社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟研究

□文/賈 超

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 山東·泰安）

［提要］檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟制度的確立是行政法和行政訴訟法的一大進(jìn)步，在實(shí)踐中確實(shí)取得良好的社會效益，但依然存在訴訟動力不足、檢察機(jī)關(guān)角色沖突、訴訟程序籠統(tǒng)、取證舉證困難等一些問題。社會組織作為公益力量的代表提起環(huán)境行政公益訴訟具有不可比擬的獨(dú)特優(yōu)越性和現(xiàn)實(shí)意義，但因缺乏提起行政公益訴訟的原告資格而阻礙其在環(huán)境治理中進(jìn)一步發(fā)揮應(yīng)有的作用，所以探討社會組織在參與環(huán)境行政公益訴訟中可能面臨的挑戰(zhàn)，結(jié)合其具有的獨(dú)特優(yōu)勢，提出完善對策，推進(jìn)環(huán)境行政公益訴訟的進(jìn)程。

隨著我國環(huán)境問題的逐漸嚴(yán)峻，人民對環(huán)境質(zhì)量的要求和治理意識不斷增強(qiáng)，同時國家也加大力量治理環(huán)境污染和破壞問題，因此社會和公眾的目光愈發(fā)聚焦于環(huán)境行政公益訴訟。近幾年的司法實(shí)踐證明，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的動力稍顯薄弱，公益訴訟職能發(fā)揮得不充分。不同于公民個人和檢察機(jī)關(guān)，代表第三方公益力量的社會組織具有公益性、專業(yè)性、群眾性、中立性等特點(diǎn)，在環(huán)境民事公益訴訟中發(fā)揮舉足輕重的生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用。社會組織參與環(huán)境行政公益訴訟已是我國不可阻擋的潮流和趨勢，所以社會組織在環(huán)境行政公益訴訟過程中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其本身應(yīng)有的價值和作用。

一、目前環(huán)境行政公益訴訟的局限

自2017年檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”的法律身份通過制發(fā)訴前檢察建議和提起環(huán)境行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域等領(lǐng)域切實(shí)維護(hù)了社會公共利益。經(jīng)過這幾年的法律實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)解決了許多地方政府及部門在企業(yè)排污、垃圾廠焚燒等生態(tài)環(huán)境破壞和污染案件中不作為、亂作為、濫作為現(xiàn)象，確實(shí)在改善生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)方面取得良好社會效果。相比較許多國家較早確立了行政公益訴訟制度，我國環(huán)境行政公益訴訟處于起步階段，經(jīng)驗(yàn)相對缺乏，相關(guān)體制機(jī)制和配套設(shè)施方面存在不完善的地方，當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟中存在一些問題亟待解決。

（一）適格原告單一。《行政訴訟法》僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是唯一起訴主體，并未將公民、社會組織等其他主體納入環(huán)境行政公益訴訟原告身份、提供案件線索的范圍之內(nèi)，適格原告單一，訴訟程序啟動動力明顯不足。檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體對抗行政力量，雖然具有制度優(yōu)勢，但從長期發(fā)展眼光來看不符合公眾參與理論。環(huán)境問題與民眾生活息息相關(guān)，公眾越發(fā)重視這類案件。在現(xiàn)實(shí)中，社會其他主體因利益受到侵害而搜集相關(guān)案件線索，但因不符合起訴條件而被法院駁回訴訟請求，這會極大地挫傷社會其他主體參與環(huán)境行政公益訴訟的熱情，不利于訴訟的進(jìn)一步拓展。原告資格的缺失是目前我國環(huán)境行政公益訴訟運(yùn)行中迫切需要解決的問題，影響了公益訴訟制度的社會效益。社會組織因?qū)I(yè)性、公益性、群眾性等特點(diǎn)成為拓寬原告資格的不二人選，并且外國很多國家很早就已經(jīng)賦予社會組織等其他主體起訴資格，經(jīng)實(shí)踐證明成果斐然，這是值得我國借鑒和學(xué)習(xí)的地方，以做到最大限度地保護(hù)環(huán)境資源和維護(hù)公共利益。

（二）檢察機(jī)關(guān)角色沖突。在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)身兼雙重的法律角色——公益訴訟起訴人與法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，既要作為訴訟的原告為維護(hù)環(huán)境公共利益向人民法院起訴，同時又要在訴訟過程中發(fā)揮法律監(jiān)督職能。如果檢察機(jī)關(guān)無法明晰其在環(huán)境行政公益訴訟中的角色定位，則會嚴(yán)重影響法院的公正公平審判和環(huán)境行政效率。檢察機(jī)關(guān)以國家作為強(qiáng)有力的支持，有能力和義務(wù)維護(hù)國家利益和社會公共利益，但當(dāng)國家利益和社會公共利益、集體利益、個人利益發(fā)生沖突時，檢察機(jī)關(guān)身為我國的國家司法機(jī)關(guān)，更大程度上會優(yōu)先考慮國家利益。在面對這種情況時，檢察機(jī)關(guān)有時候會難以有效平衡各方利益。作為公共利益的堅(jiān)定守衛(wèi)者，社會組織更能從中立角度維護(hù)廣大人民群眾根本利益和社會環(huán)境公共利益。因此，我國應(yīng)當(dāng)考慮給予社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟的原告主體資格，彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)單一訴訟力量的薄弱。

