新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展探索

□文/李志豪 普佳佳

（中共湖北省委黨校 湖北·武漢）

［提要］黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)面臨著發(fā)展規(guī)模不大、主體地位不明確、產(chǎn)權(quán)不明晰、治理結(jié)構(gòu)不完善等問(wèn)題。為解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，2021年中央一號(hào)文件明確提出，要基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)，繼續(xù)做好改革與立法的頂層設(shè)計(jì)，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，使新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要支撐，為全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕的遠(yuǎn)景目標(biāo)開(kāi)好局、起好步。

一、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵界定及新表現(xiàn)

2016年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》指出，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體所有的資源要素，通過(guò)合作與聯(lián)合實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式，其實(shí)質(zhì)是聯(lián)合（合作）。涂圣偉（2021）認(rèn)為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是一種利益共享的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，指的是以農(nóng)民為主體，聯(lián)合其他利益方共同形成的平等協(xié)商、民主管理的長(zhǎng)效治理機(jī)制。崔超（2021）認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是在繼承馬克思、恩格斯關(guān)于建立集體所有制的“合作生產(chǎn)”基礎(chǔ)上，以跨越貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。張弛（2020）認(rèn)為由于農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度中既有集體經(jīng)濟(jì)成分，又有合作經(jīng)濟(jì)成分，并統(tǒng)一于合作經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，因此在農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度下發(fā)展起來(lái)的新型集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際上是在合作經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的“再合作”?？自斨?、高強(qiáng)（2017）認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，其實(shí)體是人民公社，是一種勞動(dòng)群眾集體所有制。許泉（2016）認(rèn)為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是具備產(chǎn)權(quán)清晰、收入穩(wěn)定、分配合理和管理民主等特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。何平均（2015）認(rèn)為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是指與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)并促進(jìn)其發(fā)展的、以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制。

盡管學(xué)術(shù)界對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵并未形成統(tǒng)一意見(jiàn)，但新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不僅包括改造后的農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)，也包括基于私有產(chǎn)權(quán)形成的合作制和股份合作制經(jīng)濟(jì)，以及公有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)聯(lián)合的混合型集體經(jīng)濟(jì)。黨的十八大以來(lái)，各地區(qū)積極響應(yīng)中央號(hào)召，充分整合本地經(jīng)濟(jì)資源，利用好扶貧脫貧政策，發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展賦能增效。十九大以后，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，在農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了一系列矚目成就的同時(shí)，也為全國(guó)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了多種可供參考的模式。然而，發(fā)展的不平衡問(wèn)題也使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)仍不可避免地出現(xiàn)“兩極分化”現(xiàn)象。

隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革不斷縱向深化，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“多點(diǎn)開(kāi)花”，呈現(xiàn)出新特征、新表現(xiàn)。第一，股份合作制改革。股份合作制改革使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)更加清晰，成員更加明確，主體地位更加確立，組織形式更加獨(dú)立。第二，發(fā)展模式多元化。許多新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)將農(nóng)民“分”到的土地承包權(quán)，通過(guò)“返租倒包”等形式重新收回集體經(jīng)營(yíng)，采取農(nóng)戶專業(yè)合作社形式發(fā)展“第六產(chǎn)業(yè)”；或通過(guò)村民直接資金入股或土地量化股份的方式，組成“農(nóng)戶+股份公司”的形式。第三，組織治理結(jié)構(gòu)更完善。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部設(shè)立股東大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，實(shí)行股民民主表決的決策機(jī)制，集體資產(chǎn)的規(guī)章管理制度更加健全，定期清查報(bào)告制度更加完善。

