PPP模式下工程項目管理實踐及建議

□文/孫傳家 劉 婷

（1.沈陽化工大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院；2.沈陽市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會 遼寧·沈陽）

［提要］隨著我國社會經(jīng)濟水平的快速提升，PPP模式越來越多地出現(xiàn)在社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。本文從PPP模型的概述開始介紹了PPP模式的定義、PPP模式的目標(biāo)和經(jīng)營理念，探討了PPP模式下項目工程管理的特點以及如何構(gòu)建PPP模式，對PPP模式下項目工程管理制度進行了詳細(xì)闡述，并提出PPP模式下EOD項目工程管理建議。

引言

PPP，即政府與社會資本合作模式，廣泛應(yīng)用于工程領(lǐng)域。政府政策大力支持這種模式，加上私營部門相對充足的資本優(yōu)勢，保證了項目建設(shè)的效率和正常運行，解決了社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府資金不足、項目經(jīng)驗不足的問題。在我國，PPP模式由于起步較晚，仍處于發(fā)展初期。分稅制改革以來，我國地方政府收入下降，但公共設(shè)施建設(shè)卻日益增多，PPP模式工程項目需求巨大。其中，關(guān)于生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式項目（EOD項目）采用PPP模式可以為政府提供有效的幫助。由此來看，改善和提升PPP模式下EOD項目工程的管理水平具有重要的意義和研究價值。

一、PPP模式定義、目標(biāo)、理念

（一）PPP模式的定義。PPP模式的重點是強調(diào)風(fēng)險分擔(dān)，強調(diào)項目管理必須衡量管理價值以及項目的價值與風(fēng)險評估。PPP模式的一般定義是政府部門與私營部門共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開發(fā)的模式。

（二）PPP模式的目標(biāo)。PPP模式的目標(biāo)包括兩個層次：低層次的目標(biāo)和高層次的目標(biāo)。具體來說，低層次目標(biāo)是特定項目的短期目標(biāo)，通常更容易實現(xiàn)；高層次目標(biāo)涉及引入私營部門，并與私營部門長期合作共同來實現(xiàn)基礎(chǔ)建設(shè)項目的總目標(biāo)。

（三）PPP模式的理念。從某種意義上說，PPP模式是國家機構(gòu)通過與社會資本合作使基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量在一定程度上得到提升。為了保證PPP項目的順利完成，就要將權(quán)利和義務(wù)進行合理的分配。政府是項目的主導(dǎo)者，因為它是項目識別創(chuàng)新和創(chuàng)造的一方，所以政府不僅要有明確的目標(biāo)來配合戰(zhàn)略的實施，并且監(jiān)督民營企業(yè)的經(jīng)營與管理，確保公共設(shè)施建設(shè)的工程質(zhì)量。

二、PPP模式下的項目管理特點

PPP模式有機結(jié)合了政府和社會資本的優(yōu)勢。同時，通過特許經(jīng)營等方式，將部分設(shè)施收益權(quán)等權(quán)利轉(zhuǎn)讓給社會資本。PPP模式下雙方采用制度進行約束，充分明確兩者的責(zé)權(quán)關(guān)系、利益關(guān)系、風(fēng)險分擔(dān)等規(guī)定。與傳統(tǒng)項目管理相比，PPP模式下的項目管理具有以下特點：

（一）PPP工程項目管理決策和監(jiān)督難度較大。區(qū)別于傳統(tǒng)的項目建設(shè)管理，PPP模式下的項目往往由政府通過會議等方式設(shè)立建設(shè)項目負(fù)責(zé)人團隊，對擬建項目進行可行性研究分析，并與代理人結(jié)合咨詢機構(gòu)等編制PPP項目實施方案，結(jié)合政府等相關(guān)部門對PPP項目的批復(fù)意見最終形成完整的PPP項目實施方案。在這個過程中，為了進一步縮短PPP項目的建設(shè)工期、立項、可行性研究、勘察設(shè)計及相關(guān)施工報送程序時間，一般與審查過程同時進行，上述工作先于社會資本和項目公司啟動。PPP項目公司成立后，政府的角色發(fā)生變化，原則上不再參與項目的具體建設(shè)和運營工作，并開始監(jiān)督項目的建設(shè)和運行。

