新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)思考

□文/阿穆龍 張新蕊 石 晶

（塔里木大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 新疆·阿拉爾）

［提要］土地流轉(zhuǎn)機制是土地發(fā)展的重大成就，對國家土地轉(zhuǎn)移體制形成產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。為了更好地落實農(nóng)村土地制度改革政策，促使農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營更符合實際情況，不斷優(yōu)化調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，必須進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)工作。然而，在新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實際過程中，依然有著土地流轉(zhuǎn)程序非標(biāo)準(zhǔn)化、缺乏高效的土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制尚未成熟等問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)宣傳力度，鼓勵農(nóng)民積極參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，為進行下一階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作做好鋪墊，從而為實現(xiàn)新疆農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合現(xiàn)代化目標(biāo)打下更好的基礎(chǔ)。

土地對于農(nóng)民的重要性毋庸置疑。能否實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展速度加快，能否根據(jù)實際情況調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，取決于農(nóng)村生產(chǎn)因素是否進行了最優(yōu)分配。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，加快了農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，推動了生產(chǎn)力的提高，必須進行土地管理制度改革。2004年國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進入萌芽階段；2014年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)工作日益完善、成熟。新疆地區(qū)有著與眾不同的地理特征，新疆北部和新疆南部之間在環(huán)境方面存在較大差異。新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚未發(fā)展成熟，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，缺乏土地轉(zhuǎn)讓的統(tǒng)一規(guī)則，在規(guī)模效應(yīng)、循環(huán)市場機制等土地流轉(zhuǎn)的執(zhí)行方面還存在問題。只有針對以上這些問題采取具有可行性的實施方案，促使新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)變得更加標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，才能促進新疆農(nóng)村規(guī)?；?jīng)營更加符合發(fā)展需求，從而推進新疆農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

新疆是我國面積最大的農(nóng)業(yè)區(qū)、畜牧區(qū)，新疆地區(qū)范圍內(nèi)水澆地、旱地、水田分別占比為96%、3.15%、0.85%，耕地總面積為1.06億畝。由于社會主義經(jīng)濟市場發(fā)展迅速，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展迅速騰飛，新疆農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)工作開展得較為順利，有多種類型的土地流轉(zhuǎn)方式，越來越多的農(nóng)民開始參與到土地流轉(zhuǎn)的過程當(dāng)中。然而，受土地資源配置不均衡、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平不均衡、社會經(jīng)濟發(fā)展不充分、農(nóng)民的專業(yè)素養(yǎng)較低等綜合因素的影響，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)所獲得的收入之間存在著較大差異。

（一）土地流轉(zhuǎn)面積不斷增長，流轉(zhuǎn)趨勢總體向好。經(jīng)過政府及工作人員的不懈努力，新疆農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與日俱增，農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變得更加優(yōu)化。在對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)十分利好政策的扶持之下，新疆農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模自2014年以來一直保持著良好的增長趨勢。由于深入落實了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)逐漸成為促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化、培育更加符合發(fā)展需求的新型農(nóng)業(yè)、將扶貧措施成果更加鞏固，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的有效方式。

（二）北疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作較南疆成效明顯?，F(xiàn)階段，新疆大部分農(nóng)村地區(qū)順利進行了農(nóng)村土地權(quán)利的確證工作。這不僅使廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者更有安全感，而且有效地促進了他們積極參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中。新疆地區(qū)內(nèi)較為發(fā)達(dá)的新疆北部實施了大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)項目，取得了良好效果。而新疆南部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作進行得并不順利，且農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小。因此，在新疆農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中，區(qū)域間土地流轉(zhuǎn)的結(jié)果存在較大差異。新疆北部地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作相比新疆南部的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，取得了更加良好的效果。通過數(shù)據(jù)可以了解到在新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，區(qū)域性土地流轉(zhuǎn)存在很大的差距，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要集中在經(jīng)濟高速發(fā)展的新疆北部。

（三）土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展相對落后。新疆農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效率從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實際情況來看都低于內(nèi)地省份。新疆土地流轉(zhuǎn)市場尚未發(fā)展成熟，主要體現(xiàn)在以下方面：第一，能夠在農(nóng)村使用的土地利用交易平臺數(shù)量不多，現(xiàn)有交易平臺尚不夠成熟。缺乏較為完善的平臺，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)工作需要花費更多費用，影響了農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)工作的效率。第二，缺乏土地流轉(zhuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化。土地流轉(zhuǎn)的過程非常專業(yè)，但由于農(nóng)民教育水平低，對土地流轉(zhuǎn)專業(yè)知識綜合理解不足，標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)不足，最終導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)較為隨意。

