行政許可制度現(xiàn)存問(wèn)題再判與對(duì)策新解

劉 渴 鄒 琳

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

一、引言

《行政許可法》實(shí)施近二十年來(lái)，為持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，學(xué)界對(duì)行政許可制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐運(yùn)行的批判性思考也從未間斷。有學(xué)者很早就指出，《行政許可法》的制度創(chuàng)新比較超前，使得相應(yīng)的法律規(guī)范與社會(huì)發(fā)展之間并不同步，并且該法本身還存在調(diào)整范圍過(guò)窄、分類不合理、特許范圍不明確、缺乏可操作性等諸多總體性問(wèn)題[1]。尤其在回應(yīng)行政審批改革中，該法作為法律依據(jù)，甚至存在“被虛置化”現(xiàn)象[2]。

行政許可賦予政府很大的權(quán)力，對(duì)私主體施加特定義務(wù)，監(jiān)管義務(wù)履行情況，并執(zhí)行各種規(guī)則。因此，作為一種規(guī)制工具，行政許可存在的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越令人擔(dān)憂[3]。圍繞行政許可的設(shè)定和實(shí)施兩大方面的問(wèn)題，學(xué)界展開(kāi)了諸多具體批評(píng)。行政許可設(shè)定權(quán)方面，國(guó)務(wù)院設(shè)定行政許可的實(shí)踐在權(quán)限限制、事項(xiàng)范圍及程序設(shè)定等方面均有需要完善之處[4][5]；地方設(shè)定行政許可的范圍太窄、主體太少，這一相對(duì)集中于中央的行政許可設(shè)定權(quán)的立法配置，有礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中地方政府之間的良性競(jìng)爭(zhēng)[6]。在行政許可設(shè)定范圍上，尤其是《行政許可法》第13條本身缺乏可操作性，該條本身的“必要性”評(píng)價(jià)功能遭到虛置；此外，立法語(yǔ)言表述模糊導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在設(shè)定上享有較大的自由裁量權(quán)[7]。在行政許可設(shè)定內(nèi)容上，則存在門檻設(shè)置不當(dāng)、性質(zhì)定位錯(cuò)誤、變相創(chuàng)設(shè)許可等問(wèn)題[8]。對(duì)于行政許可的實(shí)施，學(xué)界也存在不少否定性評(píng)價(jià)，如行政許可項(xiàng)目清理困難、“不收費(fèi)制度”難以落實(shí)、“一個(gè)窗口對(duì)外”制度難以實(shí)現(xiàn)、行政聽(tīng)證很少舉行等[9]。還有學(xué)者認(rèn)為《行政許可法》的適用范圍受到大幅限制，行政許可設(shè)定的合理性方面缺乏有效的保障，因?yàn)轶w制性原因?qū)е隆缎姓S可法》的一些目標(biāo)落空[10]。

2019年《行政許可法》進(jìn)行了修正，主要增加了非歧視原則，但是對(duì)上述很多問(wèn)題并未給予直接正面的回應(yīng)。較之二十年前，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生很大變化，因此有必要在新時(shí)代背景下，重新檢視我國(guó)行政許可制度的優(yōu)劣。隨著“以人民為中心”的法治理念不斷深入，法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府的建設(shè)，需要對(duì)“權(quán)利”給予更多的考量。如何完善行政許可制度、或者說(shuō)行政許可制度如何回應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，以加快國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的步伐，是新時(shí)代必須解決的問(wèn)題。為此，擬以我國(guó)《行政許可法》基本立場(chǎng)為基礎(chǔ)，更多地從“權(quán)利保障”出發(fā)，再行考察我國(guó)當(dāng)前的行政許可制度存在的問(wèn)題，并針對(duì)性地提出相應(yīng)的完善對(duì)策。

