社會治理共同體視域下“法治保障”嵌入權(quán)力清單制度的理論邏輯與完善路徑

劉培功

（天津師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津 300382）

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》中明確指出：“完善社會治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移，建設(shè)共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體?！盵1]這份馬克思主義綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，對社會治理的全面、客觀、深刻的重要論述昭示著黨對社會建設(shè)的高度重視。推動構(gòu)建社會治理共同體意味著參與主體的多元化，這就需要通過運(yùn)用一系列創(chuàng)新手段與創(chuàng)新形式實(shí)現(xiàn)政府、社會、公眾的良性互動。權(quán)力清單制度是推動構(gòu)建社會治理共同體的重要舉措，也是踐行全過程人民民主的重要體現(xiàn)，正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的：“要貫徹好黨的群眾路線，堅(jiān)持社會治理為了人民，善于把黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和新技術(shù)新手段結(jié)合起來，創(chuàng)新組織群眾、發(fā)動群眾的機(jī)制，創(chuàng)新為民謀利、為民辦事、為民解憂的機(jī)制，讓群眾的聰明才智成為社會治理創(chuàng)新的不竭源泉。”[2]對權(quán)力清單的解讀不應(yīng)囿于“控權(quán)”的功能角度，還應(yīng)通過社會治理共同體的理論視域進(jìn)行系統(tǒng)把握，從理論層面將權(quán)力清單制度與社會治理相整合，將體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉的價值指向作為權(quán)力清單制度的建構(gòu)邏輯?；诖?，通過社會治理共同體的理論視域?qū)?quán)力清單制度進(jìn)行系統(tǒng)性探析，并提出相應(yīng)的完善路徑，成為本文的研究旨趣。

一、社會治理共同體的理論視域與價值圭臬

“共同體”的學(xué)術(shù)概念源于拉丁語communis，即“團(tuán)體、基于關(guān)系或情感的集體”之意。德國社會學(xué)家斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tonnies）將其看作以情感聯(lián)系的有機(jī)結(jié)合體，馬克斯·韋伯（Max Weber）認(rèn)為共同體表現(xiàn)為其內(nèi)部成員非強(qiáng)制的平等關(guān)系和共同的認(rèn)同感。在馬克思主義的語境下，“共同體”最根本的意思是人的“ 共同存在性”（Gemeinwesen），即人們共同生活的本性。馬克思和恩格斯指出：“人們在生產(chǎn)中不僅僅同自然界發(fā)生關(guān)系。他們?nèi)绻灰砸欢ǚ绞浇Y(jié)合起來共同活動和互相交換其活動，便不能進(jìn)行生產(chǎn)。為了進(jìn)行生產(chǎn)，人們便發(fā)生一定的聯(lián)系和關(guān)系；只有在這些社會聯(lián)系和社會關(guān)系的范圍內(nèi)，才會有他們對自然界的關(guān)系，才會有生產(chǎn)?！盵3]共同體思想時而表現(xiàn)為抽象的應(yīng)然原則，時而扮演著具體的實(shí)然角色，在人與自然、人與社會、人與政府、人與人之間存在著廣泛的共同體關(guān)系，共同體意識也逐漸成為人類自我覺醒的關(guān)鍵所在，體現(xiàn)了萬物從低級向高級發(fā)展的普遍規(guī)律[4]。以共同生活為核心來理解人的生產(chǎn)關(guān)系和交往關(guān)系，才能進(jìn)一步理解建立在其基礎(chǔ)上的共同體，梳理個體與共同體的關(guān)系，為人的生存、發(fā)展和解放指明方向和道路，為當(dāng)代發(fā)展社會治理共同體理論提供有力的理論依據(jù)。

（一）社會治理共同體之理論聚焦：社會參與和方式多元

黨的十九屆四中全會指出：“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體?！盵5]從形式邏輯出發(fā)，社會治理與治理社會有何區(qū)別？前者社會是治理的主體，后者社會是治理的對象。談及治理社會，就必須談及管理與治理之辨，學(xué)術(shù)界對此區(qū)別的研究汗牛充棟，一言以蔽之，治理之精髓在于參與主體的多元化與治理方式的多樣化。參與主體的多元化意味著政府要向社會賦權(quán)，上述社會治理的主體是黨委、政府、社會、公眾，手段是民主協(xié)商、法治保障、科技支撐。治理發(fā)展的方向是什么？此處應(yīng)加一個時間界限，這個時間應(yīng)該是“目前”或者“當(dāng)下”，因?yàn)槲覀兊睦硇允怯邢薜?，受時間、空間等范疇的影響。“目前”或者說“當(dāng)下”在我們的認(rèn)知范圍內(nèi)，公眾所希望的治理是什么樣子的？用學(xué)術(shù)性語言表達(dá)是善治、精細(xì)化治理、柔性治理，用黨的話語體系表達(dá)是以人民為中心的治理，是系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。將兩個話語體系進(jìn)行耦合，用目的論的方式來表述，即“人是目的，不是工具”，治理的目標(biāo)是為了人類自由而全面的發(fā)展。簡單地講，治理的邏輯就是做對的事，把對的事做好。人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有與共建共治共享恰恰體現(xiàn)了以人民為中心的多元參與，多元參與的方式是政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，多元參與的目標(biāo)是提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（二）基層治理共同體之理論審視：科學(xué)化、精準(zhǔn)化、協(xié)同化