二、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的困境

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成效顯著，但整體上仍處于起步階段，對(duì)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)還有待深化。第一，集體經(jīng)濟(jì)主體缺位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)并不具備法人主體資格，市場(chǎng)主體地位缺失，一方面市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度保障市場(chǎng)主體地位；另一方面經(jīng)濟(jì)效益發(fā)展受限，造成能力強(qiáng)的職業(yè)經(jīng)理人很難留在集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮作用。第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)不清晰。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，是指農(nóng)民基于其成員身份，就集體財(cái)產(chǎn)和集體事務(wù)管理等方面的事項(xiàng)所享有的復(fù)合性權(quán)利，但每個(gè)組織對(duì)成員資格的界定都不一樣，成員資格的取消、過(guò)度、轉(zhuǎn)讓機(jī)制不完善，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。第三，法人治理結(jié)構(gòu)不完善。集體經(jīng)濟(jì)組織在人事安排、項(xiàng)目運(yùn)作上仍然受到行政力量的干預(yù)，結(jié)構(gòu)上缺乏獨(dú)立完整的法人運(yùn)行機(jī)制及監(jiān)督監(jiān)管體制，職位上任人唯親、因人設(shè)崗、交叉任職現(xiàn)象嚴(yán)重。

此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)營(yíng)效率較低、經(jīng)營(yíng)機(jī)制落后、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力偏弱、發(fā)展總體不足的弱點(diǎn)依然存在。有的村集體經(jīng)濟(jì)組織有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力但也基本上以租賃物業(yè)為主，缺乏優(yōu)良的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，沒(méi)有形成穩(wěn)定的收入來(lái)源；有的村集體經(jīng)濟(jì)組織采取了分家底的方式進(jìn)行改制，兌現(xiàn)比例過(guò)高，導(dǎo)致集體資產(chǎn)大幅減少，影響了改制后新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的持續(xù)經(jīng)營(yíng)。此外，現(xiàn)階段稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也成為影響地方和集體經(jīng)濟(jì)組織推行集體產(chǎn)權(quán)制度改革積極性的突出問(wèn)題。

三、發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的重大意義

（一）有利于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，預(yù)防返貧轉(zhuǎn)貧。目前，我國(guó)貧困縣均已摘帽，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了歷史性勝利，但如何鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，關(guān)鍵在于如何高效經(jīng)營(yíng)扶貧資產(chǎn)、如何有效防止脫貧人口返貧和低收入邊緣人口轉(zhuǎn)貧。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)過(guò)程中，大量扶貧資金涌入而形成的巨大的資金資產(chǎn)存量帶來(lái)了管理和使用問(wèn)題。此外，扶貧資金的投入還會(huì)引發(fā)部分群眾對(duì)政策的依賴，帶來(lái)“依賴性”問(wèn)題，導(dǎo)致自我發(fā)展動(dòng)力不足，一旦扶貧資金減少，脫貧人口可能存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，低收入邊緣人口可能存在轉(zhuǎn)貧風(fēng)險(xiǎn)。因此，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，不僅能夠提高集體資產(chǎn)使用效果，還可以增加集體成員收入來(lái)源，提升貧困人口兜底水平。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)形式多樣，無(wú)論是將分散的土地通過(guò)流轉(zhuǎn)重新收回集體經(jīng)營(yíng)，還是將土地折股量化成立股份公司，都能夠幫助集體企業(yè)吸納優(yōu)秀的人才管理集體資產(chǎn)，提高集體資產(chǎn)使用效率，避免閑置資產(chǎn)浪費(fèi)，進(jìn)而壯大集體經(jīng)濟(jì)。

（二）有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)，而新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，是構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的有力支撐。2020年，黨的十九屆五中全會(huì)在“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”部分再次強(qiáng)調(diào)“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村莊，可以依托集體經(jīng)濟(jì)，充分整合利用農(nóng)村的各方面資源，為發(fā)展農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)或融合產(chǎn)業(yè)提供便利條件，從而更好地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)能有效整合人力、物力、財(cái)力，提高村集體的組織和動(dòng)員能力。“合作與聯(lián)合”是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的主要方式，因而通過(guò)合作（聯(lián)合）其他資源，例如土地集中經(jīng)營(yíng)、資金集中利用，有利于先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的推廣應(yīng)用。越是發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，就越有能力為農(nóng)戶提供規(guī)模化、機(jī)械化的生產(chǎn)服務(wù)，及現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和管理方法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（三）有利于縮小城鄉(xiāng)差距，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)一體化就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村村民作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌謀劃，改變長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上平等、產(chǎn)業(yè)上互補(bǔ)、國(guó)民待遇上一致。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制的重要組成部分，也是帶領(lǐng)我國(guó)農(nóng)民走上共同富裕的經(jīng)濟(jì)形態(tài)之一。

