略的綱領性“總法”，在缺乏綱領性、原則性立法指引的情況下，多層級、多位階、多主體分散式立法便成為常態(tài)，其無法在制度規(guī)范上明確排放主體的具體職責，也就無法促進明確碳達標、碳中和目標的穩(wěn)步推進。當下碳減排相關的立法散見于污染防治法、能源法以及科技法等多個部門法和多重領域，由于缺乏對“雙碳”戰(zhàn)略的統(tǒng)籌安排和制度安排，各部法律在內容上各立門戶，彼此分割。氣候變化立法的碎片化情況較為突出，必然造成碳排放法律適用中的沖突和疑難。

而從法律體系上看，污染防治法律體系與生態(tài)保護法律體系可謂相輔相成、一體兩面，污染防治法的宗旨在于控制碳排放，生態(tài)保護法的目標在于促進碳吸收。森林、草原、濕地等綠色生態(tài)系統(tǒng)能夠大幅度提升碳匯能力，國家應當出臺相關法律并采取有效舉措，保護、維持綠色生態(tài)系統(tǒng)的健康、良好發(fā)展。截至目前，我國尚未出臺系統(tǒng)性的生態(tài)保護法律，對諸多生態(tài)要素的保護均分散于各類單行法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件中。然而，這些規(guī)范性法律文件的位階不同、效力有別，在生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性保護上差異極大。相關規(guī)范性法律文件的出臺、頒布時間較早，由于各種原因，均未明確將提升國家碳匯能力納入立法目的，這顯然未能與我國碳達峰、碳中和的目標實現(xiàn)立法上的同步跟進。如我國的《森林法》《草原法》是關于資源利用保護的綜合性法律，并非真正意義上的生態(tài)保護法，而且并未將提升森林碳匯能力納入立法目的，而《海洋環(huán)境保護法》中對海洋生態(tài)保護的相關規(guī)定亦極為粗疏[20]。

三、促進碳達峰、碳中和目標實現(xiàn)的法律治理進路

碳達峰、碳中和戰(zhàn)略在立法上的主要任務之一是確立應對氣候變化的法治原則，通過明確的法律規(guī)范賦予其權威性、穩(wěn)定性以及可預見性[21]。盡管國務院早在2007年就已頒布了《中國應對氣候變化國家方案》，但該文件出臺的時間較早，法律層級亦不高，對于“雙碳”戰(zhàn)略應遵循的基本原則和法治框架并未明確作出規(guī)定。根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，各國需將條約中的關鍵性原則轉化為國內法基本原則，落實全球應對氣候變化的國際法義務，為國際法與國內法的規(guī)制銜接營造基礎。因此，順應全球氣候治理的新潮流，面對國際應對氣候變化的新形勢，應在已經確立的原則基礎上，將公正合理原則、公眾參與原則、市場引導原則以及風險防控原則等當下國際社會普遍認可的諸原則納入我國“雙碳”戰(zhàn)略的立法中，為相關法律規(guī)范和環(huán)境執(zhí)法提供指引。

作為我國法治體系中的新興部門法，環(huán)境法與傳統(tǒng)部門法的定位、功能都有明顯區(qū)別。在碳達標、碳中和成為生態(tài)文明建設重要部分的大戰(zhàn)略下，環(huán)境立法同時具備政策性與二元目的性，這便決定了環(huán)境立法在方法論上的特殊性。環(huán)境法成為基礎性的法律部門，取決于其在立法方法論上具有獨特而系統(tǒng)的法律創(chuàng)制方法，將生態(tài)文明的戰(zhàn)略要求貫徹于環(huán)境保護基本理念的創(chuàng)制和設計過程中，有利于充分彰顯環(huán)境法的基本法律價值[22]。未來在我國碳匯與碳減排相結合的“雙軌”治理路徑中，生態(tài)環(huán)境立法應盡力避免陷入法律復雜化和陷阱補丁的傳統(tǒng)窠臼中。環(huán)境法律在重塑文本規(guī)范價值的同時，更應具備糾正對策法學、預防“法律萬能主義”的深層功能[23]。從立法的價值導向看，從公平角度出發(fā)，應堅持污染者多付費的方式。從功利主義的平等視角出發(fā)，在責任不明確時依照人頭分配責任。從國家層面的衡平策略出發(fā)，需堅持資源向不利的地區(qū)傾斜，因為這些地區(qū)的民眾承受的痛苦最大；而同時考慮到發(fā)達地區(qū)民眾生活水平降低造成的痛苦，則可以適當采用“碳信用”，即以發(fā)達地區(qū)購買欠發(fā)達地區(qū)的碳排放配額的方式應對。

