城市風(fēng)險治理問題與對策

□文/周斌斌

（黑龍江科技大學(xué)管理學(xué)院 黑龍江·哈爾濱）

［提要］社會的快速發(fā)展伴隨著風(fēng)險的逐漸上升，風(fēng)險演變而成的突發(fā)事件對人民群眾的生命和財產(chǎn)安全造成極大的威脅，對國家應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力提出挑戰(zhàn)。本文在梳理風(fēng)險治理相關(guān)文獻基礎(chǔ)上，分析風(fēng)險演變過程，并針對性地提出對策建議。

風(fēng)險本質(zhì)是現(xiàn)代化過程中衍生出來的畸變現(xiàn)象。人類社會已經(jīng)進入了風(fēng)險社會，我國也全方位地步入了社會風(fēng)險高發(fā)期，在風(fēng)險社會的背景下不存在零風(fēng)險。風(fēng)險的演化導(dǎo)致危機的發(fā)生，總的來看，近年來頻繁爆發(fā)的各類重大突發(fā)事件包括新冠肺炎疫情、6.13十堰燃氣爆炸事故、7.20鄭州特大暴雨等等，危機的多變性和風(fēng)險的預(yù)測正日益變得復(fù)雜和不可知，如何解決重大突發(fā)事件的防范化解難題刻不容緩。自2003年后，我國主要以“一案三制”的應(yīng)急管理方式為主，其中更強調(diào)危機發(fā)生后應(yīng)該如何做，而相對較少關(guān)注危機發(fā)生前的準備和防范工作。黨的十九大報告首次以中央文件的形式明確風(fēng)險治理的時代地位，將防范化解重大風(fēng)險與精準脫貧、污染防治并列為“三大攻堅戰(zhàn)”，且放在三大攻堅戰(zhàn)的首位。相關(guān)文獻指出，我國應(yīng)急管理的全過程機制存在的主要問題之一就是忽視風(fēng)險預(yù)防與減緩。因此，保持社會穩(wěn)定發(fā)展的重要依據(jù)之一是強化城市風(fēng)險治理。

一、相關(guān)概念和理論概述

（一）風(fēng)險治理。朱正威等學(xué)者將風(fēng)險治理界定為“政府識別、評估、判斷風(fēng)險，采取有效行動預(yù)測風(fēng)險，減輕不利后果，以及監(jiān)控、優(yōu)化管理流程的全部過程”。風(fēng)險治理更強調(diào)社會主體多元性、不同利益相關(guān)者參與性、互動性，以及風(fēng)險溝通因素的重要性等，更側(cè)重通過達成多元主體的共識實現(xiàn)公共目標。

（二）軌跡交叉理論。軌跡交叉理論可以概括為設(shè)備故障與人失誤兩事件鏈的軌跡交叉就會構(gòu)成事故。在多數(shù)情況下，由于企業(yè)管理不善、工人缺乏教育和訓(xùn)練，或者機械設(shè)備缺乏維護、檢修以及安全裝置不完備，導(dǎo)致人的不安全行為或物的不安全狀態(tài)。

（三）其他相關(guān)理論。薛瀾和周玲等主張將“關(guān)口前移”，發(fā)展風(fēng)險管理，從而將應(yīng)急管理劃分為風(fēng)險管理和危機管理兩個大的階段；童星、張海波在提出“風(fēng)險-災(zāi)害-危機”的基礎(chǔ)上將應(yīng)急管理向前延伸至風(fēng)險管理，從而將應(yīng)急管理劃分為三個階段；奧古斯汀將危機管理全過程劃分為六個階段：避免危機、準備管理危機、察覺危機、抑制危機、解決危機、從危機中獲利；伯恩將危機管理全過程劃分為七個階段：早期偵測、態(tài)勢感知、作出關(guān)鍵決策、危機協(xié)調(diào)、解釋、績效問責、教訓(xùn)汲取。

二、我國城市風(fēng)險治理研究綜述

對于城市風(fēng)險治理意義的研究包括：宋迎昌提出特大城市治理不同于國家宏觀層面的治理，也不同于一般意義上的區(qū)域治理，需要應(yīng)對人口過度膨脹、經(jīng)濟過度聚集、環(huán)境容量不足、城市功能過分聚集、交通擁堵常態(tài)化、利益訴求不同、城市規(guī)制不完善等方面帶來的風(fēng)險。孫柏瑛等認為增強城市居民對風(fēng)險的認知，推進城市風(fēng)險防控的系統(tǒng)、科學(xué)、精細化治理能力，是我國特大城市發(fā)展的重要保證。秦挺鑫等強調(diào)風(fēng)險防控是城市風(fēng)險治理體系的基礎(chǔ)，是城市風(fēng)險治理實踐的重要內(nèi)容，我國部分城市已開展風(fēng)險識別，但流程、內(nèi)容、要求等具有差異性，亟須增強特大城市風(fēng)險防控的研究。