發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，意味著村集體的收入提高和積累，意味著村集體能夠加大對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等農(nóng)村公共資源的投入力度，保障農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅吸引了物質(zhì)資本、人力資本、社會(huì)資本流向農(nóng)村，還能推動(dòng)城鄉(xiāng)資源要素雙向均衡互補(bǔ)流動(dòng)，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，從而有效推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。

四、發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的典型模式

我國(guó)各地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展水平不一，教育水平參差不齊，資源狀況相差巨大。因此，在發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)也必然各不相同，沒(méi)有固定模式。從馬克思和恩格斯的基本理論出發(fā)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)理應(yīng)遵循三點(diǎn)基本原則：第一，自愿原則，充分尊重并引導(dǎo)農(nóng)民的意愿，重視農(nóng)民的主體性地位；第二，因地制宜原則，針對(duì)不同情況，應(yīng)當(dāng)因地制宜發(fā)展與當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)情況相符的集體經(jīng)濟(jì)；第三，循序漸進(jìn)原則，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是一蹴而就的“快餐品”，應(yīng)當(dāng)是可持續(xù)發(fā)展的“營(yíng)養(yǎng)品”。改革開(kāi)放以來(lái)，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，各地區(qū)根據(jù)自身的資源稟賦不同，探索出了五種典型的發(fā)展模式。

（一）以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)型模式。在距離大中城市較近、接受輻射能力較強(qiáng)、積累較多、初始稟賦較好的農(nóng)村，應(yīng)當(dāng)充分挖掘自身資源潛力，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為主，例如“新六產(chǎn)”、休閑觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。這類村集體不僅擁有豐富的三資、交通便利等較好的初始稟賦，還能夠承接某類轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，吸收大量勞動(dòng)力就業(yè)；同時(shí)，通過(guò)大量土地非農(nóng)化，把土地、勞動(dòng)力貢獻(xiàn)內(nèi)部化后，聯(lián)合各類資源后又能夠快速積累集體資產(chǎn)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。但此類集體經(jīng)濟(jì)模式需要的初始稟賦要求過(guò)高，極不容易復(fù)刻。

（二）以提供租賃為主的服務(wù)型模式。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式還有一種特殊情況，即以提供資產(chǎn)和物業(yè)租賃為主，獲取租金收入。村集體擁有一定資金積累或者是通過(guò)其他渠道獲得初始資金后，通過(guò)購(gòu)置資產(chǎn)并將資產(chǎn)進(jìn)行出租即可獲得租賃收入。這類出租資產(chǎn)的發(fā)展模式雖然其后續(xù)發(fā)展速度比不上村集體自辦產(chǎn)業(yè)，但也可以提高村集體收入，加速集體經(jīng)濟(jì)積累，且具有要求門(mén)檻低、無(wú)需專業(yè)人員經(jīng)營(yíng)管理等不可替代的優(yōu)點(diǎn)，適合某些村集體選擇。

（三）以合作（聯(lián)合）為主的黨建型模式。黨建型集體經(jīng)濟(jì)是以黨建為紐帶，以“村村聯(lián)合”“人才帶動(dòng)”等方式發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。通過(guò)村村聯(lián)合、結(jié)對(duì)幫扶、選拔有能力的各類人才管理等方式實(shí)現(xiàn)多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合共同發(fā)展。黨建型集體經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵是優(yōu)秀有能力的“第一書(shū)記”領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)“強(qiáng)弱互補(bǔ)”“弱弱抱團(tuán)”等措施，為破解“無(wú)區(qū)位、無(wú)資金、無(wú)產(chǎn)業(yè)”等集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型難題提供了思路。黨建型模式雖然對(duì)區(qū)位條件要求低，但要求各集體經(jīng)濟(jì)組織之間距離相近，認(rèn)同感較強(qiáng)，且要求有能力的鄉(xiāng)村黨政人才、村黨組織等帶頭人的支撐。這類發(fā)展模式對(duì)“領(lǐng)頭雁”人格、能力要求極高，并不容易復(fù)制。