二、行政許可性質(zhì)之爭(zhēng)及我國(guó)的立法態(tài)度

多年來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)行政許可的性質(zhì)爭(zhēng)論很大，存在著不同的看法。總體來(lái)說(shuō)，主要有“特權(quán)說(shuō)”“賦權(quán)說(shuō)”“解禁說(shuō)”及“限制說(shuō)”等四種觀點(diǎn)。一是“特權(quán)說(shuō)”[11]。該觀點(diǎn)認(rèn)為，行政許可就是某些人向行政主體提出了享受某種特權(quán)的申請(qǐng)，政府通過(guò)了這樣的申請(qǐng)，但也可以隨時(shí)終止這些特權(quán)的進(jìn)行，這也是特權(quán)說(shuō)的重點(diǎn)。其核心觀點(diǎn)是為申請(qǐng)人通過(guò)申請(qǐng)獲得了政府特權(quán)。二是“賦權(quán)說(shuō)”[12]。該觀點(diǎn)認(rèn)為，行政許可就是自然人通過(guò)申請(qǐng)的形式，使行政主體賦予他們一定的權(quán)利，從而開(kāi)展一些具有合法性的特殊活動(dòng)。賦權(quán)說(shuō)的核心是賦予申請(qǐng)人某種權(quán)利。三是“解禁說(shuō)”[13]。行政許可是指在一定的條件下，行政主體通過(guò)了自然人的申請(qǐng)，讓他們可以享受到解除法律的一般禁止，讓他們可以做一些一般法規(guī)禁止的行為。解禁說(shuō)的核心是對(duì)法律一般禁止的解除。四是“限制說(shuō)”。行政許可是決定是否賦予相對(duì)人從事特殊行為的權(quán)利的法律制度，包括了準(zhǔn)許及不予準(zhǔn)許的兩方面。限制說(shuō)的核心思想是，對(duì)特殊權(quán)利的限制是行政許可的動(dòng)機(jī)和目的。

上述四種學(xué)說(shuō)，從不同角度解讀行政許可的性質(zhì)及特征。前兩種觀點(diǎn)可以說(shuō)是“權(quán)利”視角，后兩種學(xué)說(shuō)則是“權(quán)力”視角。然而，兩種視角的出發(fā)點(diǎn)又恰恰相反，“權(quán)利說(shuō)”是以“權(quán)力所有—權(quán)利賦予”為邏輯線索，而“權(quán)力說(shuō)”則是從循著“權(quán)利所有—權(quán)利禁止—權(quán)利解禁”的理路。不同的性質(zhì)定位和內(nèi)在理念，會(huì)在很大程度上影響立法觀念和制度設(shè)計(jì)。無(wú)論是在立法層面還是實(shí)施層面，我國(guó)行政許可制度大有“權(quán)利說(shuō)”的內(nèi)核，主要表現(xiàn)在：《行政許可法》雖然規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)壟斷完整的行政許可設(shè)定權(quán)，但同時(shí)又以“授權(quán)立法”的形式將該權(quán)力下放至行政機(jī)關(guān)；不僅如此，還允許地方在尚未制定法律、行政法規(guī)的前提下制定地方性行政許可，一定意義上模糊了行政許可領(lǐng)域的立法權(quán)與行政權(quán)間的權(quán)力分工配置。從結(jié)果上看，此一制度設(shè)計(jì)意味著，行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政管理之需要，便可“自由”選擇設(shè)定行政許可，尤其是地方行政許可。因此，對(duì)相對(duì)人而言，只有經(jīng)過(guò)行政許可，方能從事特定行為。這無(wú)異于“政府”在授予公民“特定權(quán)利”。

追溯歷史發(fā)展，《行政許可法》于2004年開(kāi)始實(shí)施，彼時(shí)的法制建設(shè)尚處于發(fā)展階段，行政法領(lǐng)域“權(quán)力”思維較為突出，一方面是維護(hù)行政管理秩序之必要，另一方面也是尚處于對(duì)行政許可、行政審批制度的探索設(shè)計(jì)過(guò)程中。然而，如今行政法治建設(shè)已經(jīng)步入提質(zhì)發(fā)展時(shí)期，“以人民為中心”的法治理念不斷推進(jìn)深入，相應(yīng)的行政法治制度理念和設(shè)計(jì)，也需要更加突出“權(quán)利保障”理念，換言之，從“權(quán)力管理”向“規(guī)制權(quán)力”進(jìn)行轉(zhuǎn)換，在秩序和自由之間尋找新的平衡。

