論國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性
——基于區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施的視角

曹文澤

(中國浦東干部學(xué)院，上海 201204)

引 言

2022年10月16日，習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上明確指出：“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”，并且在全面部署我國高質(zhì)量發(fā)展時(shí)突出強(qiáng)調(diào)要“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”，要“深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，由此足以看出區(qū)域重大戰(zhàn)略深入實(shí)施在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重要使命。同時(shí)，這也從根本上決定了國家級(jí)新區(qū)在新征程中的戰(zhàn)略地位和推進(jìn)路徑，即：在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程中，承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的國家級(jí)新區(qū)必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，善于從政治上看問題，既要立足區(qū)域自身實(shí)際，更要著眼國家戰(zhàn)略需求，明確所肩負(fù)的使命任務(wù)，結(jié)合區(qū)位獨(dú)特優(yōu)勢主動(dòng)承接國家戰(zhàn)略，堅(jiān)持深化改革開放，為推動(dòng)各區(qū)域?qū)崿F(xiàn)均衡高質(zhì)量發(fā)展積累新經(jīng)驗(yàn)、探索新路徑。換句話說，布局于各區(qū)域的國家級(jí)新區(qū)不只是帶動(dòng)所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，更是落實(shí)國家戰(zhàn)略、推動(dòng)全面深化改革的試驗(yàn)田。相較于一般區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國家級(jí)新區(qū)是在對(duì)接國家戰(zhàn)略中全面貫徹新發(fā)展理念，通過推動(dòng)體制改革、科技攻關(guān)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的，它既發(fā)揮著重要的經(jīng)濟(jì)功能又承擔(dān)著重大的政治任務(wù)，具有鮮明的政治性。所謂國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性，就是指國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)具有明確的價(jià)值導(dǎo)向，總是在遵循特定政治價(jià)值的同時(shí)指向一定的政治目標(biāo)?？梢哉f，政治性是根植于國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)過程的根本屬性，也是全面認(rèn)識(shí)和深刻把握國家級(jí)新區(qū)的重要維度。然而，由于傳統(tǒng)空間觀念的束縛，加之學(xué)科分工的制約，國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性并未得到充分的學(xué)理指認(rèn)。有學(xué)者雖然從地理維度分析了國家級(jí)新區(qū)的尺度政治構(gòu)建(1)王璇,鄶艷麗.國家級(jí)新區(qū)尺度政治建構(gòu)的內(nèi)在邏輯解析[J].國際城市規(guī)劃,2021,36(2)：32-39.，但仍將其簡單地視為客觀存在的對(duì)象或?qū)嵺`活動(dòng)的背景，這既影響了人們對(duì)國家級(jí)新區(qū)的全面認(rèn)識(shí)，也在一定程度上抑制了其應(yīng)有功能的發(fā)揮。因此，以新時(shí)代區(qū)域重大戰(zhàn)略深入實(shí)施為主線全面審視國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)過程，揭示出國家級(jí)新區(qū)背后隱含的政治邏輯，明確其空間生產(chǎn)的政治意涵，不僅是推動(dòng)國家級(jí)新區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，更是加快構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。

一、國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性內(nèi)涵

國家級(jí)新區(qū)是承擔(dān)國家重大戰(zhàn)略和改革發(fā)展任務(wù)的綜合功能區(qū)，其空間的規(guī)劃生產(chǎn)不僅是促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，還是國家意志的空間表征。因?yàn)榭臻g與政治并非是彼此獨(dú)立的，而是存在著千絲萬縷的聯(lián)系。尤其是新時(shí)代雄安新區(qū)、臨港新片區(qū)等系列具有全局性意義的區(qū)域重大戰(zhàn)略的制定，更加凸顯了國家級(jí)新區(qū)的政治屬性。因此，為全面把握國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的內(nèi)在邏輯，必須正確認(rèn)識(shí)其政治性內(nèi)涵。