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中提出：“堅(jiān)持全周期管理理念，強(qiáng)化系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。……堅(jiān)持共建共治共享，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體?！盵6]2基層治理顧名思義即“基層+治理”，基層規(guī)定了權(quán)力的層級限定于“下”，這個基層還要結(jié)合“上”來看，“上”既有黨中央的意志，也有中央政府的意志?；鶎舆\(yùn)行遵循的原則在于中央的頂層設(shè)計(jì)，在頂層設(shè)計(jì)中，基層治理是社會治理的組成部分，社會治理是國家治理的組成部分。對于社會治理與基層治理的區(qū)別，如果說社會治理體現(xiàn)的是以人民為中心的“應(yīng)然”原則，基層治理則是將以人民為中心抓實(shí)、抓細(xì)、抓落地的“實(shí)然”邏輯，特別是著力解決人民群眾的操心事、煩心事、揪心事，二者目標(biāo)都是提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。但社會治理共同體的視域更加宏大，而基層治理共同體功能更加精準(zhǔn)，基層治理是社會治理的重要支撐。社會治理更加注重多方共治、方式多元，通俗點(diǎn)表達(dá)就是“搭臺子”，而基層治理就是在社會治理搭的臺子下運(yùn)行，更加注重治理工具的科學(xué)化、社會服務(wù)的精準(zhǔn)化、上下聯(lián)動的協(xié)同化，更加注重行政執(zhí)行能力建設(shè)、為民服務(wù)能力建設(shè)、議事協(xié)商能力建設(shè)、應(yīng)急管理能力建設(shè)。另外，基層治理意味著國家力量下沉、權(quán)力下放、資源下傾，其對象更加明確，所面對的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)村莊（社區(qū)）?？傊鐣卫砉餐w與基層治理共同體均是在行政力量、社會力量、自治力量中不斷完善與發(fā)展起來的。

（三）社會治理共同體視域之價值圭臬：“以人民為中心”

社會治理共同體與基層治理共同體之共同體視域體現(xiàn)在“共建共治共享”與“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”。二者背后的價值遵循則是以人民為中心。以人民為中心與以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主心進(jìn)行對比，其背后的邏輯彰顯了黨對執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識的新高度。新高度表現(xiàn)在對治理的要求不再是簡單的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民幸福相統(tǒng)一。也可以說這是評價體系發(fā)生了變化，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心更注重效率，以人民為中心更注重公平與效率相統(tǒng)一。以人民為中心的一個重要體現(xiàn)就是公眾參與治理公共事務(wù)，譬如黨組織、社會組織、公眾的共同參與，黨組織扮演“舉旗定向”的思想引領(lǐng)角色，社會組織扮演“立柱架梁”的關(guān)鍵角色，公眾發(fā)揮“添磚加瓦”的協(xié)同作用。上文講到做對的事，在中國“對的事”的邏輯有強(qiáng)烈的以人民為中心的理念。譬如，如今很多基層治理推崇“民事民議、民事民辦、民事民管”。要想做到民議、民辦、民管，需要黨組織和政府、社會組織、公眾齊心協(xié)力，就要面對“社會轉(zhuǎn)型和變遷中出現(xiàn)的‘原子化’動向、社會轉(zhuǎn)型中的信任困境、現(xiàn)階段社會參與機(jī)制短板掣肘”[7]。譬如，哪些事情由公眾來參與、公眾有沒有能力來參與、公眾參與的成本高不高、公眾參與會不會影響效率。公眾參與會不會有非理性行為，遇到非理性行為如何進(jìn)行有效管理。政府能否及時洞悉公眾的需求，著力解決人民群眾的操心事、煩心事、揪心事，其中關(guān)鍵一點(diǎn)則是基層政府是否有資金去解決這些事情，巧婦難為無米之炊，有些問題背后涉及大量的人力、物力、財力，面對的情況復(fù)雜嚴(yán)峻，矛盾化解不能一蹴而就。雖然面對如此之多的挑戰(zhàn)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央仍然克服種種困難將以人民為中心貫徹到改革的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)，因?yàn)椤敖骄褪侨嗣?，人民就是江山，人心向背關(guān)系黨的生死存亡。贏得人民信任，得到人民支持，黨就能夠克服任何困難，就能夠無往而不勝”[8]。

二、權(quán)力清單制度是推動構(gòu)建社會治理共同體的關(guān)鍵抓手

推動構(gòu)建社會治理共同體亟待建立規(guī)范化、透明化、公開化的公共權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，權(quán)力清單制度恰好充當(dāng)了這一關(guān)鍵工具。權(quán)力清單制度有利于解決現(xiàn)實(shí)問題、規(guī)范政府權(quán)力，有利于建設(shè)服務(wù)型政府、不斷提升治理效能?？梢哉f，權(quán)力清單制度是建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理共同體的關(guān)鍵抓手。

