新土地管理法下農(nóng)村土地征收研究

□文/吳淑君

（廣東工業(yè)大學(xué) 廣東·廣州）

［提要］新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，我國農(nóng)村用地土地征收工作的公共利益保護(hù)是一個現(xiàn)代社會發(fā)展進(jìn)程中不可忽視的社會話題。本文以“公共利益”為研究視角，以“農(nóng)村土地征收”為研究對象，剖析當(dāng)前農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的公共利益問題，并介紹2020年開始實(shí)施的新《土地管理法》做出的改革與突破。

隨著我國公眾法律觀念的增強(qiáng)與法律意識的提高，“以人為本”法治新理念等越來越受到各級政府和社會的關(guān)注。2015年2月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點(diǎn)縣行政區(qū)域內(nèi)暫停調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，試點(diǎn)區(qū)進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革的成功實(shí)踐為新《土地管理法》的問世打下堅實(shí)的根基。在改革土地征收制度方面，新《土地管理法》取得多項重大突破，其中涉及公共利益的法律法規(guī)也得到了修改，但農(nóng)村土地征收方面還需進(jìn)一步完善。

一、公共利益的概念及存在的問題

公共利益在近年來被廣泛認(rèn)識，其具有的特性使其沒有統(tǒng)一理解的概念。公共利益在我國各大法律均有出現(xiàn)，但卻沒有法律條文對其明確規(guī)定，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中頻頻出現(xiàn)無法明確公共利益的問題，引起政府與人民、社會與群眾之間的諸多矛盾?？傮w而言，公共利益指不具體指定社會對象所享有的利益。雖然公共利益的概念具有一定的變化性、復(fù)雜性，但可以從以下幾個方面對公共利益進(jìn)行概念上的把握：第一，公共利益是抽離自個人利益并與公眾利益相聯(lián)系的一種客觀存在，不受個人利益之間的關(guān)系影響。第二，公共利益的受益主體與內(nèi)容具有很強(qiáng)的覆蓋性，具有社會共享性。第三，公共利益在社會實(shí)踐活動中具公共性與公益性，從長久以來人類的利己性與利他性之間整合而成。正因如此，在不損害個人利益的前提下，公共利益旨在于尋求社會集體利益最大化，以顧全大局為重，并不會為任何個體牟取私利，某些情況還具備非盈利性的特點(diǎn)。第四，公共利益體現(xiàn)人們之間相互平等的社會關(guān)系，是維護(hù)社會公平的重要途徑之一。第五，其含義隨著歷史的演進(jìn)與社會環(huán)境的變遷而變化，在相同時期的不同地區(qū)的公眾對公共利益可能有不同的理解。

從立法模式的角度考慮，我國在公共利益領(lǐng)域中主要存在以下幾點(diǎn)問題：第一，公共利益概念不明確。我國《憲法》《民法典》及其他法律雖有提及公共利益，但基本都未對其涉及的對象與范圍做出明確規(guī)定，盡管這有利于公共利益的范圍界定隨著時代的發(fā)展而及時變化，但也導(dǎo)致了工作中政府的自由裁量權(quán)過大，容易出現(xiàn)濫用權(quán)利的亂象。第二，當(dāng)公共利益與個人利益發(fā)生沖突時，通常以政府行為為優(yōu)先，且利益受到損害的個人較難維護(hù)自身權(quán)益。加上我國在公權(quán)力約束的方面較為缺乏，在沒有公共利益界定爭議的解決機(jī)制的情況下，監(jiān)督機(jī)制不夠完善，容易導(dǎo)致出現(xiàn)利益分配的不公平現(xiàn)象，不利于政府公信力的建設(shè)。第三，某些涉及公共利益的法律條款之間存在相互沖突的問題。

