基本公共服務(wù)中的公共價值：基于動態(tài)性特征的分析

陳建斌 幸倓遠(yuǎn)

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

“公共價值”是近幾十年來學(xué)術(shù)界常常討論的一個詞語，與效率和經(jīng)濟等價值關(guān)注任務(wù)性目標(biāo)不同，公共價值更多聚焦于政治過程、公平分配、弱勢人群的待遇和社會凝聚力等非任務(wù)性目標(biāo)。[1]最初，公共價值是容易被忽視以及讓步于其他價值的那部分價值，但是隨著社會的進步，各國政府在公共行政活動中逐漸將公共價值視為首要目標(biāo)，而效率等價值更多的是服務(wù)于公共價值。[2]公共價值的創(chuàng)造和實現(xiàn)是基于政府、市場和公眾三方主體之間的互動，政府提供基本公共服務(wù)的行為是其中一種互動方式，也是政府的基本職能之一。然而基本公共服務(wù)具有一定的動態(tài)性，當(dāng)其范圍發(fā)生變化時，基本公共服務(wù)中的公共價值將會受到什么影響？這些影響是正面的還是負(fù)面的？筆者先對基本公共服務(wù)中的公共價值進行辨析，再結(jié)合基本公共服務(wù)的動態(tài)性特征分析其范圍變化對公共價值的影響。

一、基本公共服務(wù)及其動態(tài)性特征

(一)基本公共服務(wù)

對于公共服務(wù)的定義，不同流派的學(xué)者持有不同看法，主要分為以下兩種：一是以結(jié)果為導(dǎo)向，主張公共服務(wù)是提供產(chǎn)品或服務(wù)。持有這種看法的學(xué)者認(rèn)為公共服務(wù)指的是政府動用公共資源滿足公眾普遍需求而提供的產(chǎn)品或服務(wù)，這些產(chǎn)品或服務(wù)具有消費的非競爭性和非排他性。[3]二是以過程為導(dǎo)向，主張公共服務(wù)是政府履行職能的一種行為。這部分學(xué)者認(rèn)為公共服務(wù)是政府從事公共行政過程中的重要行為方式，旨在提供公共物品和服務(wù)，從而滿足公眾需求和維護公共利益。[4]持有第一種觀點的學(xué)者主要來自新公共管理理論流派，他們通過結(jié)合經(jīng)濟學(xué)中的相關(guān)概念來解釋公共服務(wù)，認(rèn)為公共服務(wù)是政府公共行政的產(chǎn)出，屬于公共物品范疇。持有第二種觀點的學(xué)者主要來自新公共服務(wù)和公共權(quán)力理論流派，視公共服務(wù)為政府公共行政的目的，強調(diào)政府扮演的角色不再是“劃槳”或者“掌舵”，而是“服務(wù)”。

以上兩種觀點根據(jù)不同學(xué)科的相關(guān)理論對公共服務(wù)進行了解釋，這有利于我們深入了解公共服務(wù)理論。通過整理和分析涉及以上兩種觀點的文獻(xiàn)，不難發(fā)現(xiàn)，認(rèn)知公共服務(wù)理論，必須把握以下幾點：一是公共服務(wù)中的供需關(guān)系。公眾屬于需求方，政府屬于供給方，政府根據(jù)公眾需求來制定相關(guān)公共服務(wù)政策，進而通過直接或者合作生產(chǎn)的模式提供公共服務(wù)，達(dá)到滿足公眾需求的目的。二是公共服務(wù)供給中的主客體。公共服務(wù)中的供需關(guān)系決定了公共服務(wù)供給的客體是公眾，主體是公共部門，隨著市場機制的引入，慢慢形成政府主導(dǎo)、社會力量共同參與的多元主體。三是公共服務(wù)的范圍和種類。公眾需求種類繁多、層次不一，政府必須對公共服務(wù)的范圍和種類進行界定。

根據(jù)以上幾點可以將公共服務(wù)分為基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)?；竟卜?wù)面向所有公民，非基本公共服務(wù)可能是針對某一特殊領(lǐng)域的群體或者某一部分有特殊需求的群體，且獲得非基本公共服務(wù)的公民都能享有基本公共服務(wù)。基本公共服務(wù)滿足的是公眾最為基本和迫切的需求，例如生存、看病、基本教育、就業(yè)和養(yǎng)老等，非基本公共服務(wù)滿足的是更高層次、范圍更小眾的需求，例如高端養(yǎng)老社區(qū)、專業(yè)醫(yī)療機構(gòu)和私立名牌學(xué)校。基本公共服務(wù)是所有公民都有權(quán)享有的國家最低標(biāo)準(zhǔn)下的公共服務(wù)，非基本公共服務(wù)并不能保證人人都能夠獲得，且標(biāo)準(zhǔn)不一。國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國家基本公共服務(wù)清單》包括公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等8個領(lǐng)域的81個項目。[5]保障和改善民生需要基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)共同發(fā)揮作用。李克強總理在2019年政府工作報告中指出，既要推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展和保障基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等基本公共服務(wù)，也需支持社會力量增加非基本公共服務(wù)供給，滿足群眾多層次、多樣化需求。[6]