二、新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的主要問題及路徑選擇

（一）存在的主要問題

1、思想認(rèn)識不到位。首先，基層領(lǐng)導(dǎo)對土地流轉(zhuǎn)未給予充分的注意。一些基層領(lǐng)導(dǎo)本身對于土地流轉(zhuǎn)的整個過程并不明確，對于土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益研究不足，在農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的宣傳方面缺乏有力措施，阻礙了農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的順利進行。其次，部分農(nóng)民觀念仍然較為保守，認(rèn)為如果自己轉(zhuǎn)讓了土地，就會失去賴以生存的基礎(chǔ)，并不支持相關(guān)工作的開展。

2、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。現(xiàn)階段，我國大部分農(nóng)村地區(qū)仍存在缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)活動。另外，農(nóng)民未在流轉(zhuǎn)合同上簽字，合同未經(jīng)公證不完整，權(quán)利與責(zé)任關(guān)系尚不明確。部分農(nóng)民在非標(biāo)準(zhǔn)許可的情況下，將土地使用權(quán)進行變更。

3、規(guī)?；鬓D(zhuǎn)難度大。雖然近幾年新疆農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)工作取得了一定進展，但由于新疆地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度并不快，以及區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分等原因，導(dǎo)致矛盾更加顯著。通過調(diào)查得知，現(xiàn)在大部分具有高超技術(shù)的農(nóng)民選擇在城市工作或在城市定居，仍在農(nóng)村地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的大多是觀念較為傳統(tǒng)或年齡較大的農(nóng)民。同時，大部分農(nóng)村地區(qū)不適合持續(xù)性綜合發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)方面失去熱情。

4、流轉(zhuǎn)市場機制不完善，流轉(zhuǎn)信息不暢通。現(xiàn)在新疆的農(nóng)村交易市場還沒有確立，大部分土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民之間自發(fā)行動或部分試驗對象之間。特別是新疆南部4個縣的土地流轉(zhuǎn)，大部分在村集體的領(lǐng)導(dǎo)和組織下，通過整個村落的移動統(tǒng)一進行，沒有形成農(nóng)村的集體土地交易市場。隨著農(nóng)村制度改革的深化，新疆的一些縣市依靠農(nóng)村經(jīng)濟管理部門，設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理中心，負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)供求信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)合同鑒證、抵押擔(dān)保審核等工作，但是這些機構(gòu)因成立時間較短、運行不規(guī)范、制度不健全、人員不足、經(jīng)費短缺等原因，在土地流轉(zhuǎn)交易中還不能有效發(fā)揮作用。

（二）鄉(xiāng)村振興背景下優(yōu)化新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)路徑選擇

1、加大宣傳力度，提高農(nóng)民自主參與意識。為了進行土地流轉(zhuǎn)的工作，需要改變農(nóng)民的想法。相關(guān)部門需要加強對土地流轉(zhuǎn)所具有的優(yōu)點方面的宣傳，充分利用電視、廣播、手機等新媒體傳播方式，深入落實相關(guān)政策，逐步轉(zhuǎn)變農(nóng)民較為保守陳舊的觀念。加強對土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)制度的建設(shè)，讓農(nóng)民了解進行土地流轉(zhuǎn)活動需要簽訂合同，避免在土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生糾紛。另外，必須完全發(fā)揮示范的作用，提高農(nóng)民自主參與意識，加快土地流轉(zhuǎn)的速度。

2、完善農(nóng)村土地管理制度，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息大數(shù)據(jù)平臺。能否順利落實農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，關(guān)鍵在于農(nóng)村土地管理制度?？h鄉(xiāng)政府應(yīng)盡快建立土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，更加完善農(nóng)村土地管理制度。最大限度地發(fā)揮出土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)的職能，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立數(shù)據(jù)平臺，建立與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的官方網(wǎng)站。想要進行土地流轉(zhuǎn)活動的農(nóng)民需要向政府申請，可以利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，使用手機拍攝自己土地相關(guān)的照片或視頻，這樣能夠使土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)的審核工作更加快速地進行。同時，土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)也可以在網(wǎng)站上上傳土地轉(zhuǎn)讓合同模板，為雙方的土地轉(zhuǎn)讓活動提供一定的法律保障。