三、行政許可制度現(xiàn)存問(wèn)題的再判斷

從權(quán)利保護(hù)的視角，對(duì)當(dāng)下行政許可制度再行檢視，不管是行政許可的立法設(shè)定，還是其實(shí)施實(shí)踐，依然能夠發(fā)現(xiàn)其中存在不少問(wèn)題。

(一)行政許可設(shè)定存在的問(wèn)題

1. 行政許可設(shè)定的權(quán)限不夠明確

根據(jù)《行政許可法》有關(guān)規(guī)定，行政許可的設(shè)定主體有：全國(guó)人大及常委會(huì)，國(guó)務(wù)院，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)，各級(jí)人民政府。其中全國(guó)人大及其常委會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使立法權(quán)，掌握全域性的行政許可設(shè)定權(quán)，這是行政許可貫徹依法行政原則的基本前提。但同時(shí)，其還可以通過(guò)授權(quán)行政機(jī)關(guān)設(shè)定的方式，對(duì)該設(shè)定權(quán)進(jìn)行“處置”。一方面，《行政許可法》第14條，雖然將行政許可設(shè)定權(quán)授權(quán)給了國(guó)務(wù)院，但并沒(méi)有明確的條款限定可予以授權(quán)的行政許可事項(xiàng)，只是以“尚未制定法律”為條件。這一概括授權(quán)方式，實(shí)際上將行政許可的設(shè)定權(quán)“移交給”國(guó)務(wù)院。當(dāng)前社會(huì)發(fā)展迅速，該條已經(jīng)存在一定的滯后性，一定程度上違反了“法律保留原則”[14]。另一方面，為了給地方改革留下一定的空間，從而充分調(diào)動(dòng)地方改革的積極性，根據(jù)《行政許可法》第15條的規(guī)定，地方性法規(guī)可以在特定的條件下設(shè)定行政許可事項(xiàng)。但地方性法規(guī)先行設(shè)定行政許可，本身就是行政許可法制定過(guò)程中存在的爭(zhēng)議點(diǎn)。爭(zhēng)議主要在于，地方可能基于地域性利益保護(hù)和管制需要，濫用行政許可設(shè)定權(quán)。盡管行政許可法對(duì)地方設(shè)定行政許可的權(quán)力表現(xiàn)得比較克制，在具體的法律條文中，除了規(guī)定“因行政管理的需要”“臨時(shí)性”“省級(jí)”等限制性條件外，還規(guī)定了許多禁止性規(guī)定，但在統(tǒng)一行政的視角看仍然存在缺陷。

2. 行政許可設(shè)定的范圍依舊過(guò)寬

行政許可作為一項(xiàng)行政干預(yù)手段，必須要對(duì)許可的范圍進(jìn)行合理的界定。而我國(guó)受以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，行政管理主要是通過(guò)計(jì)劃指令的方式進(jìn)行，行政許可的范圍較小，在行政管理中的作用也不大。但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入，行政許可已經(jīng)得到了廣泛的使用，幾乎涉及各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要作用。但是在進(jìn)行行政許可設(shè)定時(shí)，沒(méi)有考慮該領(lǐng)域一般人權(quán)利。比如捕撈許可，一旦實(shí)行，大多數(shù)人的捕撈權(quán)利就喪失了。而對(duì)于行政許可的權(quán)力是否應(yīng)當(dāng)受到一定的限制，并沒(méi)有明確的規(guī)定[15]。

3. 行政許可設(shè)定的監(jiān)督機(jī)制仍不健全

我國(guó)行政許可設(shè)定的監(jiān)督力度及其機(jī)制的不健全，也是造成上述問(wèn)題的重要原因?？v觀古今中外，我國(guó)古代的監(jiān)察機(jī)制和西方近現(xiàn)代“三權(quán)分立”的理念，都是為了對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約。我國(guó)行政許可設(shè)定過(guò)程中，設(shè)立完善的監(jiān)督機(jī)制顯得十分重要[16]。前幾年不斷發(fā)生的食品安全問(wèn)題、醫(yī)療事故、環(huán)境污染等，很多行政設(shè)定人員明知申請(qǐng)行政許可的項(xiàng)目是危險(xiǎn)的，但是在利益的驅(qū)使下選擇忽視，直到發(fā)生安全事故，才不得不迫于輿論壓力進(jìn)行處理，這就反映出行政許可監(jiān)督制度上的缺陷。