（一）推進污染防治法制部門的體系化

作為國家應對生態(tài)環(huán)境治理的主要法律部門，環(huán)境法應不斷提升自身的體系性。包括碳達峰、碳中和等在內的氣候變化環(huán)境問題均屬于系統(tǒng)性問題，對其理應作出系統(tǒng)性的應對。在環(huán)境法典已列入國家2021年立法規(guī)劃的背景下，環(huán)境法將加速體系化構建[24]。雖然環(huán)境法典內部的體系劃分尚存在分歧，但污染排放仍然是環(huán)境法體系中的主要構成部分。

1.應以污染防治法和應對氣候變化法為立法核心

“雙碳”戰(zhàn)略下環(huán)境立法體系化的建構，需以污染防治法和氣候變化法為核心，細化相關法律規(guī)范和舉措，有效應對污染排放和長期積累的環(huán)境問題，達到國家污染防治與氣候變化二者間的協(xié)同應對。這樣既能提高立法應對的效率，也能在氣候變化應對中充分貫徹環(huán)境法基本理念，落實環(huán)境法基本制度，避免不同層級、不同位階的重復立法，節(jié)約立法資源。如環(huán)境法中的保護優(yōu)先原則、致害責任承擔原則、社會公眾參與原則等，在我國碳中和立法中一樣適用。而污染防治法中已經在實踐中積累了較多經驗、取得較好效果的諸多制度，如環(huán)境法中的“三同時”制度、排污許可證、環(huán)境信息公開、重點排污企業(yè)在線監(jiān)測以及地方政府環(huán)境目標責任與考核評價等諸多環(huán)境法實施中的重要制度，均應升級為污染排放與積累的環(huán)境問題應對法的核心組成部分，擴大其適用范圍，將之直接適用于碳中和治理，而無需再另起爐灶，在碳達標、碳中和法律制度的體系化建構中，再去摸索建構新的規(guī)則和制度。

2.完善碳排放交易相關的制度建設

在碳排放量的規(guī)制上，環(huán)境法應采取總量控制與底線控制相結合的立法原則，合理分解碳排放落實總量指標，又要給予地方充分的立法空間，避免一刀切的做法，積極探索碳排放交易市場的構建，完善配套機制，降低碳中和實現(xiàn)的制度成本。市場交易舉措與指令控制舉措相互配合、協(xié)同并進，共同致力于碳中和目標的達成。未來可考慮將碳排放的重點排放單位作為試點，循序推進碳排放許可、碳排放許可證交易、碳排放在線實時監(jiān)測以及碳排放信息公開等相關強制性制度作為配套制度，之后將試點經驗穩(wěn)步推廣應用到全國，體現(xiàn)“雙碳”目標落實中命令控制措施的主導地位。在碳排放量控制上，我們往往認為主要依賴經濟手段調整就可以了，實際上，雖然在歐美這種市場機制較成熟的國家和地區(qū)，較早實現(xiàn)了排污許可權交易和污染第三方治理等制度，并且取得了不錯的治理效果，但強制控制措施依然是其環(huán)境法律體系中的主要構成部分。因此，強制控制措施亦應成為未來碳排放治理規(guī)范的重要組成內容。同時，應迅速推進國內碳交易市場的建設，構建碳排放交易的制度體系，在法律、法規(guī)、規(guī)章和部門細則層面上盡快完善具體實施的各種規(guī)范，出臺、修訂相關配套舉措，擴展碳市場的覆蓋范圍，將覆蓋行業(yè)從發(fā)電行業(yè)擴大到其他所有高碳排放行業(yè)。同時運用多元手段強化對碳市場的監(jiān)管，確保碳交易中交易數(shù)據(jù)的真實性，防范、規(guī)避碳交易市場可能出現(xiàn)的各類風險。