3、利用互聯(lián)網(wǎng)平臺加強土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳。為了切實解決農(nóng)民沒有深入了解土地流轉(zhuǎn)政策方面的問題，政府和土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)必須認(rèn)識到宣傳工作的重要性，采用各種途徑進行相關(guān)宣傳。政府可以在利用宣傳手冊、廣播、圖片和標(biāo)語等傳統(tǒng)宣傳方法的基礎(chǔ)上，有效整合互聯(lián)網(wǎng)平臺，通過微博、微信、短信發(fā)送相關(guān)信息，擴大宣傳范圍和強度。這樣可以幫助農(nóng)民更詳細(xì)了解土地流轉(zhuǎn)政策的相關(guān)內(nèi)容，從而進一步促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入。

三、新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村發(fā)展的影響

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對新疆現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響

1、農(nóng)業(yè)企業(yè)的培育有利于增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益。農(nóng)村地區(qū)土地的流轉(zhuǎn)活動，不僅形成了較為規(guī)范的經(jīng)營方式，還使經(jīng)濟利益變得更多。農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)活動補充了傳統(tǒng)的土地經(jīng)營模式，為建設(shè)先進農(nóng)業(yè)企業(yè)奠定良好基礎(chǔ)，可以利用先進技術(shù)進行土地流轉(zhuǎn)活動，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色健康發(fā)展的目標(biāo)。在農(nóng)村地區(qū)的土地的流轉(zhuǎn)活動過程中，城市先進農(nóng)業(yè)企業(yè)會帶動其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2、加強農(nóng)村市場的需求，促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。實踐帶動了城鄉(xiāng)資本、技術(shù)等因素的合理流動，使更多的人能夠集中到城鎮(zhèn)就業(yè)，證明了農(nóng)村城市化和工業(yè)化進程的加速取得了好的效果，推進了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。現(xiàn)代土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)可以促進農(nóng)村土地資本轉(zhuǎn)移，吸引更多的投資者投資和建立農(nóng)村工廠，激活農(nóng)村市場，也可以促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和優(yōu)化。同時，耕地管理系統(tǒng)的改善，刺激了農(nóng)民對自主土地管理的熱情，使農(nóng)民更加積極地改善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程，促進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不斷提高。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對新疆農(nóng)村農(nóng)民的影響

1、提高土地利用率。開展農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)工作，可以有效提高農(nóng)村地區(qū)土地資源的利用率。在當(dāng)今的新疆農(nóng)村，由于普遍存在勞動力流失，青壯年的勞動力外出打工，使農(nóng)村老齡化的問題十分嚴(yán)重，導(dǎo)致土地不能有效利用，大量閑置。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)活動，使得閑置的土地被再次利用起來，提高了對于土地的利用率，使農(nóng)民能從中得到更高的經(jīng)濟效益。

2、有助于促進勞動力轉(zhuǎn)移。農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)活動使農(nóng)民能夠獲得更多收入。農(nóng)民已經(jīng)不再受限于春秋兩季收獲的農(nóng)業(yè)耕作中，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為他們提供穩(wěn)定的工資收入。即使農(nóng)民不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，也可以通過土地流轉(zhuǎn)獲得的租金。農(nóng)村勞動力有更多的工作選擇和機會，有效地促進農(nóng)村勞動力獲得更多樣性的發(fā)展空間。

3、土地流轉(zhuǎn)推動新疆新型農(nóng)業(yè)建設(shè)與發(fā)展進程?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的不斷革新以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高新技術(shù)的涌現(xiàn)和新型經(jīng)營理念為農(nóng)業(yè)的發(fā)展注入了新的力量，促進了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。一般情況下，農(nóng)民為了專業(yè)從事大規(guī)模植樹造林和育種，會積極使用先進技術(shù)和設(shè)備，不斷改善種植和育種質(zhì)量。同時，土地流轉(zhuǎn)也在發(fā)展先進概念和技術(shù)方面發(fā)揮著一定的作用。新農(nóng)業(yè)的發(fā)展推動了畜牧業(yè)、加工業(yè)、物流業(yè)和其他服務(wù)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，有助于逐步縮小新疆城鄉(xiāng)收入差距，推動新疆城鄉(xiāng)經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

總之，土地是國家發(fā)展的基礎(chǔ)，新疆土地管理部門要積極響應(yīng)國家政策，在解決土地流轉(zhuǎn)過程中的問題時，應(yīng)采用科學(xué)、合理、現(xiàn)代化的方法，以促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。現(xiàn)階段，新疆農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展正處于關(guān)鍵時期，開展農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)活動，可以有效促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。因此，針對當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中的問題，必須采取科學(xué)、合理的措施來推進土地流轉(zhuǎn)進程，以促進農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。