(二)行政許可實(shí)施存在的問(wèn)題

如果行政許可設(shè)定是立法權(quán)的范疇，那么行政許可實(shí)施就屬于執(zhí)法權(quán)的范疇。我國(guó)行政許可實(shí)施方面同樣存在很大的問(wèn)題。

1. 自由裁量權(quán)大量存在

通俗來(lái)說(shuō)，自由裁量權(quán)即指對(duì)于申請(qǐng)人的申請(qǐng)，行政許可機(jī)關(guān)享有較大的自由空間，能夠決定準(zhǔn)予許可與否。這也是現(xiàn)代行政許可制度的基本特征。但其弊端也是相伴而生的，實(shí)施不嚴(yán)容易導(dǎo)致“過(guò)分自由”。之所以會(huì)被濫用，主要原因：一是許可期限上的自由衡量，二是許可條件方面自由度較高，三是行政機(jī)關(guān)對(duì)許可與否有很大的裁量權(quán)，四是行政機(jī)關(guān)在收費(fèi)數(shù)額上有著很大的自由[17]。

2. 行政許可程序不完備

程序不完善是我國(guó)行政許可制度存在的很大的一個(gè)缺陷，而這恰恰也在一定程度上助長(zhǎng)了形式主義、官僚主義等不正之風(fēng)，行政機(jī)關(guān)在開(kāi)展行政許可的過(guò)程中，具有較大的自由度。例如，不予許可但不說(shuō)明理由、違反“一次性告知”制度、對(duì)被許可人的監(jiān)督檢查流于形式[18]；對(duì)許可事件的公開(kāi)、變更以及終止等，并沒(méi)有一套完善的程序?qū)ζ溥M(jìn)行規(guī)定，行政許可程序也不公開(kāi)透明，使得申請(qǐng)人無(wú)法了解到行政機(jī)關(guān)的許可過(guò)程和許可結(jié)果，程序也較繁瑣，加重了相對(duì)人的負(fù)擔(dān)[19]。

3. 利用行政許可權(quán)利濫收費(fèi)用

根據(jù)世界主流做法，行政許可費(fèi)通常只含有許可證工本費(fèi)、手續(xù)費(fèi)及基本的檢查費(fèi)用。但我國(guó)法律在這方面沒(méi)有明確的限制，部分行政機(jī)關(guān)為了獲取“額外”經(jīng)濟(jì)利益，會(huì)惡意利用行政許可進(jìn)行收費(fèi)。實(shí)踐中，不少行政許可在實(shí)施過(guò)程中，收費(fèi)往往會(huì)是主要條件，這可能導(dǎo)致很多本不具備法定條件的人利用該制度漏洞獲得行政許可；或者很多人為了逃避高昂的費(fèi)用，不去申請(qǐng)行政許可，鋌而走險(xiǎn)從事各種非法的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。利用行政許可進(jìn)行高額收費(fèi)，也成為行政機(jī)關(guān)行業(yè)不正之風(fēng)之一。

4. 地方保護(hù)政策的干擾

地方保護(hù)主義對(duì)于《行政許可法》的順利實(shí)施有著嚴(yán)重影響。即使有的法律、法規(guī)已經(jīng)相當(dāng)完善，但是由于在實(shí)施過(guò)程中總會(huì)受到相當(dāng)大的阻力，這些阻力很大程度來(lái)自地方政府為了地方財(cái)政所設(shè)置的阻礙。比如某個(gè)企業(yè)是污染大戶，但是由于其每年繳納巨額稅款，所以即便其造成了極大的污染，地方政府也會(huì)選擇給予其某些行政許可，象征性地對(duì)其進(jìn)行一些罰款等。所以很多地方政府對(duì)于一些明顯不符合行政許可條件的申請(qǐng)人，也可能會(huì)為了眼前的利益，常常做出準(zhǔn)予許可的決定。