（一）權(quán)力清單制度是實(shí)現(xiàn)“人人有責(zé)”的重要舉措

“人人有責(zé)”強(qiáng)調(diào)“人人”在參與意義上的必要性與重要性，權(quán)力清單制度為“人人”參與提供了制度基礎(chǔ)。社會治理共同體需要考量經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化，需要探究社會階層發(fā)生的轉(zhuǎn)變，還要考察那些看不到的東西，諸如公眾的歸屬感、認(rèn)同感、幸福感，特別是原子化個人的自我提升的愿望和民主意識的訴求。社會治理共同體具有開放性，開放性表現(xiàn)在公共事務(wù)的共同參與上。在傳統(tǒng)的工業(yè)社會，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)由政府和公共組織提供。在中國的具體國情中，其推動的主體是黨委和政府，主要方式是自上而下。自上而下的特點(diǎn)是命令、控制、動員，自下而上的特點(diǎn)是要求、參與、協(xié)同。公眾通過社會組織自下而上地參與公共事務(wù)的治理，也恰恰體現(xiàn)了個人價值的升華，因?yàn)閭€人價值的表現(xiàn)要在社會中實(shí)現(xiàn)。社會治理共同體不是意味著所有的事情都需要民眾來參與，權(quán)力清單制度就很好地解決了公眾參與什么這樣的問題。過去處理公共事務(wù)中黨委和政府更多的是唱“獨(dú)角戲”，既有優(yōu)勢也有短板，短板背后的原因更多的是時代背景的約束、理念慣性的羈絆、技術(shù)支撐的匱乏與評價體系的變化等因素。公眾參與其中制定計(jì)劃，就更容易理解政府能做什么，不能做什么，有能力做什么，能不能做好等問題。公眾就更能理解為什么社會是政府儲備力量的“蓄水池”，為什么要探索調(diào)動社會資源主動參與社會建設(shè)?！吧鐣卫砉餐w建設(shè)的首要任務(wù)即是如何將差異化的多元主體合理有序地融入共建共治共享的社會治理體系中?！盵9]聚焦治理共同體的理論視域，如果找尋不到實(shí)在的研究方向，東拼西湊式的論述就容易陷入自說自話的泥潭，這就需要在宏觀的理論視域下切入微觀的研究、找抓手。黨委、政府、社會組織、企業(yè)、公眾均是社會治理共同體的主體，多維主體有其各自職能，法治保障與科技支撐并非主體，而是遵循的原則和使用的工具。將權(quán)力清單與社會治理共同體進(jìn)行有機(jī)耦合，必然需要民主協(xié)商、法治保障、科技支撐，其中民主協(xié)商是形式，科技支撐是手段，權(quán)力清單是工具，而法治則是使用工具的保障，那么保障之后的賓語是什么，應(yīng)該是保障人民的權(quán)利，這樣權(quán)力與權(quán)利對等才能實(shí)現(xiàn)以人民為中心。

（二）權(quán)力清單制度是實(shí)現(xiàn)“人人盡責(zé)”的關(guān)鍵舉措

“人人盡責(zé)”強(qiáng)調(diào)“人人”在參與過程中的主動性與創(chuàng)造性，權(quán)力清單制度為“人人”參與提供了協(xié)商渠道。社會組織和公眾在社會參與中常常抱著“看客心態(tài)”，破除看客心態(tài)的最好方式就是給予其“發(fā)聲”的渠道。權(quán)力清單制度就扮演了這一角色。具體地說，人人盡責(zé)的場域更多地集中于城鄉(xiāng)社區(qū)，方式更多的是自治，而自治的前提是德治與法治。特別是公共權(quán)力會不會憑著“合理”的理由對社會組織進(jìn)行干預(yù)，那么權(quán)力清單制度的出現(xiàn)就在很大程度上避免了此類事情的發(fā)生。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)：“實(shí)行權(quán)力清單制度，公開權(quán)力運(yùn)行過程和結(jié)果，健全不當(dāng)用權(quán)問責(zé)機(jī)制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。”[10]《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)：“力爭用5年左右時間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系?！盵6]3法治作為一種文明，不僅具有宏觀架構(gòu)上的引領(lǐng)意義，也具有微觀實(shí)踐中的解釋價值。法治不是某個時期和某個人的獨(dú)特貢獻(xiàn)，而是人類在漫長的法律制度演變中通過概念體系的建構(gòu)和社會治理實(shí)踐的完善而逐步積累起來的一種知識結(jié)構(gòu)。因此，權(quán)力清單制度作為依法治國背景下規(guī)范公共權(quán)力的創(chuàng)新性舉措，應(yīng)當(dāng)與法治理念相結(jié)合，對其的分析應(yīng)當(dāng)擺脫單純的行政視角。權(quán)力清單制度實(shí)施得好壞，關(guān)系到共建共治共享在基層的作用，關(guān)系到從基層化解矛盾的效果，關(guān)系到貫穿新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的成色?？傊?，權(quán)力清單制度是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵舉措，它充當(dāng)了調(diào)動多元主體“共建共治共享”的重要抓手。

（三）權(quán)力清單制度是實(shí)現(xiàn)“人人享有”的必然舉措

“人人享有”強(qiáng)調(diào)“人人”在參與結(jié)果中的公平性與導(dǎo)向性，權(quán)力清單制度為“人人”參與提供了協(xié)商渠道?！叭巳讼碛小睂姽蚕戆l(fā)展權(quán)利、機(jī)會與成果提出了更高要求。首先，我們需要探討為何提出“人人享有”。因?yàn)楣餐辉Ｊ巧鐣髁x的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征?！豆伯a(chǎn)黨宣言》中明確指出：“無產(chǎn)階級的運(yùn)動是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動。”[11]習(xí)近平總書記指出：“共享發(fā)展是人人享有、各得其所，不是少數(shù)人共享、一部分人共享。”[12]中國共產(chǎn)黨人的初心和使命就是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興。民為邦本，本固邦寧，讓老百姓過上好日子是我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。特別是在民生方面，讓老百姓過上學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶的幸福生活，是我們黨和政府履職擔(dān)責(zé)的重要體現(xiàn)。權(quán)力清單制度的實(shí)施，有利于進(jìn)一步暢通社情民意表達(dá)和反饋機(jī)制，解民憂、紓民怨、暖民心，從而不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。其次，我們還需要探討通過權(quán)力清單制度如何實(shí)現(xiàn)“人人享有”。答案就是通過權(quán)力清單制度聚焦人民群眾急難愁盼問題，充分匯聚民智、激發(fā)民力，充分激發(fā)人民群眾的創(chuàng)造活力，重視發(fā)揮廣大基層干部群眾的首創(chuàng)精神。以人民為中心，踐行權(quán)力清單制度，要遵循“法無授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”的法治思維，確保權(quán)力清單各類事項(xiàng)具有明確的法律來源依據(jù)，形成法律位階明確、來源依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)清晰的權(quán)責(zé)配置模式。正如有學(xué)者所言：“權(quán)力清單制度旨在劃定政府權(quán)力范圍和邊界，并在監(jiān)督之下行使權(quán)力，清單所載明的事項(xiàng)，政府責(zé)無旁貸應(yīng)主動作為；清單未載明的事項(xiàng)，政府則不能越權(quán)而為。”[13]制度可以將抽象的理論和具體的行動固化為國家政治生活的基本準(zhǔn)則，再好的理論、再完善的構(gòu)想如離開完善的制度體系則無法轉(zhuǎn)化為強(qiáng)有力的現(xiàn)實(shí)力量，而只能變成空想空談。同樣，制度使道路的延展有了“方向標(biāo)識”和“通行規(guī)則”，離開制度保障，我們就會迷失方向，甚至?xí)呦颉拔骰?。?quán)力清單制度是對政府權(quán)力的規(guī)范性設(shè)計(jì)，以法治思維統(tǒng)領(lǐng)權(quán)力清單制度改革，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的必然要求。