（二）采用“統(tǒng)分結合”的立法方案

從全球范圍看，“雙碳”戰(zhàn)略的立法模式大體可劃分為如下兩種：

其一，單行立法模式。單行法主導的分類立法模式的優(yōu)勢較為明顯，可以較為靈活地通過“短平快”的方式進行立法應對。其對于現(xiàn)實問題能夠及時作出回應，能夠在較短時間內對法律規(guī)范作出有針對性的修改、完善，克服了框架式立法內容空泛、可操作性不足等弊端，較大程度保證了單行法規(guī)的靈活性、時效性以及可操作性。但是，該立法模式帶來的負面效應也極為明顯，如易產生重復立法、立法結構陷入“補丁陷阱”、不同部門的法律規(guī)范沖突以及調適困難等問題。

其二，法典化模式。法典化立法在本質上是將法律淵源理性化，確保法律規(guī)范的“可達性”[25]。體系化是法典立法模式的核心特征，反映到“雙碳”戰(zhàn)略立法上，則將應對氣候變化的相關事項、調整范圍及內容納入立法范疇，按照法典立法的邏輯，遵循法典立法的技術標準，將“雙碳”戰(zhàn)略涉及的基本原則、法律概念、法律規(guī)范進行抽象概括、統(tǒng)一布局及合并同類項，將法律條款區(qū)分為總則、分則、附則，使之成為用于落實“雙碳”戰(zhàn)略、應對氣候變化的專門法典。法典化立法模式具有提升法律位階、避免重復立法、化解法律適用沖突、高效協(xié)調部門職責等優(yōu)勢，但存在規(guī)范調整靈活性欠缺、立法程序較為復雜、時效性不強等問題。推進法典化的“雙碳”戰(zhàn)略立法，尚需更豐富的理論探討和更扎實的實踐經驗。

對此，比較兩類立法模式的優(yōu)劣，我國“雙碳”戰(zhàn)略立法應將法典化立法與分類立法有機結合，根據(jù)社會發(fā)展階段和現(xiàn)實情況，采用統(tǒng)分結合的模式，在立法中避免“食洋不化”。為順利實現(xiàn)碳達峰、碳中和的戰(zhàn)略愿景，將氣候變化的法律地位、法律要求明晰化，明確各部門的法定職責、碳排放權利的法律屬性，亟須出臺一部綜合性、基礎性的法律。在制定環(huán)境法典被提上日程的情況下，適用于全境內的“應對氣候變化法”呼之欲出。而且，制定“應對氣候變化法”有助于優(yōu)化溫室氣體排放交易機制，分解國家、地方生態(tài)環(huán)境和碳排放的工作目標，推進評價考核科學化、合理化，同時也彰顯了國家應對氣候變化和治理污染的決心。“應對氣候變化法”的制定和出臺，已經具備了較為充足的研究基礎、立法論證以及在實踐中收到較好效果的下位法支撐，全國人大常委會應盡快將其納入立法計劃，同時有針對性地對《環(huán)境保護法》等相關法律、法規(guī)進行調整、修改。對此，有學者建議，在制度框架的具體設計中，將低碳發(fā)展、碳達峰、碳中和等納入“應對氣候變化法”的立法目的，章節(jié)設計上應包括總則、規(guī)劃與標準、氣候變化減緩、氣候變化適應、管理和監(jiān)督、國際合作、法律責任、附則八章，詳盡規(guī)定相應的法律規(guī)范與建設目標[26]。未來應對氣候變化的基礎性制度，還應明確規(guī)定與全球溫控目標一致的碳排放和碳匯目標，授權部分地方及職能部門開展碳排放交易，確立碳排放總量的具體分解方式，以有效應對全球氣候變化。同時，應推進氣候風險預測預警機制的構建，完善技術創(chuàng)新的鼓勵機制，不斷推進制度創(chuàng)新，構建碳中和法律體系。