根據(jù)時(shí)空社會(huì)學(xué)基本理論可知，要正確認(rèn)識(shí)國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性首先需要明確空間的社會(huì)性。從概念內(nèi)涵來看，空間的社會(huì)性主要是指無論是我們所面對(duì)的物理空間還是所置身其中的生活空間都不是自發(fā)形成的、固定不變的，而是經(jīng)濟(jì)、政治和文化等多重因素交互作用、共同建構(gòu)生成的。(2)莊友剛.何謂空間生產(chǎn)?——關(guān)于空間生產(chǎn)問題的歷史唯物主義分析[J].南京社會(huì)科學(xué),2012(5)：36-42.相比較之前人們將空間簡單地理解為固定不變、客觀中性的容器，空間的社會(huì)性更加凸顯了空間的生成性、變化性和策略性?；蛘吒鼮榇_切地說，空間不再只是生產(chǎn)活動(dòng)的物質(zhì)前提和基礎(chǔ)，而直接成為生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)指向和作用領(lǐng)域，成為各種力量積極占領(lǐng)和激烈角逐的戰(zhàn)場。這也就意味著，看似中立、純粹、透明的空間實(shí)質(zhì)上并非同質(zhì)的、價(jià)值無涉的，而是具有鮮明的價(jià)值導(dǎo)向，始終存在著為誰服務(wù)的問題。因而要確?？臻g的為人屬性，避免空間資本化所帶來的異化，必須加強(qiáng)空間的戰(zhàn)略規(guī)劃。也正是在這個(gè)意義上，亨利·列斐伏爾明確提出，“空間是政治性的”(3)亨利·列斐伏爾.空間與政治：第2版[M].李春，譯.上海：上海人民出版社，2015：37.。顯而易見，空間的政治性與其社會(huì)性是緊密關(guān)聯(lián)的，正是空間的社會(huì)性決定了空間的政治性，空間的政治性是其社會(huì)性的集中體現(xiàn)，更是確保空間社會(huì)化生產(chǎn)有序開展的重要保障。

由此可見，只有在全面把握空間社會(huì)性基礎(chǔ)上，才能夠正確理解其政治性內(nèi)涵。具體到國家級(jí)新區(qū)的空間生產(chǎn)亦是如此。從現(xiàn)實(shí)來看，國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)就是區(qū)域空間規(guī)劃建設(shè)、發(fā)展演變、尺度重構(gòu)的過程。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，加之區(qū)域資源稟賦的差異，布局于各區(qū)域的國家級(jí)新區(qū)并非單純是引進(jìn)外資、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)空間，而且還是由多重政策疊加而成的制度空間，這其中不僅包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源的空間聚集，而且還涉及空間尺度調(diào)整與變革，以及中央與地方權(quán)力關(guān)系的構(gòu)建與重塑。這主要是因?yàn)橹挥腥谌肟臻g并通過空間，實(shí)現(xiàn)空間化存在，作為上層建筑的政治意識(shí)形態(tài)和政治權(quán)力才能夠在與人們的現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活相結(jié)合的過程中化抽象為具體，才能夠在空間的精心設(shè)計(jì)與規(guī)劃中切實(shí)轉(zhuǎn)化為變革現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)力量，進(jìn)而發(fā)揮出其對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反作用。無論是尼爾·布倫納(Neil Brenner)新國家空間(New State Space)理論對(duì)國家空間重構(gòu)過程中宏觀統(tǒng)治權(quán)力的系統(tǒng)描述(4)馬學(xué)廣，李魯奇.新國家空間理論的內(nèi)涵與評(píng)價(jià)[J].人文地理,2017,32(3)：1-9.，還是?？聦?duì)全景敞視空間結(jié)構(gòu)中微觀規(guī)訓(xùn)權(quán)力的全面揭示，均表明空間并不是獨(dú)立于政治活動(dòng)之外的“物自體”，而是政治建構(gòu)的產(chǎn)物，它的形態(tài)設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)布局和規(guī)劃構(gòu)建總是表征和再現(xiàn)著社會(huì)關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)。例如，從新中國成立初期行政大區(qū)的變革調(diào)整到改革開放新時(shí)期撤縣設(shè)市的全面推進(jìn)，再到新時(shí)代城市群、國家級(jí)新區(qū)的整體規(guī)劃，不同發(fā)展階段國家空間結(jié)構(gòu)的調(diào)適性變化不僅僅是各行政區(qū)域地理邊界的簡單劃分，更是國家意志的空間表達(dá)，既確保了中央對(duì)地方的全面領(lǐng)導(dǎo)，又有效推動(dòng)著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?？梢哉f，空間始終是內(nèi)在于政治的，它既是國家意志得以發(fā)揮作用的場所，又是其現(xiàn)實(shí)存在的重要條件。正是因?yàn)檎螜?quán)力主導(dǎo)了區(qū)域規(guī)劃的發(fā)展演變，因此決定了空間的歷史就是權(quán)力的歷史(5)包亞明.后現(xiàn)代性與地理學(xué)的政治[M].上海：上海人民出版社，2001：39.。