三、“法治保障”：社會治理共同體與權(quán)力清單制度互嵌的中間介質(zhì)

法治興則國家興，法治衰則國家亂。在現(xiàn)代法治理論中，人與人之間主要不是表現(xiàn)為道德關(guān)系，而是更多地表現(xiàn)為權(quán)利關(guān)系?？梢哉f，法治的使命是保障人民權(quán)利的逐步實(shí)現(xiàn)，而人民權(quán)利行使的場所即是社會與市場。權(quán)力清單試圖調(diào)整權(quán)利與權(quán)力的辯證統(tǒng)一關(guān)系。推動構(gòu)建社會治理共同體的主線是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”。上文已經(jīng)著重在宏觀視野上討論了社會治理共同體與權(quán)力清單的關(guān)系，此處則重點(diǎn)討論社會治理共同體的重要組成部分“法治保障”與權(quán)力清單的關(guān)系。

在法治邏輯下，權(quán)力清單是指通過公開的規(guī)范性文本，對公共部門的行政權(quán)力（包括行政系統(tǒng)以及附屬于該系統(tǒng)的個人、組織和部門的正式權(quán)能，特別是自由裁量權(quán)）予以確認(rèn)和列舉，并能夠成為具有相應(yīng)法律效力的正式依據(jù)。它主要包含五個方面的要素：第一，權(quán)力清單必須是公開的，社會組織和個人可以隨時查詢和對照；第二，權(quán)力清單必須是規(guī)范且正式的文本，在政治上保證正確性、在法律上擁有合法性、在操作上具有可行性；第三，權(quán)力清單不是現(xiàn)有權(quán)力內(nèi)容的簡單“加減”，而是在政府職能轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)上的確認(rèn)和列舉，其實(shí)質(zhì)在于政府職能轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)上的權(quán)力優(yōu)化配置；第四，權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)具有法律效力，可以作為提起行政訴訟的裁判依據(jù)，可以更好地發(fā)揮司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督作用；第五，權(quán)力清單是權(quán)力作用雙方關(guān)系的協(xié)議，是對政府、社會、市場三者間關(guān)系的厘定，這種契約關(guān)系是法治規(guī)范的典型體現(xiàn)，也是社會與國家之間合理分工的法治文本。

通過對權(quán)力清單的解讀可知，實(shí)施權(quán)力清單絕不僅是為了規(guī)范權(quán)力運(yùn)行過程，這充其量只是一種結(jié)果，更重要的是在權(quán)力明晰劃分的基礎(chǔ)上推進(jìn)權(quán)力關(guān)系的科學(xué)調(diào)整和權(quán)力資源的合理分配。習(xí)近平總書記于2020年11月16日在中央全面依法治國工作會議上的講話中強(qiáng)調(diào)：“要根據(jù)新發(fā)展階段的特點(diǎn)，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局，加快轉(zhuǎn)變政府職能?！盵14]轉(zhuǎn)變政府職能正是權(quán)力清單建設(shè)的法治議題的具體體現(xiàn)。權(quán)力清單建設(shè)中的政府職能轉(zhuǎn)變是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。第一，機(jī)構(gòu)法定化?！靶姓黧w是指在公共行政中享有國家行政權(quán)力，能以自己的名義實(shí)施行政行為，并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織?！盵15]目前，由于施行的相關(guān)法律條文對行政主體資格的規(guī)定較為模糊，因而在實(shí)踐中常常出現(xiàn)多頭執(zhí)法的情況，“九龍治水”“五個大蓋帽管不住一頭豬”等問題屢見不鮮。因此，機(jī)構(gòu)法定化即是要求明確主體資格，在權(quán)力清單中必須實(shí)現(xiàn)一一對應(yīng)的權(quán)屬關(guān)系。第二，職能法定化。依據(jù)古典政府理論，政府的權(quán)力來源于人民。以人民為中心正是權(quán)力來源于人民的重要表現(xiàn)。歸根結(jié)底，權(quán)力清單需要制度支撐，其以正式規(guī)章制度的形式出現(xiàn)，才能賦予政府職能以更加穩(wěn)固的合法性基礎(chǔ)。第三，權(quán)限法定化。“掌握公共權(quán)力的人并不具有超人的智慧，公共權(quán)力是一種重要的社會資源，可以為掌權(quán)者帶來利益，因此完全存在權(quán)力被濫用的可能?！盵16]權(quán)力清單的核心作用即在于通過列舉來明確權(quán)限，規(guī)定政府該干什么、不該干什么。第四，程序法定化。權(quán)力清單也同樣制定權(quán)力運(yùn)行程序。按照“一權(quán)一圖”的原則，規(guī)范權(quán)力行使的環(huán)節(jié)，既可以提升權(quán)力行使的規(guī)范化水平，也可以促進(jìn)權(quán)力監(jiān)督過程的公開、透明。第五，責(zé)任法定化。“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充，凡權(quán)力行使的地方就有責(zé)任?！盵17]通常來說，權(quán)力清單必須由“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”“負(fù)面清單”共同組成。特別是隨著我國反腐力度的不斷加大，“責(zé)任清單”的地位必將愈發(fā)突出。