（二）PPP模式工程項目風(fēng)險因素多變。從國內(nèi)外實踐來看，PPP模式項目工程一般沒有清單、分項報價、材料價格和其他信息，且一般為社會基礎(chǔ)設(shè)施，可參考工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)較少，無法準(zhǔn)確控制工程總成本。社會資本與政府共同設(shè)立的項目公司基金需根據(jù)項目進度及時跟進。如果資金供應(yīng)出現(xiàn)問題，那么就可能會導(dǎo)致項目建設(shè)進度放緩甚至停止。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目本身的特點，項目必須向社會公布明確的竣工日期。如由于不確定的風(fēng)險因素影響導(dǎo)致工期延遲，可能會影響政府的形象。

（三）PPP模式項目合同關(guān)系復(fù)雜。在PPP模式下的建設(shè)項目前期，通常合同主要包括政府授權(quán)機構(gòu)、政府執(zhí)行機構(gòu)、項目公司，還包括承包商、貸方、運營商和原材料供應(yīng)商公司、保險公司和許多其他相關(guān)機構(gòu)，這些參與者的利益和衍生交易關(guān)系也比較復(fù)雜，這就給PPP項目的合同管理帶來了不小的挑戰(zhàn)。另外，PPP建設(shè)項目的合同包括授權(quán)協(xié)議、投資框架協(xié)議、股東投資協(xié)議、融資協(xié)議、建設(shè)承包協(xié)議等。不同的協(xié)議規(guī)定了不同領(lǐng)域的合作方式和合作內(nèi)容，也大大增加了協(xié)議管理的難度。

（四）工程建設(shè)質(zhì)量與經(jīng)濟效益的平衡博弈。從我國PPP項目的實際建設(shè)情況來看，大部分PPP項目的投資建設(shè)以中標(biāo)者為主，政府授權(quán)機構(gòu)參與項目實際建設(shè)較少，涉及到的工程質(zhì)量和收益分配需要進行博弈。

三、構(gòu)建PPP模式下項目管理系統(tǒng)

（一）建立科學(xué)有效的工程項目管理體系。比傳統(tǒng)項目更復(fù)雜的合作關(guān)系中，直接參與管理機構(gòu)和政府監(jiān)管機構(gòu)都需要一個共同的標(biāo)準(zhǔn)來約束PPP項目公司，使其標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化運營。因此，項目管理系統(tǒng)的有效性是非常重要的。在政府和社會資本中，總承包項目在利益相關(guān)者面前必須全體積極參與協(xié)商，制定具體計劃，最終控制項目的內(nèi)容、權(quán)利和義務(wù)，使參與者共享項目管理系統(tǒng)。

（二）加強PPP模式下項目工程的質(zhì)量控制。一是加強投資管理。在施工過程中，技術(shù)設(shè)備、材料和其他需求要進行招標(biāo)。PPP模式下材料和材料價格的選擇存在不確定性，很難建立精確的投資控制，加強管理和控制的方法可用于改善PPP項目的投資控制和管理。二是加強采購管理。政府應(yīng)充分發(fā)揮其對專業(yè)隊伍實施控制職能的作用。鑒于PPP項目的建設(shè)周期很長，要全局性、長遠(yuǎn)性去考慮問題，一些潛在的項目要防止供應(yīng)商的惡性競爭和設(shè)備質(zhì)量不合格等，以免造成政府監(jiān)督機構(gòu)失去對項目質(zhì)量和進度的控制。

（三）PPP項目管理、監(jiān)理、檢查和反饋機制的完善。與國外PPP項目的實施相比，目前我國PPP模式下的項目管理主要組成部分是基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項目以及目前較為火熱的以生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)的EOD項目，這些項目與人民生活中的各個方面都有著密切的聯(lián)系。因此，項目管理層要定期組織項目管理、監(jiān)理、檢查以提高設(shè)計及施工的質(zhì)量，全面把控監(jiān)理和控制的效率，承擔(dān)項目管理的責(zé)任，提高PPP模式下的項目管理水平。此外，還可以進行可靠的管理反饋流程來提高PPP模式下的項目管理質(zhì)量。作為PPP項目的推動者，項目公司應(yīng)積極進行建設(shè)、施工、移交等各方面的工作。為了實現(xiàn)嚴(yán)格管理，防止行政管理不規(guī)范，現(xiàn)場管理、數(shù)據(jù)安全、公共建筑管理等方面對工作人員提出了管理要求。在整改過程中必須受到監(jiān)督人員全程監(jiān)督，同時遵循反饋機制，向負(fù)責(zé)的單位報告并提高PPP模式下項目管理的整體管理質(zhì)量。