“應對氣候變化法”作為碳達峰、碳中和戰(zhàn)略的“基本法”，同時也是全國人大常委會制定的法律，由于其自身所處的高位階，有助于其作為“雙碳”戰(zhàn)略“基本法”功能的有效落實。國家當下尚處于貫徹落實“雙碳”戰(zhàn)略的初期，在立法上宜采用從寬的立法精神，在一些具體法律規(guī)范上不宜采用過細、一刀切的方式，可考慮框架式立法的方式，主要發(fā)揮“應對氣候變化法”作為“雙碳”戰(zhàn)略“基本法”的規(guī)劃、指引價值。在制定“應對氣候變化法”后，再根據(jù)技術、實踐等情況分門別類地出臺各單行法規(guī)，推進協(xié)同立法，不失為較好的對策。最終形成以一部高位階法律為基礎，單行法規(guī)、規(guī)章和細則門類齊全的應對氣候變化的法律系統(tǒng)，在確保法律條款內容完備的同時，保證法律實施中的適用性、靈活性和可操作性。經濟的發(fā)展需要權力下放，而我們現(xiàn)在還沒有從權力收緊轉型到權力下放的狀態(tài)[27]。黨的十八大以后的權力收緊完全有必要，要克服既得利益者的阻力，就要保證中央的權力，尤其是頂層設計需要權力。但在這樣一個權力收緊的目標已經達成的情況下，要下放權力，要把權力重新分配到那些經濟角色、那些改革者手里，讓他們去作為。這也是在“雙碳”戰(zhàn)略中必須給予地方一定權力包括立法權的原因。碳排放情況因不同行業(yè)、不同領域、不同部門排放情況差異極大，碳排放量控制、碳減排計劃和碳減排的具體任務應根據(jù)現(xiàn)實情況，充分協(xié)調好國家立法與地方立法、各部門立法的關系，按照公平原則適度差別對待，實現(xiàn)公平利益和責任分擔。

總之，統(tǒng)分結合的立法方案是落實“雙碳”戰(zhàn)略目標較為可行的立法路徑。這種從原則立法到具體單行立法的模式，通過完善與“雙碳”戰(zhàn)略“基本法”相關的單行法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件的方式，兼顧了立法的集中統(tǒng)一與自主靈活，契合我國生態(tài)環(huán)境治理和溫室氣體排放管理的現(xiàn)狀，既與當下國情相適應，又能審慎、穩(wěn)步推進“雙碳”戰(zhàn)略的實施。

（三）發(fā)揮立法智慧，推進碳排放監(jiān)管系統(tǒng)化、科學化

“雙碳”戰(zhàn)略立法的主要目標之一是確立系統(tǒng)的高效治理體制，以應對氣候的急劇變化，化解氣候變化對人這一主體的潛在威脅。德國、英國、法國等國家出臺的溫室氣體排放、氣候應對的法案，均對不同排放主體的排放責任作出了明確規(guī)定，通過立法活動，形成了國家統(tǒng)一規(guī)劃、主管部門依權責管理、地方政府按照層級分工負責的溫室氣體排放治理體系。其中，德國關于碳排放、碳中和的立法，采用國家立法與地方立法協(xié)同推進的方式，分階段推進碳中和戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)；而英國則通過授權立法來促進國家立法與地方立法的互洽，設置合理的碳減排目標和靈活的減排機制，各主管機關能夠根據(jù)具體實際情況調整減排任務和減排目標，同時，完善包含評估報告、信息公開以及民意調查在內的一系列配套制度，實施較成熟的碳預算政策制度體系。未來我國在推進碳中和的國家立法中應充分借鑒國際碳排放立法的先進經驗，兼顧國際大局和國內實際，充分考慮各行業(yè)和排放主體差異，在權利保障和責任承擔的具體規(guī)范設計中賦予國家碳中和、碳達峰戰(zhàn)略機構較大權限，對生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等相關部委進行歸口管理，使垂直系統(tǒng)主管部門與地方政府權責分明、分工負責，形成科學、高效、合理的碳排放管理體系。在碳排放管理制度上重點考慮可操作性，在碳中和立法中可參考德國、英國的先例，分階段設立合理的減排標準，給予地方立法一定空間，根據(jù)各地區(qū)的經濟社會發(fā)展水平對減排目標進行適度調整，進行合理、科學、靈活的周期性規(guī)劃與制度安排；完善相應的配套保障舉措，推進與“雙碳”戰(zhàn)略密切相關的行業(yè)立法精細化，賦予不同階段的碳減排目標以法律效力。