對于城市風(fēng)險治理的風(fēng)險源頭研究包括：李友梅指出中國特大城市與全球風(fēng)險社會同步生產(chǎn)和再生產(chǎn)各種現(xiàn)代風(fēng)險，而在國家發(fā)展中占據(jù)重要地位的信息、人員、資金等因素流動性的增強，又使特大城市風(fēng)險相互交織、重疊，從而使特大城市風(fēng)險具有復(fù)雜性和不確定性，需要對特大城市風(fēng)險進行針對性研究，充分動員多元社會主體，建立多層次、復(fù)合型的風(fēng)險治理結(jié)構(gòu)。張廣利認為社會心態(tài)風(fēng)險的生成是過程性社會排斥與靜態(tài)性空間屬性互動的結(jié)果，而特大城市社會成員內(nèi)心積累的不良心態(tài)會對城市良性運行造成損失，這種損失或影響是不確定的，主張通過包容性發(fā)展和情感恢復(fù)手段進行針對性治理。

三、風(fēng)險演變機理

原理性機理主要研究一個事件從開始到終結(jié)的規(guī)律，這也是機理分析的方法。例如，一般的事件發(fā)生都是一種潛移默化的過程，從事件的孕育、發(fā)生、發(fā)展到演化終結(jié)，當風(fēng)險累計到一定程度，從量變到質(zhì)變，逐步演變成危機。我國古代對于風(fēng)險的認識也有許多，如《論語》的“人無遠慮，必有近憂”、《漢書》的“安不忘危，盛必慮衰”、《老子》的“禍兮福之所倚，福兮禍之所伏”等膾炙人口的名句，都要求做到居安思危、防微杜漸，提前消滅、預(yù)防容易造成風(fēng)險的潛在隱患。為此，本文嘗試將風(fēng)險演變的過程概括為孕育發(fā)生、發(fā)展演化和終結(jié)三個階段，并逐一進行論述。

（一）孕育發(fā)生。孕育在風(fēng)險的演變中包含兩個類型，分別為累積和接觸式發(fā)生。累積是指量變到質(zhì)變的過程，比如積水成河，當水累積到一定程度時，就可能造成洪水。風(fēng)險的演變是從最開始微乎其微的事件在外界因素的影響下逐步演化成巨大風(fēng)險的過程。還有一類是接觸式發(fā)生，是指兩類因素或者事件各自獨立時保持原有狀態(tài)，一旦產(chǎn)生交集就形成了突發(fā)事件。正如軌跡交叉理論認為的，人的因素和物的不安全狀態(tài)發(fā)生交叉時就構(gòu)成了事故。例如，燃氣爆炸事件屬于人的因素有操作不當、危險意識薄弱、有關(guān)部門宣傳不到位等，物的不安全狀態(tài)包括管道失修，當這兩類因素交集時事故就爆發(fā)了。風(fēng)險的接觸式孕育，是指兩種或多種事件（或者因素）獨立時不存在風(fēng)險隱患，但是這些事件或者因素接觸時就產(chǎn)生了風(fēng)險。比如，燃氣管道和燃氣相互接觸時就產(chǎn)生了燃氣可能泄漏的風(fēng)險。

（二）發(fā)展演化。風(fēng)險的發(fā)展可以分為空間上的發(fā)展和強度上的發(fā)展。在空間上，是指風(fēng)險呈現(xiàn)出擴散的特性，由此及彼，如A事件的風(fēng)險可能引起B(yǎng)事件的風(fēng)險。強度上是指風(fēng)險的發(fā)展總是剛開始小，隨著時間的推移逐漸擴大，最終可能表現(xiàn)明顯，是風(fēng)險發(fā)展的第二種形式。多個事件之間的相互作用可以稱之為演化。將風(fēng)險的演化分為轉(zhuǎn)化、蔓延、衍生和耦合。轉(zhuǎn)化是指A事件的風(fēng)險來源于B事件存在的風(fēng)險。比如，燃氣爆炸的風(fēng)險可能來源于群眾安全常識不夠、相關(guān)部門安全隱患排查力度不夠的風(fēng)險。蔓延是指A事件的風(fēng)險可能引起B(yǎng)事件、C事件以及D事件。衍生是指對于A事件的風(fēng)險所采取的消除措施確實可以消除A事件的風(fēng)險但卻產(chǎn)生新的風(fēng)險。比如服用藥品，藥品都是有副作用的，可以緩解疼痛但是引起了副作用的發(fā)生。耦合正如軌跡交叉理論所言，當各種事件的風(fēng)險交匯在一起時產(chǎn)生更大的風(fēng)險。