循此邏輯，國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)就是國家權(quán)力融入地方空間、塑造地方空間和利用地方空間的過程，其不僅是區(qū)域地理問題，更是關(guān)系國家戰(zhàn)略深入實(shí)施以及國家空間治理的重大政治問題。據(jù)此，國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性內(nèi)涵可從以下三個(gè)方面理解：首先，從性質(zhì)特征看，國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)具有鮮明的社會(huì)性與導(dǎo)向性，亦即國家級(jí)新區(qū)空間既是社會(huì)生產(chǎn)的，又是為社會(huì)發(fā)展服務(wù)的，其旨在通過承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)，先行先試，創(chuàng)新制度安排，服務(wù)黨和國家事業(yè)發(fā)展，逐步推動(dòng)中國特色社會(huì)主義制度更加成熟定型。改革不守舊、創(chuàng)新不忘本，始終堅(jiān)持社會(huì)主義性質(zhì)和方向是國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的突出特征。其次，從生產(chǎn)過程看，國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)是伴隨著政治權(quán)力對(duì)區(qū)域空間的干預(yù)而出現(xiàn)的，其實(shí)質(zhì)是權(quán)力的領(lǐng)土邏輯與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展邏輯的交互作用，具體表現(xiàn)為多重政策疊加形成的制度結(jié)構(gòu)。在這其中，不僅涉及物質(zhì)資源的空間集聚與空間尺度的重塑，而且還關(guān)聯(lián)著中央與地方權(quán)力關(guān)系的優(yōu)化調(diào)整，尤其是金融、財(cái)稅、土地等各項(xiàng)政策和制度的安排。例如，2022年上海市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十一次會(huì)議通過的《上海市浦東新區(qū)綠色金融發(fā)展若干規(guī)定》，就既是浦東新區(qū)法規(guī)立法授權(quán)后立法變通權(quán)在金融領(lǐng)域的有益嘗試，也是為打造國際金融中心所進(jìn)行的制度創(chuàng)新(6)上海市浦東新區(qū)綠色金融發(fā)展若干規(guī)定[N].解放日?qǐng)?bào)，2022-06-27(12).。再次，從價(jià)值取向看，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，國家級(jí)新區(qū)雖然肩負(fù)著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使命，但并不是為了發(fā)展而發(fā)展，而是為了更好滿足人民日益增長的美好生活需要。因?yàn)槿嗣袢罕姷纳姘l(fā)展需要是推動(dòng)國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的動(dòng)力源泉，也是衡量和評(píng)價(jià)其生產(chǎn)質(zhì)量和水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。特別是在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展過程中，如何更好地堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中增進(jìn)民生福祉，進(jìn)而促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕，始終是國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)躲不過、繞不開的基本問題。概括而言，國家級(jí)新區(qū)空間絕不僅僅是因?yàn)槠涑蔀闄?quán)力運(yùn)行的平臺(tái)和載體而具有政治性，更是因?yàn)槠涑蔀榭梢詫?shí)現(xiàn)國家意志的工具才具有政治性，空間與政治的相互作用內(nèi)在地決定了國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性表征。

二、國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性表征

政治性既是國家級(jí)新區(qū)與歷史文化空間、休閑娛樂空間及日常生活空間等其他空間相區(qū)別的重要標(biāo)志，也是全面認(rèn)識(shí)、深入分析國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的重要維度。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域改革的深入推進(jìn)，黨的十九大以來的五年，無論是浦東新區(qū)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的定位，還是雄安新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展全國樣板的打造，抑或是深圳中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的構(gòu)建，國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)日益成為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重要抓手。鑒于國家級(jí)新區(qū)在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用，在正確認(rèn)識(shí)其政治性內(nèi)涵基礎(chǔ)上，還應(yīng)從其生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)過程和方式入手，全面把握政治因素作用于國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的內(nèi)在機(jī)理與外在表現(xiàn)。

(一) 國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)規(guī)劃的政治考量

國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)規(guī)劃的政治考量主要是指國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)所力求達(dá)到的政治效應(yīng)，即國家級(jí)新區(qū)的規(guī)劃與設(shè)計(jì)除考慮區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通條件等自然稟賦外，政治因素始終是不可忽視的關(guān)鍵變量。如果說改革開放初期經(jīng)濟(jì)特區(qū)的位置選擇傾向于遠(yuǎn)離政治中心的不發(fā)達(dá)地區(qū)是為了減少改革成本、降低政治風(fēng)險(xiǎn)，那么新時(shí)代國家級(jí)新區(qū)首選具有顯著比較優(yōu)勢的大城市則是為了有效發(fā)揮示范效應(yīng)，擴(kuò)大政治影響。上海市浦東新區(qū)的開發(fā)開放就是一個(gè)很好的范例。