(二)基本公共服務(wù)的動態(tài)性特征

基本公共服務(wù)的范圍不是一成不變的，會受到社會經(jīng)濟、公眾需求和資源配置能力等因素的影響而有所變化，所以基本公共服務(wù)具有動態(tài)性。基本公共服務(wù)的動態(tài)性特征是指隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，當(dāng)基本公共服務(wù)中的某些問題得到解決后，非基本公共服務(wù)中達(dá)成共識的內(nèi)容就會被納入基本公共服務(wù)。[7]基本公共服務(wù)的動態(tài)變化實際上是基本公共服務(wù)范圍擴展與非基本公共服務(wù)范圍縮小的過程，將某些非基本公共服務(wù)納入基本公共服務(wù)，意味著能得到更有力的財政支持與“兜底”責(zé)任。

基本公共服務(wù)動態(tài)性特征具有三個成因：社會經(jīng)濟發(fā)展、基本公共服務(wù)問題得到解決和對非基本公共服務(wù)的內(nèi)容達(dá)成共識。第一，社會經(jīng)濟發(fā)展是基本公共服務(wù)動態(tài)變化的基礎(chǔ)，也是主要的外部因素。經(jīng)濟總量、社會文明程度、制度建設(shè)、行政人員能力素質(zhì)和社會力量等多方面的發(fā)展和提高，能夠給基本公共服務(wù)的擴展提供相匹配的保障能力和水平。第二，基本公共服務(wù)問題得到解決是基本公共服務(wù)動態(tài)變化的前提條件。無論是羅爾斯的正義原則，還是馬斯洛的需求理論都強調(diào)原則的次序問題，在次序中的任何原則都必須最大限度地得到滿足，條件是在它之前的原則已經(jīng)得到充分滿足?；竟卜?wù)的問題是公共服務(wù)體系中最為主要的問題，只有當(dāng)基本公共服務(wù)中的問題得到解決后，其范圍才會適當(dāng)擴展。第三，對非基本公共服務(wù)的內(nèi)容達(dá)成共識是基本公共服務(wù)動態(tài)變化的主要內(nèi)因?；竟卜?wù)的公共屬性決定了只有公眾普遍達(dá)成共識的需求才能以基本公共服務(wù)供給的方式得到滿足，因此當(dāng)非基本公共服務(wù)中的內(nèi)容不僅僅是某一小部分人的特殊或者高層次需求，而是成為一種普遍需求時，這些內(nèi)容才能被納入基本公共服務(wù)范疇。

二、基本公共服務(wù)中的公共價值

(一)公共價值

“公共價值”一詞作為學(xué)術(shù)術(shù)語最早出現(xiàn)在Moore的專著《創(chuàng)造公共價值：政府中的管理戰(zhàn)略》中，其概念主要被界定為三方面：公共價值是公民對政府的期望、是公民偏好的反映、是一個價值集合。[8]雖然公共價值作為學(xué)術(shù)術(shù)語出現(xiàn)的時間不長，但是關(guān)于公共價值的研究和探討卻從未停止，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，公共價值的定義得到了更加具體和全面的補充：公共價值不僅僅是公民對政府期望的集合、公民偏好的反映和價值集合，也是政府通過服務(wù)、法律規(guī)制和其他行為創(chuàng)造的價值，以及關(guān)于權(quán)利、義務(wù)和規(guī)范形成的共識。[9]我國學(xué)者胡敏中(2008)認(rèn)為，公共價值是指同一客體或同類客體同時能滿足不同主體甚至是公共民眾(公眾 、民眾)需要所產(chǎn)生的效用和意義，其中，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)即公共客體是公共價值存在的客觀基礎(chǔ)。[10]王學(xué)軍(2020)強調(diào)公共價值可以從兩個方面理解：一是以結(jié)果主導(dǎo)的公共價值，即政府提供了多少符合公眾需求的公共服務(wù)和產(chǎn)品，二是以共識主導(dǎo)的公共價值，即強調(diào)共識和規(guī)范對公共行政的約束和對公共行政合法性的強化。[1]雖然不同學(xué)者對公共價值有各自的見解，但無論是從關(guān)注公眾偏好、回應(yīng)公眾期望和滿足公眾需求出發(fā)，還是從政府必須約束自身行為和強化合法性出發(fā)，其最終目的都是實現(xiàn)公共價值創(chuàng)造。為了更好地理解公共價值的內(nèi)涵，本文從以下幾個維度分析公共價值。