（三）終結(jié)。本文將終結(jié)定義為風(fēng)險從孕育發(fā)生經(jīng)過發(fā)展演化到采取措施將其抑制并消除的過程。風(fēng)險的終結(jié)可能伴隨著新的風(fēng)險的發(fā)生。對于風(fēng)險終結(jié)，重點是對于風(fēng)險源頭的終結(jié)，不從源頭上解決問題，一切都是徒勞。風(fēng)險的終結(jié)同樣也是學(xué)習(xí)反饋的階段，通過消除風(fēng)險積累經(jīng)驗。

（四）風(fēng)險與危機的關(guān)系。首先，風(fēng)險在前，危機在后；風(fēng)險是因，危機是果，風(fēng)險和危機存在著前后和因果的邏輯關(guān)系。其次，消除風(fēng)險可以有效地消除危機的發(fā)生，危機的解決也同樣為風(fēng)險的治理提供經(jīng)驗。

四、相關(guān)問題概述

突發(fā)事件的發(fā)生大多數(shù)都是由于風(fēng)險累計到一定程度，從量變到質(zhì)變，逐步演變成危機。當人的運動因素軌跡和物的運動因素軌跡發(fā)生相交時，就會引起突發(fā)事件的發(fā)生。大部分突發(fā)事件中，人的因素包括缺乏必要的安全知識等；物的因素包括相關(guān)設(shè)施維護不到位等。以上兩類因素發(fā)生交叉時突發(fā)事件得以發(fā)生。按照該理論邏輯，相關(guān)問題總結(jié)如下：

（一）危機意識不足。首先，作為應(yīng)急管理工作目標的“安全”具有雙重性。當社會不穩(wěn)定、安全需求匱乏時，公眾的危機意識很高；如果對于安全的需求足夠，也就是說社會穩(wěn)定，各種保障措施健全，那么公眾對于安全的意識就會相對減少，很難做到居安思危。其次，我國應(yīng)急管理大部分集中在對事件發(fā)生以后的處理和采取應(yīng)急措施上，在2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》中，關(guān)于風(fēng)險的預(yù)防僅有4條，相對較少關(guān)注對事件發(fā)生前的安全隱患的排查上。近年來，應(yīng)急管理過程中大量資源、政策、法制等都是圍繞對應(yīng)的應(yīng)急管理體系和能力的建設(shè)，對于風(fēng)險的預(yù)防及源頭治理卻落實較少。

（二）缺少專業(yè)風(fēng)險排查隊伍和人才。應(yīng)對突發(fā)事件的能力普遍不足，臨機處置能力不足，關(guān)鍵人才未發(fā)揮關(guān)鍵作用。應(yīng)急管理隊伍缺少相應(yīng)的工作經(jīng)驗和專業(yè)知識儲備，一些較為基礎(chǔ)性工作例如風(fēng)險隱患排查、方案部署、演練、宣傳教育等方面形式主義嚴重，方式較為落后。事故期間，相關(guān)部門也不同程度地存在統(tǒng)一指揮不協(xié)調(diào)、監(jiān)測預(yù)警不到位等問題。

（三）常規(guī)安全檢查存在形式主義。首先，安全檢查是排查風(fēng)險的基本方法，準確及時地將風(fēng)險抑制在孕育發(fā)生階段是重中之重。出現(xiàn)問題主要通過人工排查。其次，存在風(fēng)險排查走過場的問題，有關(guān)部門對于事發(fā)前安全隱患排查不重視，沒有按照要求依法依規(guī)履行安全生產(chǎn)工作職責。很多事故暴露出監(jiān)管部門之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、工作銜接不緊、信息共享不充分等問題，消解了監(jiān)管合力。