權(quán)力清單是對政府權(quán)限的梳理，內(nèi)含了對政府治理權(quán)力的法律規(guī)范。我國經(jīng)歷了兩千多年的中央集權(quán)統(tǒng)治，又經(jīng)歷了幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，使得地方政府在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會發(fā)展中扮演的角色始終根據(jù)自身而定位、建構(gòu)，由此形成的全能主義模式，長期是地方治理的主流。這種模式具有行政權(quán)力超常規(guī)集中供給與超劑量重點(diǎn)配置的特征，它與服務(wù)性意識的行政指歸、經(jīng)濟(jì)性績效的高度關(guān)注、民主性訴求的政治規(guī)范密切結(jié)合，構(gòu)成其并行不悖的主要內(nèi)涵。在我國目前的宏觀制度安排下，地方政府一般都集立法者與執(zhí)法者、市場經(jīng)營者與市場監(jiān)督者、規(guī)則維護(hù)者與改革創(chuàng)新者于一身，因而地方治理中最有效的政治手段便是政府特權(quán)身份的施用，這也與以黨政結(jié)構(gòu)為核心基礎(chǔ)的治理結(jié)構(gòu)高度吻合。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷深化，全能主義模式顯然難以適應(yīng)多元性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性的發(fā)展趨勢。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法治工作，并對政府職能的權(quán)限也做了相關(guān)重要論述?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》明確指出：“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。各級政府必須堅(jiān)持依法行政，恪守法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，把政府活動全面納入法治軌道。”[18]權(quán)力清單作為政府權(quán)力列舉和確認(rèn)的載體，以形式的公開性和內(nèi)容的明確性彰顯了有限性政府的價值導(dǎo)向。至于政府權(quán)力到底應(yīng)該怎么設(shè)置、應(yīng)該設(shè)置多少，不是依據(jù)政府自身的自說自話、自以為是，而是由政府與市場、社會的結(jié)構(gòu)關(guān)系來確定?？傊?，以權(quán)力清單制度的完善來實(shí)現(xiàn)對政府權(quán)限的梳理，不僅有利于推動政府職能轉(zhuǎn)變，將政府不能辦、不該辦、辦不好的職能下放或轉(zhuǎn)移，更有利于打破傳統(tǒng)全能主義政府的壟斷地位，這就內(nèi)含了對政府治理權(quán)力的法律規(guī)范。

權(quán)力清單是政府向社會的承諾，體現(xiàn)了對公眾權(quán)利來源的法理追問。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“各地區(qū)各部門要完善權(quán)責(zé)清單制度，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，做到依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力?！盵19]對于權(quán)力的研究和探討，不可避免地要與權(quán)利相結(jié)合，只有在權(quán)力與權(quán)利關(guān)系視角下的權(quán)力研究才具有真正的法治要義。不論是古典自由主義學(xué)派還是正統(tǒng)的近代傳統(tǒng)政治理論，抑或是當(dāng)代政治理論的新發(fā)展，權(quán)利先于權(quán)力而存在是普遍的共識。而國家和政府所擁有的權(quán)力不過是個人權(quán)利的部分讓渡，正如洛克所主張的，個人權(quán)利構(gòu)成了一切政治權(quán)力的源泉，“政治權(quán)力是每個人交給社會的他在自然狀態(tài)中所有的權(quán)力，由社會交給它自己設(shè)置的統(tǒng)治者，附以明確的或默許的委托，即規(guī)定這種權(quán)力應(yīng)用來為他們謀福利和保護(hù)他們的財產(chǎn)”[20]?；谶@一邏輯加以演繹，權(quán)力清單作為制約政府權(quán)力的一種新形式，不僅承擔(dān)著賦予權(quán)力規(guī)范性的責(zé)任，更是政府向社會的一種承諾，體現(xiàn)了公眾對權(quán)力的法理追問。就目前來看，各地政府向社會公布自己的權(quán)力清單有兩方面的積極作用：一方面彰顯了政府的理念自信與制度自信，通過樹立新型的行政理念、創(chuàng)新具有可適用性的制度內(nèi)容以贏得社會認(rèn)同、獲得人民支持；另一方面也凸顯了人的社會屬性與主體性地位，以權(quán)力公開這一形式積極引導(dǎo)社會力量的注入，有助于突破傳統(tǒng)的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系。權(quán)力清單之所以公開，本就屬于政府自身行為。如要進(jìn)一步完善，公開應(yīng)是立法的前置程序。立法權(quán)也是人民委托給國家的權(quán)力，行政權(quán)處于其從屬地位。立法權(quán)應(yīng)該體現(xiàn)民眾意愿與利益，并能夠?qū)ⅰ拔覀兯Q的法律權(quán)利賦予主張各種利益的人來保障這些利益”[21]。如果制定違背民眾意愿與利益的法律，必然給行政法治帶來危害，立法權(quán)必須服從限制。因此，權(quán)力清單的制定與公開，必須以法律為依據(jù)，以民眾的滿意與否為評判的根本標(biāo)準(zhǔn)，克服隨機(jī)性與隨意性，實(shí)現(xiàn)從行政權(quán)失范到行政權(quán)規(guī)范的轉(zhuǎn)變。