四、行政許可制度完善對(duì)策的新解答

(一)行政許可設(shè)定的完善措施

1.明確行政許可設(shè)定的權(quán)限和范圍

行政許可事關(guān)個(gè)人或團(tuán)體利益，所以對(duì)行政許可的設(shè)定應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格限制。正因?yàn)樾姓S可設(shè)定權(quán)與公民權(quán)益有著密切的聯(lián)系，故首先便不能與憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利相沖突。行政許可的立法設(shè)定，不僅是行政權(quán)問(wèn)題，更是立法權(quán)配置問(wèn)題。盡管法律(全國(guó)人大及其常委會(huì)制定)不能及時(shí)回應(yīng)設(shè)定行政許可的實(shí)踐需求，但無(wú)論是行政法規(guī)的立法先試，還是地方行政法規(guī)的立法探索，都必須遵循“民主集中制”這一憲法基本原則。既要考慮地方實(shí)際，更要考量行政許可設(shè)定權(quán)的中央集中統(tǒng)一；不僅要照顧行政治理效能，還必須處理好立法對(duì)行政的限制和制約。

對(duì)此，可以從中央和地方兩個(gè)層面，對(duì)行政許可的設(shè)定權(quán)限作進(jìn)一步規(guī)制性完善。一是中央層面的行政許可設(shè)定權(quán)。對(duì)于國(guó)務(wù)院而言，一方面應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循《行政許可法》的設(shè)定權(quán)分配，限制其以政策性文件的形式，對(duì)擬設(shè)定行政許可事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，避免地方直接根據(jù)該政策性文件具體“規(guī)定”行政許可，更不能以部門規(guī)章的形式設(shè)定[20]。尤其是對(duì)市場(chǎng)發(fā)展有重大影響的行政許可事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)限定在只能由國(guó)務(wù)院基于充分調(diào)研論證基礎(chǔ)上，依法設(shè)立(臨時(shí)性)行政許可，而不宜頒布指導(dǎo)性政策，倡導(dǎo)地方先行先試，比如金融創(chuàng)新領(lǐng)域的行政許可。另一方面，在立法中還應(yīng)盡量明確設(shè)計(jì)一些前置程序，廣泛吸收公眾參與，充分征集民意，以對(duì)行政許可的前端門檻、過(guò)程管控、后端監(jiān)督，進(jìn)行全面周延的制度設(shè)計(jì)論證。二是地方層面的行政許可設(shè)定權(quán)。首先要限定在其所屬的立法范圍內(nèi)。特別是設(shè)區(qū)的市以地方性法規(guī)來(lái)設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《立法法》第72條，限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三大領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行，即便在沒(méi)有法律、行政法規(guī)以及省級(jí)地方性法規(guī)的前提下，也不宜任意擴(kuò)大至全部領(lǐng)域。對(duì)于地方政府規(guī)章而言，設(shè)定行政許可必須受“上位法”限制，須是法律、法規(guī)未規(guī)定許可制度的具體事項(xiàng)[21]，但也不能通過(guò)改變?cè)S可名稱，變相擴(kuò)大行政許可范圍。

2.明確行政許可的條件與標(biāo)準(zhǔn)

行政許可的條件是指申請(qǐng)人在進(jìn)行某些行政申請(qǐng)時(shí)要達(dá)到的法定最低要求。而申請(qǐng)行政許可通常要具備以下條件：一是申請(qǐng)?jiān)S可的事項(xiàng)必須是經(jīng)許可后可以從事的。如果該事項(xiàng)是法律絕對(duì)禁止的，就不能準(zhǔn)予該許可。二是申請(qǐng)人也要具備一定的符合其所申請(qǐng)事項(xiàng)的行為能力，且所申請(qǐng)事項(xiàng)不能違背法律規(guī)定。比如有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)明確規(guī)定，黨政工作人員不得經(jīng)商辦企業(yè)，如果其申請(qǐng)注冊(cè)企業(yè)法人，便不能準(zhǔn)予該行政許可。再如，申請(qǐng)行醫(yī)執(zhí)照，申請(qǐng)人必須具備一定的醫(yī)學(xué)專業(yè)知識(shí)，并提供相應(yīng)的文憑和資格證書。三是申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)具備申請(qǐng)事項(xiàng)必需的資金、場(chǎng)所等條件，同時(shí)還要符合法律法、規(guī)的形式要求。