五、對策建議

（一）城市風(fēng)險治理的根本是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最大的制度優(yōu)勢，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是從法治走向善治的中國特色社會主義治理模式的本質(zhì)特征。我國的國家治理及其現(xiàn)代性塑造，以追求、保障和實現(xiàn)人民的幸福生活為價值定位和終極目標。城市現(xiàn)代化風(fēng)險的防控和危機治理，最根本的目的是為了滿足人民對美好生活的追求。目前，新冠肺炎疫情防控工作之所以能夠取得階段性重大勝利，在于以習(xí)近平為核心的黨中央的科學(xué)研判、科學(xué)決策和科學(xué)部署，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為城市疫情防控提供了根本政治保證?？偟膩碚f，黨對風(fēng)險的科學(xué)研判、科學(xué)決策和全局性駕馭，以及對風(fēng)險的總體性應(yīng)對，構(gòu)成了城市風(fēng)險治理和防控的主要支撐。

（二）加大宣傳教育，提升危機意識。首先，相關(guān)部門應(yīng)該重視對于常規(guī)風(fēng)險常識的普及，完善知識教育體系，將相關(guān)安全常識納入本市的政策計劃中，根據(jù)實際情況教育群眾基本預(yù)警信息分類基礎(chǔ)知識、各類緊急情況避險知識、急救知識等，讓危機意識深入民眾的內(nèi)心，提高全社會對風(fēng)險預(yù)警的重視；其次，在全市各單位開展應(yīng)急訓(xùn)練，嚴密的練習(xí)才能在突發(fā)事件來臨后做到秩序井然；最后，做好預(yù)警發(fā)布前期基礎(chǔ)工作，加大對預(yù)警科研機構(gòu)的投入支持，吸納相關(guān)預(yù)警方面的專家學(xué)者，同時應(yīng)該建設(shè)應(yīng)急科普宣傳基地，開放免費參觀學(xué)習(xí)等，定期利用多種發(fā)布渠道向市民群發(fā)宣傳信息。

（三）完善風(fēng)險治理機制。首先，要對所有的安全隱患風(fēng)險點展開一次大規(guī)模全面的排查，對相應(yīng)的風(fēng)險進行科學(xué)的分類，逐一對各個風(fēng)險進行專門的消除。其次，要注重預(yù)警功能的完善，梳理各風(fēng)險之間的內(nèi)在聯(lián)系，充分發(fā)揮事前提醒功能，對于高風(fēng)險關(guān)鍵重點領(lǐng)域及崗位，要定期發(fā)布相關(guān)提示信息，防范危險。社會風(fēng)險治理并不追求從根本上消除社會風(fēng)險，而是要研究社會風(fēng)險演變?yōu)楣参C的引發(fā)機制，使之不至于演化為公共危機。從本文提出的風(fēng)險演變的基本框架來看，將危機管理關(guān)口前移是危機管理的最佳方法，原因如下：一是將危機管理關(guān)口前移到風(fēng)險的管控方面，如果風(fēng)險治理是有效的，那么可以將危機抑制在萌芽階段；二是可以有效地減少危機發(fā)生后人力、物力等相應(yīng)的支出成本，以最少的投入換來最大的受益。最后，還應(yīng)該完善風(fēng)險化解后的學(xué)習(xí)機制，通過對風(fēng)險的排查和歸納，從中積累經(jīng)驗。

（四）加強風(fēng)險管理隊伍建設(shè)。在風(fēng)險治理上存在著缺乏相應(yīng)的專業(yè)人才的問題。不僅要求相關(guān)部門工作人員應(yīng)該具有較高的知識儲備，還需要為了充實應(yīng)急管理體系，針對風(fēng)險排查專門培養(yǎng)一批綜合人才，有良好的應(yīng)急管理隊伍做支撐，整個應(yīng)急體系的運行才會通暢。在人才培養(yǎng)方面，可以積極與各大高校溝通，推動高端人才任職、掛職或交流，加大與學(xué)校的合作力度。

（五）形成多元共治的風(fēng)險治理新局面。以往突發(fā)事件發(fā)生前、后的過程中，都是政府及有關(guān)部門預(yù)警和指揮協(xié)調(diào)，這樣存在著效率低、安全隱患疏漏等問題。針對此類問題，首先在加大安全知識宣傳教育的基礎(chǔ)上，政府和有關(guān)部門應(yīng)該及時對重點區(qū)域進行走訪，并對有關(guān)部門進行嚴密監(jiān)督，強化危機意識，防患于未然；其次還應(yīng)該減少群眾向有關(guān)部門提出問題的通道障礙，使得群眾在發(fā)現(xiàn)安全隱患后可最快、最迅速地同有關(guān)部門聯(lián)系，將安全隱患排除；最后充分將現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用于突發(fā)事件的全過程之中，對于涉及公共安全的微小風(fēng)險進行有效的監(jiān)控和分析，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，及時提供準確無誤的信息，形成政府和有關(guān)部門以及群眾共治的局面。