四、PPP模式下項目管理對策建議

（一）建立PPP項目工程合同制度。強化政府部門的合同精神，通過建立完善的契約合同制，明確規(guī)定政府部門的職責(zé)，明確政府機關(guān)違約認(rèn)定依據(jù)，制定不履約情況與違約處罰程度相同及處罰措施相關(guān)政策。這是給政府部門和政府工作人員的鞭策和監(jiān)督。此外，政府部門的違約行為列入政府部門、上級政府年度工作考核指標(biāo)來管理，使政府部門的契約精神成為政府部門評價指標(biāo)之一。同時，政府部門定期將PPP項目進展情況向社會公開，公眾負(fù)責(zé)對其進行監(jiān)督。

（二）合理分擔(dān)PPP項目風(fēng)險。PPP相關(guān)的主要風(fēng)險大致可以分為內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險。內(nèi)部風(fēng)險主要包括項目建設(shè)、運營、融資和收益風(fēng)險；外部風(fēng)險主要包括整體經(jīng)濟風(fēng)險、法律法規(guī)及相關(guān)政策風(fēng)險和不可抗力。按照不同因素導(dǎo)致的風(fēng)險由最合適的一方承擔(dān)的原則，使風(fēng)險在政府和社會資本之間進行合理分配。

（三）完善具體可操作的PPP投融資管理法規(guī)。PPP模式是一種合同化的項目投資、融資和管理方式，其有效運行需要一套完整的規(guī)章和政策依據(jù)。PPP投融資管理法應(yīng)在保護政府權(quán)力的同時增加投資者資本投資的授信并降低PPP項目的風(fēng)險和成本。因此，PPP項目管理條例的頒布是十分必要的。PPP項目管理規(guī)定基本框架應(yīng)包括：PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、招標(biāo)和評估程序、特許經(jīng)營協(xié)議、風(fēng)險分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督管理、爭議解決方式及具體操作與明確規(guī)定。

（四）PPP項目中多方利益合理分配。PPP項目合同的不完備性，不可避免使得運營階段因利潤分配而進行多方談判。項目各方要正視協(xié)商的重要性，并在協(xié)商中發(fā)揮積極作用。因此，應(yīng)該設(shè)計符合PPP項目的協(xié)商程序和機制，對參與項目各方進行約束和激勵，并兼顧各方利益。在項目合作中提高公私合作程度，實現(xiàn)資源配置的高效性和公平性。

（五）PPP工程項目中政府角色的轉(zhuǎn)變與簡化審批程序。制定規(guī)范的PPP模式項目審批程序，離不開政府的積極推動。在這個過程中，政府應(yīng)該做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革，創(chuàng)新制度，更好地發(fā)揮監(jiān)督、引導(dǎo)、配合的角色。政府制定有效的政策和措施來促進境內(nèi)外投資者參與中國基礎(chǔ)設(shè)施及生態(tài)開發(fā)EOD項目等投資，形成政府與社會資本合作，利益和風(fēng)險共擔(dān)模型。同時，應(yīng)簡化PPP項目審批程序以吸引社會資本的參與。隨著政府角色的轉(zhuǎn)變，政府將成為PPP項目的組織者和推動者。這些標(biāo)準(zhǔn)程序應(yīng)通過PPP項目的經(jīng)濟狀況、投資效率指標(biāo)等，來評估其合理性和可行性，并且一旦建立了標(biāo)準(zhǔn)程序與秩序，每一個PPP項目合作方都必須遵循這些程序與秩序。

（六）政府加大對PPP項目工程的政策支持。在當(dāng)前的經(jīng)濟環(huán)境下，無論是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是以生態(tài)導(dǎo)向開發(fā)的EOD項目等，政府融資平臺及渠道對項目來說是一個至關(guān)重要的問題。為減輕財政壓力，非常有必要引入社會資本，這需要政府加大對社會資本的政策支持。尤其是在融資方面對社會資本給予政策支持，調(diào)整銀行信用評級制度，將民營企業(yè)與國有企業(yè)一視同仁，積極調(diào)動民營經(jīng)濟和社會資本參與到PPP工程項目中去。