從公共價值形成的過程來看，公共價值不是由公眾偏好簡單相加而成，而是關(guān)注集體偏好，是一個復(fù)雜的價值集合。這個價值集合之所以被稱為公共價值，是因為它具有“公共性”，這種“公共性”源于兩個方面：首先，根據(jù)哈貝馬斯的商談倫理，它是在政府和公眾協(xié)商的情況下共同探索出來的結(jié)果，而不是由政府單方面進行定義，政府在整個過程中扮演的角色不僅是管理者，更是公共價值探索者之一。其次，這個價值集合中的內(nèi)容必須符合公眾的期望和需求，這些期望和需求是絕大多數(shù)公眾之間的一種共識，例如健全教育體系和完善養(yǎng)老制度是公眾對于生活質(zhì)量提高的期望，增強國防軍事力量是公眾對于抵御外敵的期望。只有通過協(xié)商和達(dá)成共識的價值才具有“公共性”，才能夠被稱之為公共價值。

從公共價值實現(xiàn)的角度來看，公共價值不同于公共物品，它不僅是一種物質(zhì)上的產(chǎn)出，還包含了更廣泛意義上的結(jié)果，比如法治、秩序維護、產(chǎn)權(quán)保護機制、契約執(zhí)行機制等，公共價值更多的是公眾通過公共政策與服務(wù)所獲得的一種效用，這種效用的重要來源之一就是服務(wù)，公共服務(wù)為公共價值的輸出提供了渠道和載體，公民從公共服務(wù)的使用中獲得的效用類似于在私人部門中通過購買商品而獲得的效用。[11]公共管理者的重要使命就是探尋和回應(yīng)公眾真實的期望，從而提供和完善公共服務(wù)。

從公共價值治理的角度來看，政府處于公共價值共創(chuàng)的多元主體中的主導(dǎo)地位，負(fù)有最為直接的治理責(zé)任。政府治理公共價值的關(guān)鍵在于：一是公共價值必須成為政府制定和執(zhí)行公共政策、從事公共服務(wù)過程中的主要目標(biāo)，而非副產(chǎn)品。[12]政府在不同的利益關(guān)系和環(huán)境中面臨著價值沖突，如何平衡各種價值成為重要任務(wù)。一方面，公共價值中的正直、程序正當(dāng)、社會公平和社會責(zé)任感等內(nèi)容是政府公共行政活動中的重要指導(dǎo)原則，也是分析政府工作能力的一個工具。另一方面，作為公民本位的重要體現(xiàn)，公共價值能夠彌補政府過往將效率作為主要價值目標(biāo)時導(dǎo)致的政府公信力降低問題。公共價值慢慢地被政府視為在面對價值沖突時應(yīng)該維護的首要價值目標(biāo)。政府對公共價值的重視本質(zhì)上是對自身合法性和公共行政結(jié)果的關(guān)心。二是注重公眾的價值表達(dá)，即公眾意愿和需求、公眾權(quán)力和利益訴求的表達(dá)。在多元主體共同創(chuàng)造和維護的公共價值中，無論是精英階層還是基層民眾，都是公共價值是否實現(xiàn)的最為直接的衡量者，不符合公眾意愿、沒有公眾參與以及沒有經(jīng)過共同協(xié)商的公共政策和公共服務(wù)是毫無意義的。三是政府作為創(chuàng)造公共價值的重要主體，除了積極引導(dǎo)社會中的多元主體參與公共價值的探討和追求，還需主動維護公共價值的實現(xiàn)，規(guī)避因參與主體多元化導(dǎo)致公共價值淪喪的風(fēng)險。維護公共價值就必須對公共價值進行管理，公共價值管理不僅依靠政府內(nèi)部以等級權(quán)威為基礎(chǔ)的層級管理，也需要推行合理的網(wǎng)絡(luò)治理，這依賴于政府與市場、公眾、民間組織之間的互動和協(xié)調(diào)。