20世紀(jì)90年代上海浦東的開發(fā)開放之所以能夠進(jìn)入中央決策議程，從最初上海市政府為解決“城市病”提出“創(chuàng)造條件開發(fā)浦東，籌劃新市區(qū)的建設(shè)”(7)浦東開發(fā)開放大事記[J].中國經(jīng)濟(jì)周刊，2009(22)：14-15.，到1990年國務(wù)院向全世界宣布開發(fā)開放浦東的決定，這與當(dāng)時(shí)國內(nèi)外政治形勢以及黨中央對(duì)上海浦東的空間規(guī)劃緊密相關(guān)。特別是東歐劇變之后，國際形勢波譎云詭，面對(duì)黨內(nèi)外、國內(nèi)外有些人對(duì)我國能否繼續(xù)堅(jiān)持改革開放的疑慮，亟須“采取什么大的動(dòng)作，在國際上樹立我們更加改革開放的旗幟”(8)中共中央文獻(xiàn)研究室.鄧小平思想年編：1975～1997[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011：687.。同時(shí)，為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，有效提高人民生活水平，也迫切需要我們制定宏觀戰(zhàn)略，用好上海這張王牌，通過“抓上?！?，帶動(dòng)長三角乃至全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因?yàn)榘l(fā)展增速問題從來都不只是經(jīng)濟(jì)問題，更是政治問題(9)鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，2001：354.。只有通過跨越式發(fā)展，不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要，才能夠筑牢黨長期執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，使黨的路線、方針和政策更好地得到人民的擁護(hù)與支持?？梢哉f，正是國內(nèi)外政治形勢與改革開放的現(xiàn)實(shí)需要，為浦東開發(fā)開放由地方戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略提供了契機(jī)。從1990年浦東新區(qū)成立到2005年綜合配套改革試點(diǎn)，再到新時(shí)代首個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、首批綜合性國家科學(xué)中心等系列國家戰(zhàn)略任務(wù)在浦東的先行先試，浦東新區(qū)的空間生產(chǎn)已然成為我國深化改革開放的重大舉措和空間象征。

(二) 國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)過程的政治介入

國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)過程的政治介入主要是指國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)中權(quán)力與資本的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，以及中央與地方權(quán)力關(guān)系的變革調(diào)整。從生成過程看，國家級(jí)新區(qū)空間的生產(chǎn)不僅包括地理區(qū)位的選擇，而且還涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等領(lǐng)域的制度安排和改革創(chuàng)新，是經(jīng)濟(jì)性放權(quán)以及與之相伴隨的政治性放權(quán)的交互作用。因而，如何正確認(rèn)識(shí)和把握各類資本形態(tài)，發(fā)揮出資本積極作用，真正做到人民城市人民建，人民城市為人民，確保其社會(huì)主義性質(zhì)和方向，始終是一個(gè)必須面對(duì)的重大政治問題。尤其是在當(dāng)前國有、集體、民營、外國、混合資本多元并存且規(guī)模顯著增強(qiáng)(10)依法規(guī)范和引導(dǎo)我國資本健康發(fā)展[N].人民日?qǐng)?bào)，2022-05-01(1).的情況下，更加凸顯了國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性。換句話說，國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性不僅體現(xiàn)在其空間構(gòu)想層面，而且還與其生產(chǎn)過程緊密地聯(lián)系在一起，它本身就是政治經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是資本邏輯、權(quán)力邏輯與生活邏輯綜合作用的結(jié)果(11)陳水生.中國城市公共空間生產(chǎn)的三重邏輯及其平衡[J].學(xué)術(shù)月刊，2018,50(5)：101-110.。事實(shí)上，正是政府規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾根本利益的過程，體現(xiàn)出國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治選擇和價(jià)值取向。無論是國家級(jí)新區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、現(xiàn)行政策，還是設(shè)立程序、總體目標(biāo)，均是由中央審核批準(zhǔn)的。這不僅以自上而下的路徑重構(gòu)實(shí)現(xiàn)了中央與地方治理關(guān)系的優(yōu)化調(diào)整，加強(qiáng)了國家對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀調(diào)控能力，而且還通過地方賦權(quán)將其有機(jī)納入國家戰(zhàn)略布局，重塑了新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的空間布局。例如，經(jīng)中共中央和國務(wù)院正式批復(fù)的《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》，突出強(qiáng)調(diào)雄安新區(qū)空間生產(chǎn)必須堅(jiān)持“綠色生態(tài)宜居”“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”“彰顯制度優(yōu)勢”等(12)中共中央 國務(wù)院關(guān)于對(duì)《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》的批復(fù)[J].中華人民共和國國務(wù)院公報(bào),2018(13)：14-16.，這既從根本上抑制了新區(qū)空間生產(chǎn)過程中資本的無序擴(kuò)張，又為國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)指明了方向。顯然，政治因素不僅是國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的必要構(gòu)成，更是對(duì)其生產(chǎn)過程發(fā)揮持續(xù)作用的重要力量，直接決定著國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)過程。