（四）規(guī)避“雙碳”戰(zhàn)略實踐過程中的風險

在碳達峰、碳中和立法中，需要注意該戰(zhàn)略目標實現(xiàn)中的風險不同于通常意義上的氣候變化風險?！半p碳”目標實現(xiàn)過程中的風險是自然風險與人為風險的重合與疊加，帶有物理性與社會性耦合的特征。其影響領域既包括自然風險（如應對氣候變化不力帶來的影響），也包括經濟風險（如經濟發(fā)展目標與碳減排目標缺乏協(xié)同）和社會風險（如對高脆弱性群體的社會保障不足），以及政治風險（如碳減排涉及的不同社會群體利益的沖突）。因此，在出臺相關制度時，一方面要減少氣候變暖的負面影響，另一方面也要防范立法過程中可能出現(xiàn)的成本畸高、矯枉過正等現(xiàn)實問題。在自然風險上，若立法與政策制定中減緩性和適應性政策乏力，延緩了“雙碳”戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，氣候變暖除會帶來高溫異常天氣頻繁、海平面上升、強降水和洪澇災害等直接問題外，還將引發(fā)沿海地區(qū)生態(tài)退化、糧食減產、物種滅絕等潛在風險，最終影響到糧食安全、生態(tài)安全甚至公共衛(wèi)生安全。尤其需要注意的是，我國地理上位于中緯度，相對其他國家對于氣候變化更加敏感，溫升問題在我國還存在著放大效應。在經濟風險上，由于對碳達峰、碳中和的戰(zhàn)略目標存在誤解，一些行業(yè)和地區(qū)運動式地爭先表態(tài)，脫離當?shù)睾托袠I(yè)實際設置減碳目標，不考慮代價出臺政策等非理性情況，將極大提高“雙碳”目標的實現(xiàn)成本，導致國內企業(yè)在激烈的國際競爭中失利，隨之而來的產業(yè)國際轉移導致大量資本外流，讓整個國家經濟和行業(yè)發(fā)展都處于隱性的重大風險之中[28]。同時，從社會風險方面看，碳減排過程中帶來的高成本轉嫁問題不容忽視，企業(yè)的碳減排成本可能通過產品提價行為影響到民生領域，低收入群體受到的沖擊遠高于中高收入群體，社會公平問題將更趨于尖銳化；而不同區(qū)域之間發(fā)展不平衡的問題也將加劇，最終可能削弱政治共識達成的基礎。在采用激進式強制性制度約束和陷入運動式治理的困局后，治理權力碎片化、“人治”隱憂、治理模式波動頻繁等問題將不斷出現(xiàn)，極可能引發(fā)社會對“雙碳”戰(zhàn)略目標本身的質疑[29]。

此外，由于碳排放交易的立法保障欠缺，對于不履約等行為的處罰尚缺乏統(tǒng)一可操作的法律規(guī)范依據(jù)，可能導致政治認同的法律基礎較為薄弱?！半p碳”戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)過程潛伏著多種風險和復雜情況，對公共決策的信息完備性構成巨大的挑戰(zhàn)。在此過程中，作為單一主體的政府在風險防控應對的科學性、專業(yè)性上被高度質疑，而其他社會主體在參與“雙碳”目標實現(xiàn)過程的風險防范中，從參與渠道、專業(yè)能力到參與意愿均明顯不足。從政策出臺到制度設計，需要營造利益共容的法律、政治環(huán)境，引導多元社會主體共同參與“雙碳”目標落實，提高社會認同效果，化解“冪律法則”⑦，防范政治風險。具體而言，便是形成激勵相容的利益整合閉環(huán)，保證“雙碳”戰(zhàn)略目標中關涉的主體在決策、立法等環(huán)節(jié)中正當訴求表達渠道暢通，重視各類主體在決策、監(jiān)督、立法和政策制定中的正當訴求和意見反饋。