（三）訴前程序籠統(tǒng)。根據(jù)最高人民法院工作報告，環(huán)境行政公益訴訟中絕大多數(shù)案件未真正走入庭審程序，在訴前程序便實(shí)現(xiàn)公益救濟(jì)。實(shí)踐證明訴前程序確實(shí)在極大程度上節(jié)省了司法資源，以很小的司法投入獲得了良好的社會效果。然而，從司法實(shí)踐中看，《行政訴訟法》只規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)案件線索并核實(shí)后，先向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，在具體的實(shí)施程序和提起訴訟的標(biāo)準(zhǔn)上并未做細(xì)化的規(guī)定，當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟仍面臨訴前程序規(guī)定籠統(tǒng)模糊、與實(shí)際情況難以銜接等問題。首先，基于結(jié)案效率，一些檢察人員提出的環(huán)境檢察建議過于籠統(tǒng)、模糊，不夠細(xì)化和缺乏實(shí)踐操作性。其次，檢察建議缺乏剛性，行政機(jī)關(guān)接受檢察建議和實(shí)際履行職責(zé)是兩回事。2018年，雙高解釋將訴前程序的履行期從之前的一個月改為兩個月，環(huán)境問題具有持久性、周期性、恢復(fù)慢等特點(diǎn)，一些環(huán)境問題難以在兩個月內(nèi)整改完畢或恢復(fù)如初，對于后續(xù)工作的跟蹤監(jiān)督就是檢察機(jī)關(guān)的重點(diǎn)工作。在劍川縣人民檢察院訴劍川縣森林公安局環(huán)境行政公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)在收到行政機(jī)關(guān)的積極回復(fù)后，三年時間未進(jìn)行后續(xù)跟蹤，使得環(huán)境公共利益遭受了持續(xù)三年的損害。最后，法律并沒有明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)對環(huán)境問題整改達(dá)到何樣的標(biāo)準(zhǔn)即完成檢察建議，如此檢察機(jī)關(guān)手中握有極大的自由裁量權(quán)，這使得檢察機(jī)關(guān)在具體工作中沒有統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，不但加重工作難度，還會影響環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)威性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

（四）取證舉證困難。環(huán)境行政公益訴訟中，調(diào)查取證的難度極大，因?yàn)榄h(huán)境問題具有范圍廣、影響因素多、長期性、見效慢、不可逆轉(zhuǎn)性等特點(diǎn)，搜集的環(huán)境污染等相關(guān)證據(jù)難以固定和保存，只能依據(jù)照片、現(xiàn)場調(diào)查記錄及視頻資料等。如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)可這些證據(jù)，則可以順利立案;如果行政機(jī)關(guān)不認(rèn)可，在檢察機(jī)關(guān)無法提供其他證據(jù)進(jìn)行反駁的情況下，可能導(dǎo)致無法立案。在我國傳統(tǒng)“民告官”的行政訴訟中奉行“舉證責(zé)任倒置”原則，2018年發(fā)布的指導(dǎo)行政公益訴訟的《辦案指南（試行）》中對檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自的舉證責(zé)任有如下規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對其作出相關(guān)行政行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)則需要提交三項(xiàng)證明材料，其中包括符合起訴條件證明材料、行政機(jī)關(guān)違法致使環(huán)境公共利益受損的證明材料以及履行訴前程序的證明材料。而在“官告官”的環(huán)境行政公益訴訟中其實(shí)并未對檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自應(yīng)當(dāng)對哪些事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任以及達(dá)到何種程度的證明標(biāo)準(zhǔn)作出具體明晰規(guī)定。這不僅不利于法官及時查明案件事實(shí)，擴(kuò)大了受損的環(huán)境公益，也增加了環(huán)境行政公益訴訟進(jìn)一步開展的難度。經(jīng)調(diào)研表明，在環(huán)境行政公益訴訟的司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)了絕大部分的舉證責(zé)任，這加重了檢察機(jī)關(guān)的重?fù)?dān)，所以還需進(jìn)一步明確原被告的舉證責(zé)任。