(三) 國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)目標(biāo)的政治指向

國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)目標(biāo)的政治指向主要是指國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)所肩負(fù)的戰(zhàn)略使命和政治任務(wù)，即其空間生產(chǎn)不僅是為了打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的增長極，以促進(jìn)我國區(qū)域均衡高質(zhì)量發(fā)展，更為重要的是，它還是創(chuàng)造性貫徹落實(shí)中央決策部署的示范區(qū)，承擔(dān)著先行先試、制度創(chuàng)新和示范引領(lǐng)等重大改革任務(wù)。這從國家級(jí)新區(qū)的地理位置選擇、主體功能定位可窺見一斑。首先，就國家級(jí)新區(qū)的空間布局而言，隨著西部大開發(fā)、中部崛起、東北振興戰(zhàn)略的全面啟動(dòng)，以及“一帶一路”建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，國家戰(zhàn)略空間的選擇在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中逐步呈現(xiàn)出從東南沿海向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移、從沿海港口城市向內(nèi)陸邊疆城市轉(zhuǎn)移、從特定城市內(nèi)部空間向特定城市群轉(zhuǎn)移的新趨勢(13)謝廣靖.基于國家戰(zhàn)略視角的國家級(jí)新區(qū)發(fā)展的再認(rèn)識(shí)[J].城市規(guī)劃，2018,42(8)：16-20.。從1990年浦東新區(qū)的規(guī)劃到2006年天津?yàn)I海新區(qū)的設(shè)立，再到2012年蘭州新區(qū)的建設(shè)，以及2014年貴安新區(qū)的開發(fā)，國家級(jí)新區(qū)越來越成為促進(jìn)東、中、西、東北四大板塊均衡發(fā)展，落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手。其次，就國家級(jí)新區(qū)的功能定位而言，各新區(qū)或因戰(zhàn)略位置或因自身優(yōu)勢均承擔(dān)著重大戰(zhàn)略任務(wù)。諸如作為千年大計(jì)、國家大事的河北雄安新區(qū)，肩負(fù)“更好向世界展示中國理念、中國精神、中國道路”(14)習(xí)近平.在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會(huì)上的講話[N].人民日?qǐng)?bào),2020-11-13(2).使命的上海浦東新區(qū)，以及總結(jié)探索公園城市標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的四川天府新區(qū)，等等。國家級(jí)新區(qū)不再只是中央各項(xiàng)方針政策的重要承載區(qū)，而且已成為國家直接參與形塑城市發(fā)展空間的有效途徑。這也正是國家級(jí)新區(qū)與注重引進(jìn)外資和追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沿海港口城市、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)之間的不同之處。可見，作為貫徹落實(shí)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的空間單元，國家級(jí)新區(qū)的空間生產(chǎn)雖是不可避免的，但卻不是自發(fā)形成的，說到底是由國家主導(dǎo)的有計(jì)劃、有組織、有目的生產(chǎn)建構(gòu)的產(chǎn)物，它既是深刻的地理事件，又是重大的政治事件，它在服務(wù)國家重大戰(zhàn)略中彰顯著自身獨(dú)特價(jià)值。

質(zhì)言之，由于國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)構(gòu)建的規(guī)劃性、生產(chǎn)過程的復(fù)雜性以及生產(chǎn)結(jié)果的導(dǎo)向性，因而其政治性表達(dá)并不是一維的，而是多維的，始終貫穿于國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的全過程和各方面，它既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治因素在空間上的投射，又是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)發(fā)展和制度改革的必然結(jié)果，更與國家戰(zhàn)略實(shí)施、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市綜合治理和全面深化改革密切相關(guān)。正因此，作為國家空間載體的新區(qū)絕不僅僅是對(duì)特定區(qū)域物質(zhì)資源的技術(shù)性配置或重組，而且還是國家與區(qū)域關(guān)系的重構(gòu)，是促進(jìn)我國均衡高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，其政治性只能加強(qiáng)，不能削弱。