一般情況下，行政許可條件規(guī)定得越簡(jiǎn)單，該許可申請(qǐng)?jiān)饺菀椎玫酵ㄟ^(guò)，反之則越難。所以，行政許可條件的設(shè)置必須科學(xué)。行政許可條件的設(shè)置，可以參考以下因素：一是把握國(guó)家大政方針，判斷其對(duì)行政許可事項(xiàng)的發(fā)展是限制還是促進(jìn)的目的。例如，砍伐森林和環(huán)境污染會(huì)對(duì)人類的生存環(huán)境造成巨大的危險(xiǎn)，我國(guó)法律也強(qiáng)調(diào)對(duì)森林資源的保護(hù)，加強(qiáng)對(duì)污染的治理力度，保護(hù)自然環(huán)境，保證可持續(xù)發(fā)展，因此對(duì)砍伐森林和排污許可條件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定。再如，我國(guó)開(kāi)展的中部崛起及西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人員到中西部去開(kāi)辦企業(yè)和創(chuàng)辦教育事業(yè)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和提升全國(guó)公民的文化素質(zhì)。因此，對(duì)于在中西部開(kāi)辦企業(yè)和教育事業(yè)的許可條件就需要放寬設(shè)置。二是設(shè)置行政許可條件要符合現(xiàn)實(shí)情況，在保證國(guó)家根本利益的前提下，盡可能降低行政許可條件，從而為更多人提供參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。通過(guò)充分考慮現(xiàn)實(shí)情況，把握行政許可條件的寬嚴(yán)，使得地區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事業(yè)能得到均衡發(fā)展。譬如，某地區(qū)的教育事業(yè)薄弱，該地區(qū)此類行政許可的條件應(yīng)當(dāng)相應(yīng)放寬；當(dāng)某地區(qū)內(nèi)造紙廠數(shù)量過(guò)多，環(huán)境污染較嚴(yán)重時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)此類經(jīng)營(yíng)許可的限制。三是在明確許可條件的同時(shí)，還要具備一定的可操作性，避免含糊不清，確定之后只有通過(guò)法定程序才能進(jìn)行變更，避免行政機(jī)關(guān)隨意對(duì)行政許可條文進(jìn)行解釋，損害申請(qǐng)人的合法權(quán)益。

3.建立行政許可評(píng)價(jià)制度

在確立了行政許可設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)之后，必須要建立定期的評(píng)價(jià)體系。目前，世界大部分國(guó)家在行政許可立法過(guò)程中，都會(huì)建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制。其中，日本在行政許可評(píng)價(jià)體系方面比較具有代表性，日本的財(cái)政部、內(nèi)閣法制局及行政管理局主要負(fù)責(zé)行政許可的審查。行政許可的立法不僅要根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行設(shè)定，這些部門還會(huì)對(duì)已有行政許可的必要性進(jìn)行定期審查。在審查的過(guò)程中，對(duì)已有行政許可的必要性進(jìn)行評(píng)估，即在現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)下是否還有效，并相應(yīng)修改或廢除缺乏必要性的許可事項(xiàng)，此類事項(xiàng)主要包括公民、法人或組織能夠決定的，或者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下能夠自行調(diào)節(jié)的事項(xiàng)等。除了必要性評(píng)價(jià)外，對(duì)行政許可手段的時(shí)效性也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重新評(píng)估，評(píng)判它們是否達(dá)到了既定的管理效果，涉及正在實(shí)施的行政許可制度以及有關(guān)行政許可制度的設(shè)定準(zhǔn)則，如果這些行政許可制度的實(shí)施效果并不理想，就需要進(jìn)行修改或廢除。比如我國(guó)一直倡導(dǎo)安全生產(chǎn)，但在實(shí)際中仍有許多事故發(fā)生，針對(duì)該領(lǐng)域的行政許可審查，特別需要對(duì)手段和制度的時(shí)效性進(jìn)行審查，找出其存在的問(wèn)題，并建立更加科學(xué)的行政許可制度。