二、社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟的優(yōu)勢

（一）專業(yè)性。相較于檢察機(jī)關(guān)和公民，社會組織具有明顯的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢。社會組織的成員主要是來自環(huán)境治理中不同領(lǐng)域的人才，掌握完備的專業(yè)技術(shù)知識和環(huán)保領(lǐng)域的技術(shù)能力，面對繁瑣復(fù)雜和專業(yè)性較強(qiáng)的環(huán)境領(lǐng)域，專業(yè)的技術(shù)性使得環(huán)保社會組織占據(jù)優(yōu)勢地位。并且社會組織長期從事環(huán)境保護(hù)的公益活動，在環(huán)境問題上具有豐富的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)和獨(dú)到的見解，在環(huán)境行政公益訴訟參與中具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。

（二）群眾性。環(huán)境問題與社會公眾的健康生活密切相關(guān)，是當(dāng)今社會的熱點(diǎn)問題，引起政府、組織、公民多方主體重視和參與。與一般的公眾參與環(huán)保行動相比，環(huán)保社會組織有自身的章程、宗旨和組織原則，且有更強(qiáng)的組織性、程序性和穩(wěn)定性，能促進(jìn)公眾參與的組織化，將分散的公眾意見凝聚成理性表達(dá)。在一定程度上，環(huán)保社會組織的存在能夠引導(dǎo)公民以有序理性的方式參與環(huán)保。社會組織作為社會公眾的利益代表，表達(dá)廣大社會群眾的共同訴求，維護(hù)人民群眾切身利益和社會公共利益，符合公眾參與理論的基礎(chǔ)要求，可以得到絕大多數(shù)社會群眾的認(rèn)可和支持，使得其更具有信服力和影響力。

（三）公益性。眾所周知，社會組織具有非政府性與非營利性兩大基本特性，從性質(zhì)上屬于非政府組織。從設(shè)立之初環(huán)保社會組織就是以維護(hù)社會公共環(huán)境利益為己任，不以營利為目的。環(huán)境問題越發(fā)需要公眾力量參與，這恰好是國家機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中所欠缺的。環(huán)境行政公益訴訟的核心精神是維護(hù)社會公共的環(huán)境利益而非個體利益，環(huán)境行政公益訴訟制度是為了規(guī)制破壞環(huán)境的公益行為，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理效果的最優(yōu)，而環(huán)保社會組織的公益性與環(huán)境行政公益訴訟的精神具有高度的契合性。不僅可以最大限度地維護(hù)環(huán)境公共利益，也可以調(diào)節(jié)國家、社會與個人之間的利益關(guān)系。

三、社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟的完善對策

（一）以立法形式賦予社會組織原告資格?！睹袷略V訟法》和《環(huán)保法》已從立法上明確社會組織參與環(huán)境民事公益訴訟的方式，賦予了社會組織的原告資格，使其在維護(hù)社會環(huán)境公益與緩解社會矛盾等方面發(fā)揮了作用，民事公益訴訟中多元化起訴主體模式的成功為拓展行政公益訴訟原告資格提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。在環(huán)境行政公益訴訟中只存在檢察機(jī)關(guān)這一適格主體，社會組織提起訴訟的原告主體資格在立法中未得到確認(rèn)。不可否認(rèn)的是，社會組織在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會公共公益、紓解政府管理壓力、實(shí)現(xiàn)公眾參與方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢，可以彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)單一起訴主體、角色沖突的局限性，同時社會組織因具備一定的專業(yè)能力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會影響力，可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，凝聚公眾意見，填補(bǔ)公民在環(huán)境行政公益訴訟中的局限。所以，從環(huán)境行政公益訴訟的長遠(yuǎn)發(fā)展角度考慮，我國應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)目前立法空白，以立法的形式明確賦予社會組織在提起環(huán)境行政公益訴訟中的原告主體資格。從實(shí)踐層面來看，《環(huán)保法》對社會組織的起訴條件規(guī)定過于嚴(yán)苛，不少學(xué)者建議應(yīng)適當(dāng)降低社會組織的訴訟門檻，激發(fā)更多熱心環(huán)保公益事業(yè)的社會組織的熱情，這樣既可以給予社會組織充足的時間發(fā)展自身，又可以更好發(fā)揮環(huán)境保護(hù)的作用，取得良好的社會效果，推進(jìn)我國法治進(jìn)程。