三、國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性實(shí)踐

究其實(shí)質(zhì)，國家級(jí)新區(qū)的空間生產(chǎn)既是自上而下對(duì)區(qū)域空間的再布局，也是確保國家戰(zhàn)略在各區(qū)域空間創(chuàng)造性貫徹落實(shí)的必然選擇。結(jié)合新時(shí)代國家級(jí)新區(qū)的空間布局，以及我國不平衡不充分發(fā)展問題的凸顯，要想更好地以國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)推動(dòng)全面深化改革，突破高質(zhì)量發(fā)展中存在的卡點(diǎn)瓶頸，必須堅(jiān)決貫徹新發(fā)展理念，通過全面聚焦國家級(jí)新區(qū)的戰(zhàn)略任務(wù)、管理體制與現(xiàn)實(shí)問題，找準(zhǔn)空間功能定位、完善空間制度規(guī)范、明確空間價(jià)值導(dǎo)向，把握歷史主動(dòng)，力求以政治引領(lǐng)國家級(jí)新區(qū)實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。

(一) 找準(zhǔn)國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的功能定位

一般來說，空間生產(chǎn)與空間功能是相互規(guī)定的，任何空間生產(chǎn)活動(dòng)都是主體根據(jù)空間功能實(shí)現(xiàn)的具體要求來展開的。只有明確了空間的功能地位，空間生產(chǎn)才能夠從自在階段進(jìn)入自為階段，提高空間資源利用率，發(fā)揮出空間最大價(jià)值。因此，從空間生產(chǎn)內(nèi)在規(guī)律看，要增強(qiáng)國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性，首先應(yīng)該從黨的中心任務(wù)出發(fā)，著眼于未來5年乃至更長時(shí)期黨和國家事業(yè)的目標(biāo)任務(wù)和大政方針，積極結(jié)合自身比較優(yōu)勢來對(duì)接國家戰(zhàn)略、對(duì)標(biāo)世界一流，明確功能定位，打破行政區(qū)隔，以使用價(jià)值為導(dǎo)向推動(dòng)生產(chǎn)要素空間集聚，進(jìn)而不斷生產(chǎn)出獨(dú)具地域特色的國家級(jí)新區(qū)。

一是要準(zhǔn)確把握國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的多重功能。從中央對(duì)國家級(jí)新區(qū)的空間構(gòu)想來看，其不僅是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的增長極和動(dòng)力源，更是對(duì)我國不平衡不充分發(fā)展的時(shí)空修復(fù)，對(duì)中國式現(xiàn)代化道路的實(shí)踐探索。特別是伴隨著我國發(fā)展進(jìn)入新階段，國家級(jí)新區(qū)在高質(zhì)量發(fā)展中所發(fā)揮的作用也越來越突出。因此，在其政治性實(shí)踐過程中必須自覺樹立政治意識(shí)，提高政治站位，以國家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，把國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)與區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略結(jié)合起來，全面聚焦戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和引領(lǐng)帶動(dòng)能力的提升，繼而發(fā)揮出國家級(jí)新區(qū)在擴(kuò)大開放、深化改革、創(chuàng)新發(fā)展、示范引領(lǐng)等方面的積極作用。

二是要正確認(rèn)識(shí)國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的功能差異。鑒于國家級(jí)新區(qū)在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用，以及各區(qū)域資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和交通設(shè)施的不同，其雖然承擔(dān)著落實(shí)國家重大戰(zhàn)略的任務(wù)，但這并不意味著彼此之間就是完全相同的，而是存在著較大的地區(qū)差異和功能分工。因此，推進(jìn)國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性實(shí)踐必須突出國土空間規(guī)劃，注重國家級(jí)新區(qū)之間的質(zhì)性差異，細(xì)化主體功能區(qū)劃分，分類精準(zhǔn)施策，結(jié)合各自優(yōu)勢促進(jìn)各類要素空間匯集，因地制宜明確發(fā)展重點(diǎn)，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，力求在優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局的過程中推動(dòng)優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系整體構(gòu)建。

三是要有序推動(dòng)國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的功能聯(lián)動(dòng)。國家級(jí)新區(qū)空間盡管有明確的地理位置和范圍邊界，但卻不是封閉的，而是開放的，這不僅表現(xiàn)在其內(nèi)部生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的功能分工方面，而且還表現(xiàn)為與周邊大中小城市在勞動(dòng)力、資金、技術(shù)、信息等方面的互動(dòng)交流。這就啟示我們，推動(dòng)國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)政治性實(shí)踐必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，以京津冀、長三角、粵港澳一體化發(fā)展與長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展為牽引，既要注重國家級(jí)新區(qū)內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，又要突出國家級(jí)新區(qū)外部空間的拓展延伸，促進(jìn)區(qū)域間融通互補(bǔ)，從而使中國改革開放空間布局更加完善。