四、社會治理共同體視域下“法治保障”嵌入權(quán)力清單制度的完善路徑

“中國共產(chǎn)黨百年社會治理的經(jīng)驗(yàn)邏輯在于：通過預(yù)期引領(lǐng)機(jī)制、適應(yīng)性調(diào)節(jié)機(jī)制、經(jīng)驗(yàn)傳承與接續(xù)機(jī)制的共同作用?！盵22]社會治理共同體、基層治理共同體提供的共同體視域彰顯以人民為中心，權(quán)力清單制度是回應(yīng)治理“為了誰”“依靠誰”，“打造人人參與、人人盡責(zé)、人人共享的社會治理共同體”的重要體現(xiàn)。權(quán)力清單制度的發(fā)展完善，要牢牢抓住社會治理共同體中的法治保障，其中所涉及的機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任內(nèi)容都在以不同的形式彰顯法治價值的內(nèi)在規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說，增強(qiáng)權(quán)力清單“法”的規(guī)定性理當(dāng)成為通往“自由王國”的必由之路。因此，作為構(gòu)建法治政府的重要舉措，權(quán)力清單制度建設(shè)關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)法治因素的嵌入。

（一）加強(qiáng)立法先行，提升權(quán)力清單的權(quán)威性

立法是法治的“最先一公里”。習(xí)近平總書記指出：“法治建設(shè)需要全社會共同參與，只有全體人民信仰法治、厲行法治，國家和社會生活才能真正實(shí)現(xiàn)在法治軌道上運(yùn)行。”[23]全體人民包括領(lǐng)導(dǎo)干部，包括普通黨員，也包括廣大群眾。立法先行就是在源頭解決好黨和法治的關(guān)系，中國特色社會主義制度與法治的關(guān)系，國家機(jī)關(guān)和法治的關(guān)系，國家治理體系和法治的關(guān)系。在推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略中，權(quán)力清單制度作為一項(xiàng)行政改革措施，如要獲得發(fā)展不僅要依靠其形式的新穎、操作的可行、結(jié)構(gòu)的合理，更要基于法律權(quán)威的樹立。韋伯將權(quán)威分為三類：魅力型權(quán)威、傳統(tǒng)型權(quán)威和法理型權(quán)威。只有第三種才能將合法性建立在理性的法律關(guān)系之上，成為現(xiàn)代國家的基石。但對于一個長期缺乏法治土壤的社會，法理型權(quán)威的缺乏往往導(dǎo)致改革失效。在權(quán)力清單改革實(shí)踐中，為避免“情緒化決策”和激進(jìn)主義所造成的“懸浮式改革”或“運(yùn)動式改革”，權(quán)力清單的法治嵌入是必由之路，而這就需要多樣的立法手段作為根本性支撐。

權(quán)力清單制度的立法工作必須始終堅(jiān)持以人民為中心。社會治理共同體視域下的法治保障，保障的就是人民的根本利益，彰顯以人民為中心。權(quán)力清單的法治保障要求將“體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到全面依法治國各領(lǐng)域全過程”[24]。在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》中的主要任務(wù)第五條指出：“需修改法律法規(guī)的，要先修法再調(diào)整行政職權(quán)，先立后破，有序推進(jìn)?！盵25]從這一原則中可以總結(jié)出一些具體的權(quán)力清單法治化方式：一是立法跟進(jìn)。雖然最近有關(guān)權(quán)力清單落實(shí)的規(guī)范性文件相繼出臺，但大多集中于地方層面，這與之前諸多改革所呈現(xiàn)的“地方豐富多彩、中央靜觀其變”的特征相吻合。由下至上的改革邏輯固然存在著不可忽視的優(yōu)勢，但卻與由上至下的政治邏輯相悖，這也解釋了為何地方改革轟轟烈烈卻往往陷入稍縱即逝的困境。因此，權(quán)力清單的立法跟進(jìn)必然需要頂層設(shè)計(jì)，即從宏觀層面對權(quán)力清單實(shí)施的各項(xiàng)內(nèi)容予以統(tǒng)一規(guī)定。二是立法補(bǔ)充。目前，有關(guān)權(quán)力清單的規(guī)定多集中于制度層面，仍沒有上升到法律層面，由制度上升到法律尚需一個長期的過渡，這與我國法治環(huán)境不健全有著密切的關(guān)系?；谶@一現(xiàn)實(shí)，權(quán)力清單的立法工作應(yīng)當(dāng)戒驕戒躁、穩(wěn)扎穩(wěn)打，在完善制度的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)到法治層面。換句話說，在現(xiàn)階段，可以以制度構(gòu)建為主，立法補(bǔ)充為輔。三是立法預(yù)留。雖然法律具有無可比擬的優(yōu)越性，但法律也不是萬能的。立法過程實(shí)際上是一個將事實(shí)條文化、簡單化的過程，這顯然與變動的社會和復(fù)雜的環(huán)境相矛盾。因此，立法過程中要樹立預(yù)留原則，保持法律的動態(tài)性和開放性，并將立法工作融入政治、社會和市場的互動關(guān)系中，對之加以系統(tǒng)地對待。四是立法突破。這里需要強(qiáng)調(diào)，歷史經(jīng)驗(yàn)中的“不破不立、先破后立、破字當(dāng)頭、立在其中”是基于奪取政權(quán)規(guī)律而得出的判斷。權(quán)力清單改革顯然不是為了奪取政權(quán)而是為了改善權(quán)能，因而“先破后立”應(yīng)當(dāng)被“先立后破”所取代。改革是一種突破和創(chuàng)新，但法治卻需要秩序與穩(wěn)定。在這一矛盾的解決中，法治是戰(zhàn)略，改革是策略。后者需要在前者的引領(lǐng)下才能順利實(shí)施。從這一邏輯上講，立法突破需要在原有法律體系基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)具體法律的優(yōu)化完善。