(二)基本公共服務(wù)中的公共價值

就公共服務(wù)而言，無論是傳統(tǒng)的政府單一供給模式，還是20世紀(jì)末興起的公共服務(wù)供給主體多元化的新模式，政府最終的目的都是提高公共服務(wù)質(zhì)量、積極回應(yīng)公眾訴求。但是，由于時代背景不同，政府在歷史不同時期對公共服務(wù)中公共價值的態(tài)度并不相同。

1.傳統(tǒng)模式中的公共價值

在傳統(tǒng)的“政治—行政二分法”和政府直接提供公共服務(wù)的背景下，作為政治意識的執(zhí)行者，政府的公共服務(wù)行為旨在完成既定的政治目標(biāo)，考評結(jié)果指向其實現(xiàn)與否與實現(xiàn)程度，政府工作人員的行為責(zé)任主要受到民選領(lǐng)袖的影響。[2]同時期，效率和經(jīng)濟處于公共行政指導(dǎo)思想的核心地位，即盡可能地利用已有的金錢實現(xiàn)更大的利益和盡可能少地使用納稅人的金錢去實現(xiàn)某一公共目標(biāo)。[13]在這種情形下，行政人員的行為更多地出于對政治意識、組織權(quán)威、效率和經(jīng)濟的考慮，導(dǎo)致公共價值被忽略，擔(dān)負(fù)實現(xiàn)公共價值使命的政府被框定于慣性化的行政業(yè)務(wù)中。

隨著公共管理理論的發(fā)展，越來越多的學(xué)者對“政治—行政二分法”提出批判，F(xiàn)rederickson認(rèn)為社會公平應(yīng)成為公共行政的第三個支柱，行政官員不再是純粹的政策執(zhí)行者，他們必須致力于維護社會公平。[13]羅爾斯強調(diào)公平分配公民的基本權(quán)利和義務(wù)是社會制度遵循的首要價值。[13]因此，政府在強調(diào)效率和規(guī)則意識的基礎(chǔ)上，開始考慮結(jié)果公平、過程公平、社會正義、弱勢群體利益和少數(shù)群體意愿等價值，例如1993年提出的“效率優(yōu)先，兼顧公平”原則。政府在從事公共服務(wù)活動的過程中，越來越注重政府職業(yè)道德、政府責(zé)任感和民主價值的培育，進而彌補公眾需求回應(yīng)不足和社會公平缺失。

2.市場模式中的公共價值

公共服務(wù)市場化之初，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，打破自身原有的壟斷地位，政府的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嫒恕?。隨著公共服務(wù)中扮演的角色發(fā)生變化，以及公共選擇和委托代理理論的盛行，政府對于“公共”的看法也在逐漸改變。政府在服務(wù)提供方面視公共為顧客，通過授予承包商一定的權(quán)力和利用承包商專業(yè)化供給的優(yōu)勢滿足公眾個性需求和偏好。正是通過對個體偏好的滿足，政府以個人價值累加的方式達(dá)成了某種意義上的公共價值。

近年來，新公共服務(wù)理論抨擊了公共價值就是個人價值總和的看法，使政府不再拘泥于傳統(tǒng)公共行政和“公民是顧客”的視角，作為新公共服務(wù)代表人物，珍妮特提出政府服務(wù)于公民，而不是顧客；政府的角色不再是“掌舵人”，而是服務(wù)者；政府在公共服務(wù)中應(yīng)當(dāng)追求公共利益、重視公眾，而不只是重視效率。[12]

因此可以得出，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域中，公共價值體現(xiàn)為公眾對美好生活的向往，對生存、就業(yè)、看病、教育和養(yǎng)老等基本需求的期望，而政府通過基本公共服務(wù)供給行為回應(yīng)這部分向往和期望，提供符合公眾基本需求的產(chǎn)品與服務(wù)。一方面，公眾基本需求是公共價值中的核心內(nèi)容。由于這部分需求覆蓋面最廣、最為基本和迫切、人人都有權(quán)獲得，所以是公共服務(wù)體系中最優(yōu)先得到保障的“基本”內(nèi)容。另一方面，產(chǎn)品、服務(wù)以及供給行為是公共價值的載體。政府通過基本公共服務(wù)供給的方式滿足公眾基本需求、實現(xiàn)公共利益和強化自身合法性,表明其實現(xiàn)公共價值的決心。而供給行為的規(guī)范性、產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量成為衡量公共價值是否實現(xiàn)的最為直接的指標(biāo)。