（二）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與社會組織之間的合作。檢察機(jī)關(guān)以國家力量為后盾，具有豐富的的司法資源和強(qiáng)大的司法力量，調(diào)查取證時更容易獲得相關(guān)機(jī)關(guān)的配合。而社會組織掌握高水平的專業(yè)知識，更高效搜集和排查相關(guān)信息。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和社會組織在環(huán)境行政公益訴訟中的友好協(xié)作，各自發(fā)揮其獨(dú)有的優(yōu)勢，互相彌補(bǔ)彼此存在的不足之處，充分發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟的價值和自身作用。其中需要厘清的是，檢察機(jī)關(guān)雖然具有公益訴訟人和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的雙重身份，但在環(huán)境行政公益訴訟中，放在首位考慮的是公益訴訟人的身份，其次是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份，所以進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職能是推動環(huán)境行政公益訴訟持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義。首先，完善監(jiān)察職能和行政公益訴訟職能的工作銜接制度，監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟的案件線索，可以及時聯(lián)系檢察機(jī)關(guān)，增加雙向互動。其次，要理順檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，環(huán)境行政公益訴訟制度的立法目的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)環(huán)境公益，因此檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)二者并非針鋒相對的關(guān)系，應(yīng)該建立起協(xié)同作戰(zhàn)、共同維護(hù)社會公共利益的聯(lián)盟關(guān)系。尤其在訴前程序，增強(qiáng)檢察建議的剛性約束力，建立雙向互動的動態(tài)反饋機(jī)制。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視檢察建議，檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持持續(xù)跟蹤后續(xù)環(huán)境治理工作，共同維護(hù)社會環(huán)境公益。

（三）設(shè)置合理的訴前程序。訴前程序的完善是發(fā)展環(huán)境行政公益訴訟尤為重要的一步，根據(jù)最高人民法院工作報告，絕大多數(shù)案件止步于訴前程序，訴前程序越健全，越有利于解決環(huán)境案件、提高工作效率。為防止社會組織濫用權(quán)力，社會組織向人民法院提起環(huán)境行政公益訴訟時，可為其設(shè)置合理的訴前程序。據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)社會組織發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不作為或者違法作為致使環(huán)境公共利益損害時，可以先向行政機(jī)關(guān)提出書面建議，要求行政機(jī)關(guān)停止或糾正侵害環(huán)境的違法行為或者不作為，積極履行維護(hù)生態(tài)環(huán)境等在內(nèi)的法定職責(zé)，若行政機(jī)關(guān)在一定合理期限內(nèi)不履行或履行后仍達(dá)不到法定標(biāo)準(zhǔn)，社會組織方可為維護(hù)環(huán)境公益向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。需要注意的是：首先，書面建議的提出要切合環(huán)境受損的實(shí)際狀況和滿足行政機(jī)關(guān)具體可量化操作；其次，可設(shè)定行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此審查判斷社會組織是否可以提起訴訟，因?yàn)椴煌膶彶闃?biāo)準(zhǔn)帶來的結(jié)果也不同，所以需要將標(biāo)準(zhǔn)的制定盡快提上日程；最后，針對前文提到的履行期限短問題，可以根據(jù)不同的環(huán)境污染程度、環(huán)境破壞問題進(jìn)行具體劃分以此來設(shè)置不同的履行期限，行政機(jī)關(guān)在各自規(guī)定的期限內(nèi)完成環(huán)境治理即可，因?yàn)椴煌纳镔Y源生長屬性各自迥異，不同的環(huán)境損害問題所需要的修復(fù)時間不同。

（四）完善證據(jù)規(guī)則。無論檢察機(jī)關(guān)還是社會組織作為原告提起環(huán)境行政公益訴訟，證據(jù)都是至關(guān)重要的。首先，完善調(diào)查取證機(jī)制。因環(huán)境問題的復(fù)雜性，構(gòu)建一套靈活操作的證據(jù)搜集程序與取證規(guī)則，從立法上賦予社會組織一定的調(diào)查取證權(quán)，要求行政機(jī)關(guān)配合社會組織的調(diào)查取證工作，增強(qiáng)法律拘束力。同時，社會組織要持續(xù)跟蹤后續(xù)環(huán)境治理整改任務(wù)，多開展'回頭看'工作。其次，重新分配舉證責(zé)任。環(huán)境行政公益訴訟是客觀訴訟，社會組織不是行政行為的行政相對人，純粹是為維護(hù)公共利益，所以難以掌握和了解行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的具體情況。所以，對于舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)自證清白，即行政機(jī)關(guān)證明自己行政行為的合法性。社會組織作為原告提起環(huán)境行政公益訴訟，需要承擔(dān)以下的初步證明責(zé)任：一是證明其合法公益代表的身份材料，符合法定起訴條件；二是被告行政機(jī)關(guān)存在損害環(huán)境公共利益的行政行為，包括不作為和違法作為；三是有環(huán)境公益受損的結(jié)果，客觀上存在生態(tài)破壞、環(huán)境污染、資源浪費(fèi)等環(huán)境公益受損事實(shí)；四是違法行為和損害事實(shí)二者之間具有關(guān)聯(lián)性。