(二) 健全國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的制度體系

國家級(jí)新區(qū)的空間生產(chǎn)雖然是多重因素綜合作用的過程，但各要素在其中發(fā)揮的作用并不是均等的，尤其是中央和地方政府對(duì)國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的全面規(guī)劃與深度介入，使得制度體系構(gòu)建始終是國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的核心問題。無論是設(shè)立初期優(yōu)惠政策的傾斜，還是后期功能性政策的創(chuàng)新，均表明制度安排不僅是國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的必要環(huán)節(jié)，更是誘致其空間結(jié)構(gòu)演變的重要力量。所以，為更好激發(fā)國家級(jí)新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，確保其空間生產(chǎn)的政治性，必須高度重視空間的制度構(gòu)建與制度的空間分異，通過先行先試，優(yōu)化制度供給，創(chuàng)新制度安排，切實(shí)將國家級(jí)新區(qū)政策洼地打造成制度創(chuàng)新高地，不斷發(fā)揮出中國特色社會(huì)主義制度顯著優(yōu)勢。

一是明確國家級(jí)新區(qū)空間制度結(jié)構(gòu)層次。就其性質(zhì)來說，國家級(jí)新區(qū)與其說是自然地理空間，毋寧說是多重政策法規(guī)耦合而成的制度空間，是我國各項(xiàng)基本制度貫徹落實(shí)的實(shí)踐場，更是各類政策法規(guī)先行先試的試驗(yàn)田。以開放促改革，以創(chuàng)新謀發(fā)展，始終是國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的重要使命。這就要求在推進(jìn)其政治性實(shí)踐的過程中要更加注重制度創(chuàng)新，既要處理好根本制度、基本制度和重要制度之間的關(guān)系，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度不動(dòng)搖，又要用好法律授權(quán)，建立健全同國際投資和貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度體系，在積極營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境中不斷加快制度型開放。

二是推動(dòng)國家級(jí)新區(qū)空間治理體系變革。從我國行政系統(tǒng)看，國家級(jí)新區(qū)既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，也是具有獨(dú)立形態(tài)的治理層級(jí)，治理體系構(gòu)建始終是其空間生產(chǎn)的重要構(gòu)成。尤其是隨著中央管理權(quán)限的下放，在推進(jìn)國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性實(shí)踐過程中必須以空間治理現(xiàn)代化為契機(jī)，全面貫徹全生命周期管理理念，通過數(shù)字政府建設(shè)、綜合配套改革尤其是行政執(zhí)法體制改革，激發(fā)多元空間治理主體活力，化解條塊矛盾，進(jìn)而以科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和智能化推動(dòng)科層式管理體系現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，探索形成一批可復(fù)制、能推廣、有特色的制度安排，發(fā)揮出國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的典型示范效應(yīng)。

三是創(chuàng)新國家級(jí)新區(qū)空間組織運(yùn)行機(jī)制。從實(shí)踐邏輯看，國家級(jí)新區(qū)的創(chuàng)新之處在于其內(nèi)蘊(yùn)著突破原有行政區(qū)劃模式限制，走出一條符合我國區(qū)域發(fā)展實(shí)際的新型區(qū)域善治發(fā)展道路(15)唐亞林.從同質(zhì)化競爭到多樣化互補(bǔ)與共榮：泛長三角時(shí)代區(qū)域治理的理論與實(shí)踐[J].學(xué)術(shù)界,2014(5)：71-83.。因此，其空間生產(chǎn)的政治性實(shí)踐不僅要關(guān)注國家級(jí)新區(qū)空間內(nèi)部的制度建設(shè)，同時(shí)還要注重與周邊區(qū)域的互動(dòng)聯(lián)通、銜接配套，推動(dòng)區(qū)域治理提升至新的水平。具體而言，就是要以都市圈、城市群為依托，緊緊圍繞跨域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合、頂層制度對(duì)接和聯(lián)席會(huì)議等區(qū)域合作機(jī)制構(gòu)建，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理范式轉(zhuǎn)型，破除資源自由流動(dòng)的行政壁壘和體制機(jī)制障礙，加快建設(shè)國內(nèi)統(tǒng)一大市場，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家創(chuàng)造良好的空間條件。