（二）審定行使主體，強(qiáng)化權(quán)力清單的規(guī)范性

權(quán)力的發(fā)揮不僅在于組織或個人對他人施加的影響，而且也在于權(quán)力的行使主體。從某種程度上講，任何權(quán)力現(xiàn)象，不論它產(chǎn)生于何種根源，不論它具有何種合法性，不論它具有怎樣的目的，也不論它使用何種方法，其最根本的意義在于權(quán)力主體對于權(quán)力的行使?；谶@個意義，權(quán)力主體既可能正確用權(quán)，也可能錯誤用權(quán)，從而引發(fā)出“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”[26]這樣的經(jīng)典定論。學(xué)界普遍認(rèn)為，權(quán)力清單的出現(xiàn)對于限制政府權(quán)力、制約行政行為具有積極的作用。而對于怎樣發(fā)揮這種作用卻存在著諸多爭論。有人認(rèn)為可以從技術(shù)上進(jìn)行優(yōu)化，有人認(rèn)為可以從制度上解決。但從法治角度來看，權(quán)力清單要具有規(guī)范性，需要主體資格的審定與主體結(jié)構(gòu)的重組。主體資格的審定是指對擁有權(quán)力的主體的能力、權(quán)限等方面進(jìn)行規(guī)定。我國長期以來存在的多頭行政的弊端，其導(dǎo)致的行為結(jié)果不是“亂作為”而是“不作為”，這與奧爾森所提出的個人理性導(dǎo)致的集體行動困境的觀點(diǎn)相一致。權(quán)力清單通過對政府權(quán)力的一一列舉和確認(rèn)，不僅能夠解決政府應(yīng)該干什么的問題，也能夠解決各項(xiàng)權(quán)能應(yīng)該屬于誰、權(quán)力有多大、怎么行使的問題。

主體資格的審定能夠引起一系列連鎖反應(yīng)：一是保障主體資格合法和權(quán)力行使有據(jù)，從而既規(guī)范了權(quán)力，又消除了法外設(shè)權(quán)的風(fēng)險；二是優(yōu)化政府內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系，打破部門之間既糾纏不清又相互隔閡的體制矛盾；三是促進(jìn)組織結(jié)構(gòu)重組，通過權(quán)力關(guān)系的理順，整合部門權(quán)力、消除冗余部門，推動大部制改革進(jìn)程。而主體結(jié)構(gòu)的重組可以從內(nèi)外兩個方面來理解。在內(nèi)部，是指內(nèi)部權(quán)力關(guān)系調(diào)整和組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化；在外部，則是指政府與社會、市場關(guān)系的重新定位。權(quán)力清單對政府權(quán)力的規(guī)定，也同時是對社會和市場權(quán)屬的確認(rèn)。換句話說，政府明確了自己應(yīng)該干什么，也就明確了不該干什么和社會與市場應(yīng)該干什么。這種主體結(jié)構(gòu)的重組不僅意味著三者分工明確，在很大程度上更是趨向于一種協(xié)同行動的主體結(jié)構(gòu)。協(xié)同行動已然成為一種必要的選擇。因此，權(quán)力清單不僅規(guī)定了政府、市場和社會之間的權(quán)力分工，也助推了社會治理中的多元互動協(xié)作，這顯然契合了當(dāng)下共建共治共享的社會治理創(chuàng)新目標(biāo)。

（三）完善執(zhí)行過程，保障權(quán)力清單的嚴(yán)肅性

在推進(jìn)行政體制改革的過程中，無序問題的解決應(yīng)當(dāng)是當(dāng)務(wù)之急。“中國法治的困境不在于立法問題，而是在立法之后如何才能避免有法無治的悖論。”[27]在落實(shí)權(quán)力清單制度中，由執(zhí)行程序不完整和執(zhí)行規(guī)則不完善而造成的“懸浮式”改革已在多地出現(xiàn)。這種由權(quán)力秩序意識和規(guī)范意識的缺失所帶來的“失靈”不僅嚴(yán)重影響實(shí)際效果，而且進(jìn)一步加劇民眾在無序和無法基礎(chǔ)上的不滿和抵觸風(fēng)險。因此，要突破這種困境，必須增強(qiáng)權(quán)力清單的嚴(yán)肅性，確保執(zhí)行程序的完整與執(zhí)行規(guī)則的完善。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對傳統(tǒng)的無序行政提出了挑戰(zhàn)。波斯納曾經(jīng)把法律程序看作資源分配的方法和市場[28]；季衛(wèi)東也認(rèn)為公正的程序在法治中占據(jù)重要地位，是促進(jìn)現(xiàn)代化社會變革的基本杠桿之一[29]。雖然行使權(quán)力需要一個明確的范圍、內(nèi)容、界限和時限的規(guī)定性要求，但也要注重經(jīng)過法定程序，限制權(quán)力主體為實(shí)現(xiàn)目的而可以選擇的自由幅度，從而提高行為的可預(yù)測性。就目前來看，權(quán)力清單的執(zhí)行程序應(yīng)當(dāng)具備以下幾點(diǎn)特征：一是基本規(guī)則必須由規(guī)范性文件加以明確，而不得擅自設(shè)定、變更和撤銷。即使權(quán)力清單改革的各項(xiàng)任務(wù)是由行政系統(tǒng)自身發(fā)動的，執(zhí)行程序的合理性也需要上級部門或地方立法機(jī)關(guān)予以確認(rèn)。二是程序公正應(yīng)該具備中立、平等、公開、科學(xué)、效率、文明等標(biāo)準(zhǔn)。三是要以公平、公正為根本價值導(dǎo)向，無論是執(zhí)行主體還是社會主體，程序面前一律平等。而執(zhí)行規(guī)則的完善則是關(guān)于制度的設(shè)計(jì)問題。諾斯通過對制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)發(fā)展三者關(guān)系的分析，得出“制度在社會中具有更為基礎(chǔ)性的作用，它們是決定長期經(jīng)濟(jì)績效的根本因素”[30]，對國家、集體乃至個人追求集團(tuán)利益或共同利益都有重要影響。權(quán)力清單的制度設(shè)計(jì)應(yīng)著力于兩個內(nèi)容：一是監(jiān)督制度，二是責(zé)任制度。就前者而言，監(jiān)督保障機(jī)制是樹立權(quán)力清單嚴(yán)肅性必不可少的組成部分。由于權(quán)力清單具有顯著的開放性特征，監(jiān)督制度的建立不僅要基于行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，更要側(cè)重于外部監(jiān)督作用的發(fā)揮。尤其是公眾和社會組織以其主體性地位和角色為起點(diǎn)的邏輯性認(rèn)知，在法律和倫理結(jié)合而成的共同存在中，既具有一種由價值向制度滲透的外向趨勢，也具有一種由制度向價值移動的內(nèi)向趨勢。以它們?yōu)楹诵牡耐獠勘O(jiān)督，有效貫通了權(quán)力與法治之間的互動渠道，逐漸成為良好社會監(jiān)管模式的基石。而責(zé)任制度的建立同樣是法治建設(shè)的基本要求。所謂法治，從某程度上講就是要保證責(zé)任與權(quán)力相伴相隨、不可分割。責(zé)任制度一方面能夠有效制約權(quán)力，貫徹落實(shí)“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的原則；另一方面也能夠劃定權(quán)力行使的正當(dāng)邊界，遵守“法無規(guī)定即禁止”的原則。對責(zé)任制度的設(shè)計(jì)，一是要提升政府問責(zé)權(quán)行使主體的權(quán)威，特別是加大權(quán)力機(jī)關(guān)和社會主體的問責(zé)力度；二是要加強(qiáng)政府責(zé)任清單制度建設(shè)，與權(quán)力清單相統(tǒng)一，使權(quán)力運(yùn)行公開為民、法治規(guī)范、清單明晰、制度有效；三是要實(shí)現(xiàn)地方政府糾錯機(jī)制的實(shí)質(zhì)性到位，即建立透明、高效且規(guī)范的問責(zé)渠道[31]。