(二)行政許可實(shí)施的完善措施

1. 實(shí)行相對(duì)集中的行政許可權(quán)制度

行政許可法對(duì)行政許可的實(shí)施主體及相應(yīng)權(quán)限都做出了規(guī)定，但各實(shí)施主體之間仍然存在著權(quán)限沖突的情況。要從根本上解決這些問(wèn)題，應(yīng)按照便民的原則，在集中實(shí)施的同時(shí)，注重人性化服務(wù)，建立各省、市、縣、鎮(zhèn)的行政服務(wù)中心，采取行政主體委托的方式，整合行政許可服務(wù)資源，完善相對(duì)集中的行政許可實(shí)施制度。相對(duì)集中行政許可權(quán)并沒(méi)有創(chuàng)設(shè)新的行政許可，只是將原來(lái)法律、法規(guī)所規(guī)定由某個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的行政許可權(quán)交由另一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使[22]，但這種集中也需依法定程序展開(kāi)。

2. 完善行政許可實(shí)施的程序

健全行政許可的實(shí)施程序，對(duì)于規(guī)范行政許可的實(shí)施有著重要意義。針對(duì)上述在行政許可實(shí)施方面存在的問(wèn)題，可以從兩個(gè)方面解決：一是規(guī)范行政許可的受理程序，行政機(jī)關(guān)須轉(zhuǎn)變自身角色——從管理型轉(zhuǎn)為服務(wù)型，實(shí)施行政許可時(shí)，要以行政申請(qǐng)人的利益為出發(fā)點(diǎn)，縮短行政許可的受理期限；二是對(duì)于決定不予受理的行政許可申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)要在不予受理的書面憑證中，說(shuō)明不予受理許可申請(qǐng)的具體原因，充分保護(hù)相對(duì)人的知情權(quán)等程序性權(quán)利。

3. 限制行政許可自由裁量權(quán)

對(duì)于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)如果不進(jìn)行一定的限制，將對(duì)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成侵犯。限制行政自由裁量，要從突出事前防范、強(qiáng)化事中監(jiān)督、嚴(yán)格事后救濟(jì)這三個(gè)方面入手。突出事前防范要提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，為限制自由裁量權(quán)的濫用提供思想保障，并在現(xiàn)有法律框架下細(xì)化規(guī)則，達(dá)到限制行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的目的；強(qiáng)化事中監(jiān)督不僅要監(jiān)督行政主體隨意解釋拓寬許可條件、收費(fèi)額度以及沒(méi)有有效執(zhí)行監(jiān)督檢查的職責(zé)，更要監(jiān)督行政主體在程序方面的規(guī)范性[23]。此外，對(duì)于地方行政許可的行使而言，要符合上位法的立法精神，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷[24]。

總之，行政許可是一項(xiàng)重要的行政制度，且與民事法律行為的效力判斷聯(lián)系密切[25]。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷變化，國(guó)家治理理念和法治價(jià)值不斷更新，《行政許可法》無(wú)論是在設(shè)定還是實(shí)施上，在具體制度設(shè)計(jì)上依然或多或少地存在問(wèn)題。如果把視角更多地放在“權(quán)利保護(hù)”上，不難發(fā)現(xiàn)，在行政設(shè)定方面，還存在行政許可設(shè)定的權(quán)限不明、范圍過(guò)寬、監(jiān)督機(jī)制不健全等問(wèn)題，而在實(shí)施過(guò)程中，實(shí)施主體自由裁量權(quán)大量存在、實(shí)施程序不完備、實(shí)施主體利用行政許可權(quán)利濫收費(fèi)用、地方保護(hù)政策的干擾等問(wèn)題。相應(yīng)地，結(jié)合我國(guó)行政許可開(kāi)展的實(shí)際情況，在設(shè)定的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)明確行政許可設(shè)定的權(quán)限和范圍、明確行政許可的條件與標(biāo)準(zhǔn)、完善行政許可的評(píng)價(jià)制度；在實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)實(shí)行相對(duì)集中的行政許可權(quán)制度、完善有關(guān)行政許可實(shí)施的程序、限制行政許可自由裁量權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范行政許可的實(shí)施。