（四）以土地等集體資產(chǎn)量化入股的分紅型模式。在無(wú)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、集體經(jīng)濟(jì)積累不多、不適合發(fā)展產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村，可盤(pán)活各類看似不起眼的資源，如閑置的耕地、林地、果園、荒山、魚(yú)塘等集體資產(chǎn)，將其折股量化，投資入股龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)實(shí)體，或成立土地股份合作社，從而使這些資源得到充分利用，進(jìn)而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。發(fā)展入股分紅型集體經(jīng)濟(jì)，設(shè)立專門(mén)生產(chǎn)基地，一方面可盤(pán)活各類閑置資源，提高資源使用效率；另一方面又可以提供更多的“家門(mén)口”就業(yè)機(jī)會(huì)，增加村民收入來(lái)源。這類發(fā)展模式雖然可以增加集體組織和村民收入，但其成立及后續(xù)管理卻存在著一定難度，例如土地等集體資產(chǎn)折股量化難度、村民收入保障、龍頭企業(yè)的入駐投資、產(chǎn)權(quán)制度不完善等。

（五）以政府補(bǔ)助、項(xiàng)目扶持為主要收入的“依賴型”模式。我國(guó)某些村集體多年來(lái)一直處于偏遠(yuǎn)落后的貧困山區(qū)，交通極其不便，基礎(chǔ)設(shè)施極度匱乏，文化水平相對(duì)落后，集體資產(chǎn)幾乎為零或折現(xiàn)為零。除了黨中央和政府異地搬遷、發(fā)展教育脫貧一批外，仍有許多村集體的發(fā)展一直依靠政府資金或財(cái)政項(xiàng)目的大力扶持。這類村集體雖然能夠得到政府財(cái)政補(bǔ)助或涉農(nóng)項(xiàng)目資金扶持，但其收入往往缺乏持續(xù)性，又缺乏優(yōu)良的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，最終沒(méi)有形成穩(wěn)定的收入來(lái)源。這類“依賴型”村集體一旦缺少政策扶持或扶貧項(xiàng)目撤走，又將重新陷入一潭死水，很難“活”起來(lái)。更嚴(yán)重的是，某些扶持項(xiàng)目還要求村集體按比例出資，這讓本來(lái)就無(wú)資金積累又無(wú)法獲得外部融資的村集體難以獲得項(xiàng)目支持。此類模式缺乏長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，并不能從根本層面解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題，甚至?xí)斐纱罅康馁Y源浪費(fèi)，但這卻是當(dāng)?shù)啬軌蛴袡C(jī)會(huì)脫貧、獲得發(fā)展機(jī)會(huì)的唯一可能，響應(yīng)了黨中央在脫貧攻堅(jiān)上不允許任何一個(gè)人掉隊(duì)的號(hào)召，走“先富帶后富”共同富裕道路的初心和使命。

現(xiàn)階段發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，需要構(gòu)建起系統(tǒng)性、常態(tài)化的政策支持體系。首先，加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式是壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的必然路徑，因而今后必須要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)范圍，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能。其次，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體能力，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格，使其成為真正的現(xiàn)代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。最后，著力培育農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“領(lǐng)頭雁”，加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織帶頭人的引進(jìn)和培養(yǎng)，切實(shí)提升帶頭人能力素質(zhì)，培養(yǎng)造就一批熟悉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則、有專業(yè)經(jīng)營(yíng)管理能力的人才隊(duì)伍。