（四）吸納多元主體，增添權(quán)力清單的民主性

雖然權(quán)力清單所列舉和確認(rèn)的是關(guān)乎政府自身的權(quán)能，但改革絕不僅是“自娛自樂”。如果只強(qiáng)調(diào)政府改變了什么，不在乎社會需要什么，只強(qiáng)調(diào)自己的真誠程度，忽視了市場的困難程度，那么，即使改革不斷創(chuàng)新，社會也不一定滿意，市場也不一定領(lǐng)情。因此，權(quán)力清單是一個共建的過程，要具有民主性，需要社會力量的參與合作，需要市場機(jī)制的鑒定與檢驗(yàn)?！懊裰魇且环N社會管理體制，在該體制中社會成員能直接或間接地參與或可以影響全體成員的決策?！盵32]這種社會參與的觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)：社會成員的介入不是為了增加政治過程的混亂，而是為了給決策的可靠性和有效性增添必要的砝碼。而且，通過參與行為可以培養(yǎng)出有教養(yǎng)、積極和有道德的社會組織和公民，這就與亞里士多德所指出的參與“治理和管理的方法，不僅創(chuàng)造出公共政策，而且還塑造了我們自己”[33]的觀點(diǎn)不謀而合?？梢哉f，社會力量參與政府治理過程是民主政治的重要標(biāo)志。目前，由各級地方政府所主導(dǎo)的權(quán)力清單制度改革，在實(shí)際制定和落實(shí)中需要吸納多方社會力量的介入。通過決策參與、社會公開、執(zhí)行監(jiān)督等一系列環(huán)節(jié)，民眾真正了解政府該干什么、能干什么、干了什么，為實(shí)現(xiàn)政府善治奠定堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。而對市場來說，權(quán)力清單制度雖然是對行政系統(tǒng)中的權(quán)力配置進(jìn)行的調(diào)整和優(yōu)化，但這些權(quán)力功能所波及的領(lǐng)域往往延伸至市場的每個角落。因此，權(quán)力清單對政府在市場經(jīng)濟(jì)中的權(quán)力內(nèi)容要有明確而謹(jǐn)慎的安排。一方面要強(qiáng)化宏觀調(diào)控的職能，特別是在規(guī)范自由競爭、維護(hù)市場秩序上注入剛性；另一方面要弱化微觀干預(yù)職能，即使是必要的干預(yù)行為，也要在方式、方法上努力創(chuàng)新。最終要在更好發(fā)揮政府作用的基礎(chǔ)上，確保市場在資源配置中起決定性作用。需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管政府權(quán)力是有限的，但我們也不能對社會和市場所能發(fā)揮的效用進(jìn)行過高估計(jì)。畢竟歷史的經(jīng)驗(yàn)說明，“自由的社會和過度的市場逐漸抽空了公共話語的道德含義和行政力量，并且推動了技術(shù)官僚政治的盛行，而這種政治正在戕害著當(dāng)下的社會”[34]。同時，就我國目前的實(shí)際情況來看，不論是社會還是市場，其發(fā)育、發(fā)展尚未成熟，對于承接政府職能存在著潛在的風(fēng)險。因此，權(quán)力清單需要民主性的導(dǎo)入，但社會力量怎么參與、市場機(jī)制如何應(yīng)對仍值得進(jìn)一步思考。

總之，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體是堅(jiān)持共建共治共享理念的應(yīng)有之義，也是推動政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的題中應(yīng)有之義。以社會治理共同體視域來審視權(quán)力清單制度，打破對于權(quán)力清單制度簡單粗暴的“控權(quán)”慣性邏輯，有利于進(jìn)一步保障地方政府合法合理運(yùn)轉(zhuǎn)，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。