(三) 突出國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的價(jià)值取向

治國有常，而利民為本。以全面深化改革與促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)所指向的是物的空間集聚，也是人的空間存在，能否生產(chǎn)建構(gòu)出滿足人民美好生活需要的空間產(chǎn)品，直接關(guān)系著國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的成敗。就此而言，要突出國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性，就必須做出正確的價(jià)值判斷，以人民對(duì)美好生活的向往為導(dǎo)向，高度重視人民空間權(quán)利，維護(hù)空間公平正義，處理好權(quán)力、資本和權(quán)利之間的內(nèi)在關(guān)系，通過共建共享、協(xié)同共治，不斷生產(chǎn)出符合人民美好生活需要的高品質(zhì)新區(qū)。

一是堅(jiān)持國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的人民性。從人與空間辯證關(guān)系來看，人既是空間生產(chǎn)的主體，也是空間生產(chǎn)的指向?qū)ο?，人的空間存在狀態(tài)始終是衡量和評(píng)價(jià)空間生產(chǎn)質(zhì)量的重要參考。為了人、發(fā)展人、服務(wù)人不僅是空間生產(chǎn)的目標(biāo)指向，更是其政治性的集中體現(xiàn)。故而國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性實(shí)踐必須始終堅(jiān)持人民至上，正確認(rèn)識(shí)人在其中的地位和作用，增強(qiáng)國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的包容性，通過優(yōu)化醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共資源的空間布局，積極打造宜居、韌性、智慧新城區(qū)，堅(jiān)持把最好的資源留給人民，全面保障弱勢群體在國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)中的合法權(quán)益。

二是秉持國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的正義性。雖然表面來看，國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)是中央主導(dǎo)的，但實(shí)際上它卻涉及眾多主體，是各級(jí)政府部門、不同收入群體、各類生產(chǎn)企業(yè)相互博弈、綜合作用的產(chǎn)物，如何協(xié)調(diào)各方利益以實(shí)現(xiàn)公平正義至關(guān)重要。特別是針對(duì)以往經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向下國家級(jí)新區(qū)空間不平衡不充分發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題，必須既要從經(jīng)濟(jì)角度考慮其生產(chǎn)規(guī)劃的成本和收益，又要從政治角度考慮其合法性與正當(dāng)性。即以不同階層空間權(quán)利保障為核心，優(yōu)化資源空間布局，打破空間隔閡，消除空間排斥，緩和空間矛盾，避免空間極化，力求以“公正的地理分配”(16)吳磊,黎斌,晁恒,等.城市、空間與權(quán)力：城市政治地理研究的論域、路徑與態(tài)勢[J].城市發(fā)展研究,2020,27(4)：37-42.推進(jìn)基本公共服務(wù)的均衡性和可及性。

三是彰顯國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的文化性。在日益開放的全球化時(shí)代，國家級(jí)新區(qū)不僅是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手，更是向世界展示中國理念、中國精神和中國道路的亮麗名片。目前，面對(duì)資本擴(kuò)張所導(dǎo)致的全球空間同質(zhì)化、碎片化，最為重要的就是處理好外來文化與本土文化的關(guān)系，在主動(dòng)借鑒和總結(jié)世界各國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的同時(shí)，還要積極通過空間文化表達(dá)、空間形態(tài)設(shè)計(jì)、場所精神營建、地理景觀塑造等，將地方知識(shí)、紅色資源、傳統(tǒng)文化融入國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)全過程，在延續(xù)城市文化特色的基礎(chǔ)上努力將國家級(jí)新區(qū)打造成為具有民族元素、凸顯地域特色、表征中國價(jià)值、充滿生機(jī)活力的高品質(zhì)差異化空間，以此向世界呈現(xiàn)出可愛、可信、可敬的中國形象。

總而言之，國家級(jí)新區(qū)不僅是指特定的自然地理空間，而且還包括空間中的制度安排，是經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多重要素綜合作用的產(chǎn)物。突出國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治性，是全面認(rèn)識(shí)國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)過程的內(nèi)在要求，更是落實(shí)國家戰(zhàn)略、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。特別是新時(shí)代10年來，黨中央和國務(wù)院對(duì)浦東新區(qū)、天府新區(qū)、贛江新區(qū)以及雄安新區(qū)等系列國家級(jí)新區(qū)的密集批復(fù)和頂層設(shè)計(jì)，更加凸顯了政治因素在國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)中的作用以及國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治意義。唯有正確認(rèn)識(shí)國家級(jí)新區(qū)空間生產(chǎn)的政治之維，深刻把握其生產(chǎn)過程中權(quán)力與資本的內(nèi)在關(guān)系，才能夠推動(dòng)國家級(jí)新區(qū)健康發(fā)展，有效發(fā)揮出其在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家開局起步階段深化改革、創(chuàng)新發(fā)展和引領(lǐng)示范的重要作用。