二、農(nóng)村土地征收中存在的問題

（一）公共利益的界定范圍過于泛化。原先實(shí)行的《土地管理法》（2004修正）第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”，沒有具體列舉出公共利益的范圍。一方面公共利益的一大特點(diǎn)就是會隨著社會發(fā)展的變化而變化，這種概括性的界定方式具備一定的靈活性，使法院或政府對公共利益的界定范圍得到與時俱進(jìn)的發(fā)展擴(kuò)充；另一方面由于政府權(quán)力沒有受到有力的監(jiān)督，此種對公共利益無明確界定的規(guī)定同樣會伴隨著公權(quán)機(jī)關(guān)對公共利益范圍進(jìn)行不適當(dāng)擴(kuò)充的問題。政府在涉及多方利益權(quán)衡時進(jìn)行的土地征收事宜也出現(xiàn)了許多問題。比如，將“公益性用地”與“非公益性用地”進(jìn)行混淆，導(dǎo)致公共利益的泛化。征地拆遷活動通常能改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也能提高政府的政績，加之涉及土地的工程建設(shè)項目通常與私人企業(yè)有不同程度的合作，私人利益不可避免會有所摻雜，在這種情況下難以保證公共利益的純粹性，反而存在所謂“公共利益”侵害被征地人權(quán)益的問題。

（二）土地征收補(bǔ)償不合理。憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。征地工作能否順利開展的關(guān)鍵之一在于征地補(bǔ)償。由于原先的《土地管理法》沒有對公共利益的具體內(nèi)容進(jìn)行界定，因此政府具有一定的自由量裁權(quán)，導(dǎo)致在征地補(bǔ)償執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)上留下了漏洞。土地征收補(bǔ)償是依據(jù)被征收土地的平均年產(chǎn)值的一定倍數(shù)來計算土地補(bǔ)償金額。由于土地被征收前后用途轉(zhuǎn)變會帶來不同的收益，以農(nóng)地的年產(chǎn)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計算依據(jù)不盡合理。土地補(bǔ)償費(fèi)用與土地區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、土地供求關(guān)系、人口等密切相關(guān)。農(nóng)村集體土地以較低的價格被征收，土地用途類型發(fā)生變化，價值也與原先的土地類型的價值不同。這意味著政府在征收工作完成后，根據(jù)用地類型可以較高的價格將其賣出，損害被征地農(nóng)民的應(yīng)得利益。土地作為農(nóng)民物資收入的主要長期來源，被征收后農(nóng)民就失去了長期的物質(zhì)保障，而農(nóng)民得到的拆遷賠償僅僅是根據(jù)原先土地的生產(chǎn)價值決定的一次性安置補(bǔ)償款，這種一次性貨幣補(bǔ)償方式操作簡單，也能暫時解決被征地農(nóng)民的生活問題，但卻不能保證他們未來長期的生活水平。特別是大部分農(nóng)民屬于文化水平、技能掌握水平都較低的人群，沒有長久可持續(xù)的生計，久而久之甚至?xí)蔀樯鐣牟环€(wěn)定因素。因此，這有損農(nóng)民利益，也會直接或間接地造成政府與農(nóng)民之間的沖突。

三、新《土地管理法》在農(nóng)村土地征收中實(shí)現(xiàn)公共利益的進(jìn)步

（一）公共利益的范圍得到明確。新《土地管理法》增加第45條，首次對土地征收的公共利益采取列舉方式明確界定，包括軍事、外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開發(fā)建設(shè)等六種類型。此外，2021年9月1日起施行的修訂后的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第30條規(guī)定，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府應(yīng)當(dāng)對征收土地的必要性、合理性、是否符合以上規(guī)定列舉的為了公共利益確需征收土地的情形以及是否符合法定程序進(jìn)行審查。這些規(guī)定從實(shí)體層面明確列舉了公共利益的范疇，一定程度上完善了我國司法制度上關(guān)于公共利益的規(guī)定，使以公共利益為目的的征地工作做到有具體的法律可依，有利于縮小征地范圍，同時監(jiān)督限制政府濫用征地權(quán)，減少在公共利益上的爭端矛盾，防止公共利益的模糊與泛化，保護(hù)被征地群眾的合法權(quán)益。