在“雙碳”目標的落實中，傳統(tǒng)的科層式風險防控管理體系雖然具有穩(wěn)定權威和命令服從機制，但往往對由“看不見的風險”導致的群體焦慮與恐慌缺乏重視，對于一些重大突發(fā)事件的反應速度和應對可能不足[30]。相較單一僵化的科層式治理結構，在由“致災因子”構成的更為復雜的現(xiàn)代風險社會中，由多元主體參與的風險防控機制更具有靈活性，有利于化解科層式組織的保守、封閉問題，提升對“看不見的風險”的識別能力和反應效率，科學劃分風險防控職責和權利義務，促進社會主體公共責任意識的樹立?！半p碳”戰(zhàn)略中風險防控立法與政策的最終目標是構建系統(tǒng)性的整體風險防控體系。在此過程中，需不斷整合碳達峰、碳中和過程中涉及的治理層級、功能定位、部門關系以及各種碎片化信息，堅持“雙碳”目標實施中的“源頭預防、過程控制、應急處置”的指導方針，逐步化解整體的自然系統(tǒng)與割裂的風險管理系統(tǒng)之間的深層矛盾，最終推進碳達峰、碳中和戰(zhàn)略在實踐中演進出一套全流程風險防控體系。從而，將風險防控由傳統(tǒng)的事件驅動方式升級為源頭治理方式，從傳統(tǒng)的應急管理方式升級為常態(tài)治理方式，拋棄單一目標的碎片化目標，以整體性治理效果提升全社會對國家“雙碳”戰(zhàn)略的認同水平。

注釋：

①災難經濟學上的“無悔行動”是指，在信息還不完全、情況還不很確定的時候，當然不可能采取重大的行動，但是可以采取一些成本相對較低、擾動相對較小、負面效果相對輕微的措施，事后發(fā)現(xiàn)早期判斷有誤，糾正起來也比較容易，不會因為采取了這些行動而后悔?！盁o悔行動”最重要的含義要“反過來”解讀：如果現(xiàn)在不采取一些行動，哪怕是一些擾動較小的行動，浪費了災難預防的時間窗口，將來會更后悔。

②關于美國人口的預測，參見《聯(lián)合國：本世紀末全球人口增長將降至零 總人口增加30 億達到109 億》，https：//www. 163. com/ dy/ article/EHVDTBVS051480KF.html.

③關于印度人口的預測，參見《印度人口將在2028年趕超中國》，《世界知識》2013 年第13 期，第70頁。

④關于非洲人口的預測，參見聯(lián)合國人居署北京信息辦公室：《聯(lián)合國人居署的報告預測非洲城市人口急劇增長》，《人類居住》2008年第4期。

⑤最新的排放數(shù)據(jù)顯示，我國溫室氣體排放中，二氧化碳占比為81.6%，非碳溫室氣體占比為18.4%，其中甲烷的占比高達10.4%。參見《城市空氣質量狀況月報》，https://www.mee.gov.cn/hjz l/dqhj/cskqzlzkyb/，2022年3月15日訪問。

⑥我國的碳排放標準現(xiàn)狀為：行業(yè)碳排放標準主要是《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報告通則》（GB/T32150—2015）以及發(fā)電行業(yè)、電網行業(yè)、鎂冶煉行業(yè)、鋁冶煉行業(yè)、鋼鐵生產行業(yè)、民用航空行業(yè)、平板玻璃生產行業(yè)、水泥生產行業(yè)、陶瓷生產行業(yè)、化工生產行業(yè)、煤炭生產行業(yè)以及紡織服裝行業(yè)這12個行業(yè)中適用的《溫室氣體排放核算與報告要求》《基于項目的溫室氣體減排量評估技術規(guī)范》中的“通用要求”，“鋼鐵行業(yè)余能利用要求”與“生產水泥熟料的原料替代項目要求”，以及二氧化碳與甲烷的測量方法標準。而這些數(shù)量有限的溫室氣體管理控制國家標準僅僅是推薦性標準，并不具有強制性效力。此外，上海市、北京市、廣東省等省市也分別出臺了《低碳企業(yè)評價技術導則》《低碳產品評價技術通則》《產品碳足跡核算通則》等地方性實施標準。其他地區(qū)、其余標準基本尚處于空白地帶，亟須制定和完善。

⑦“冪律法則”屬于經濟學中的“長尾效應”，即絕大多數(shù)個體的資源占有量很小，而少數(shù)個體的資源占有量相當大。