（二）立法完善土地征收補(bǔ)償制度，合理設(shè)置補(bǔ)償項目。新《土地管理法》首次明確指出，土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障”，在法律上確立其地位。即被征地人在征地前后的生活水平盡量能維持相當(dāng)水平或有所提高，若征地后被征地人的生活水平反而降低，則違背了公共利益不侵犯個人利益的特點(diǎn)。補(bǔ)償由原來的按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，改為按照年產(chǎn)值倍數(shù)測算法確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償機(jī)制上做出了合理調(diào)整。土地作為農(nóng)民的長期物質(zhì)來源保障，僅靠貨幣補(bǔ)償不足以彌補(bǔ)被征地人的損失，更關(guān)鍵在于被征地人無法獲得土地增值的補(bǔ)償?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》指出，征地補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估結(jié)果，結(jié)合被征土地的現(xiàn)狀，由各部門擬定而成。同時，新《土地管理法》在征地補(bǔ)償模式上將原來的年產(chǎn)值倍數(shù)法換為區(qū)片綜合地價，補(bǔ)償項目上增加農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償費(fèi)用和被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用?！睹穹ǖ洹罚?021年1月1日起施行）也與新《土地管理法》對被征收農(nóng)村村民的補(bǔ)償條款進(jìn)行對接，增添農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會保障費(fèi)用。其中，社會保障費(fèi)用主要用于符合條件的被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險等社會保險繳費(fèi)補(bǔ)貼，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定單獨(dú)列支。這些條款有益于給予失地農(nóng)民公平、合理的補(bǔ)償，為被征地農(nóng)民提供更加完善的社會保障制度體系，保障被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民后的生活質(zhì)量，對全面建設(shè)和諧社會具有重要意義。

（三）改革土地征收程序。新《土地管理法》在原來僅有征地批后公告的基礎(chǔ)上增加征地批前公告，征地批前公告與征地批后公告相結(jié)合并形成系統(tǒng)化征地公告程序。征收土地預(yù)公告主要包括征收范圍、征收目的、征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。從征地預(yù)公告發(fā)布之日起，任何被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶不得在擬征收土地上進(jìn)行“搶栽、搶種、搶養(yǎng)、搶建”等惡意套取額外補(bǔ)償款的行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)一律不予補(bǔ)償。同時，新增土地征收社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，預(yù)防社會矛盾的產(chǎn)生。引入補(bǔ)償安置聽證環(huán)節(jié)，在多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為補(bǔ)償安置方案不符合法律法規(guī)的情況下，政府當(dāng)組織聽證會。征地工作報批以前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議，保護(hù)被征地人的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，在法律上給予應(yīng)有的保障。原來僅有的征地批后公告，難以保障被征地人的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，透明度不夠，公共權(quán)力易被濫用，不利于公共利益的實(shí)現(xiàn)。征地批前公告與補(bǔ)償安置聽證環(huán)節(jié)的出現(xiàn)可確保被征地人監(jiān)督征收過程，同時被征地人也可基于合法性、合理性提出質(zhì)疑，從而促進(jìn)征地的公平公正，保護(hù)公共利益，極大保障了被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，可以加深農(nóng)民對政府征地工作的理解，推進(jìn)征地工作的順利進(jìn)行。值得注意的是，新《土地管理法》并沒有針對征地是否符合公共利益存在爭議的問題提出相應(yīng)的解決機(jī)制。對此，2015年開展的農(nóng)村土地制度改革三項試點(diǎn)工作與《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確提出，探索具體用地項目公共利益的認(rèn)定機(jī)制，并取得一定成果。

近年來，在我國現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮、城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅猛、民主法制逐步完善的時代背景下，人民群眾的民主權(quán)利意識正在增強(qiáng)，公共利益問題得到了越來越多的關(guān)注，并在我國的公共社會生活中占有越來越重要的地位，社會各界的關(guān)注帶來了我國在公共利益問題上的實(shí)踐與理論突破。公共利益作為在農(nóng)村土地征收工作中的重要一環(huán)，一直被廣泛關(guān)注。新《土地管理法》的頒布表明我國在土地征收中的公共利益問題上得到了一定的發(fā)展，但土地征收中的公共利益問題依舊存在。探討公共利益問題，尤其是土地征收中的公共利益問題，并隨著社會的變化發(fā)展不斷更新相關(guān)理論，對維護(hù)社會治安、推進(jìn)法制社會與和諧社會的建設(shè)具有重要作用。