保障基本公共服務(wù)供給是實現(xiàn)公共價值的有效途徑，這需要政府和社會力量以及公眾共同作用。首先，公共財政體系是基本公共服務(wù)制度運行的主要成本承擔(dān)者和公共價值創(chuàng)造的根基和保障。[13]沒有堅實的公共財政基礎(chǔ)、合理的轉(zhuǎn)移支付制度和公平的財政補貼政策，基本公共服務(wù)供給就無法正常運轉(zhuǎn)。其次，基本公共服務(wù)治理主體是維護和實現(xiàn)公共價值的關(guān)鍵因素，治理主體的自身素質(zhì)、能力和水平?jīng)Q定了政府責(zé)任能否落實到位、公共價值的管理能否得到有效監(jiān)督和公共價值的輸出能否得到公正的評估。此外，基本公共服務(wù)供給行為以及產(chǎn)出同公眾基本需求是否一致，成為衡量公共價值是否實現(xiàn)的重要指標(biāo)。

三、基本公共服務(wù)動態(tài)性特征對公共價值的影響

基本公共服務(wù)范圍的擴展絕不是一項短期的轉(zhuǎn)變過程，而是一個循序漸進的社會工程。因為建設(shè)“服務(wù)型”政府和完善基本公共服務(wù)體系不僅需要社會物質(zhì)財富和公共財政的支撐，而且需要培育政府組織人員與一般公民的公共精神，更需要政府與公民都樹立以人為本、以社會為本的基本意識。[14]夯實這些基礎(chǔ)和加強相關(guān)保障需要一定時間。并且，公共價值是一種長期的價值觀，需要適當(dāng)?shù)臅r間范圍，當(dāng)一項活動僅基于短期和局部考量，就會發(fā)生公共價值失敗現(xiàn)象。[15]只有當(dāng)社會和經(jīng)濟得到發(fā)展、治理主體能力和素質(zhì)有所提升、公眾基本需求的變化與基本公共服務(wù)范圍的擴展同步時，基本公共服務(wù)范圍的變化才能得到保障，整個體系才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，公共價值才能得到維護和實現(xiàn)，反之就會造成基本公共服務(wù)發(fā)展的脫節(jié)現(xiàn)象，進而對公共價值產(chǎn)生負(fù)面影響。

(一)對公共價值創(chuàng)造的根基和保障的影響——施加公共財政壓力

首先，基本公共服務(wù)擴展會對公共財政施加壓力。基本公共服務(wù)收支是各級政府財政預(yù)算的主要項目，以社會保障制度為例，社會保障收支由政府相關(guān)部門統(tǒng)一收取、發(fā)放和管理，當(dāng)社會保障資金入不敷出時，政府需動用公共財政加以彌補。[16]公共財政能夠有效改善社會保障收支失衡的狀況，但是人口老齡化、疾病和自然災(zāi)害等因素導(dǎo)致社會保障范圍不斷擴展，使得公共財政面臨著巨大壓力。數(shù)據(jù)表明，到2010年，多數(shù)發(fā)達(dá)國家公共社會保障支出占總財政支出的比重已經(jīng)超過或接近50%，成為各國主要的財政支出項目，而且這些國家社會保障收支具有剛性特征，各國社會保障支出的增速明顯高于經(jīng)濟增長速度，各國面臨著前所未有的財政壓力。[17]國內(nèi)，以普惠性學(xué)前教育為例，有學(xué)者提議將普惠性學(xué)前教育納入基本公共服務(wù)范圍，以此解決教育成本家庭分擔(dān)比例過高造成的“入園貴”“入園難”等問題。普惠性學(xué)前教育的性質(zhì)與選擇性學(xué)前教育不同，屬于非營利性質(zhì)，主要資金來源以政府投入為主、受教育者合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措經(jīng)費的投入機制，其中地方政府財政支出為主要構(gòu)成部分。以2016年為例，中央和地方政府的財政支出比例分別為0.25%、99.75%，現(xiàn)階段已經(jīng)將普惠性學(xué)前教育納入基本公共服務(wù)清單的有重慶市和山東省威海市。[18]然而這兩個地區(qū)社會文明程度較高、經(jīng)濟發(fā)展高質(zhì)且增速較快，屬于較為發(fā)達(dá)地區(qū)。公共服務(wù)的發(fā)展必須與市場經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r相契合，將普惠性學(xué)前教育納入其基本公共服務(wù)清單意味著提高政府分擔(dān)比例，對于較為落后的地區(qū)來說，缺乏強有力的地方財政基礎(chǔ)作支撐，非但這些地方政府無力履行“兜底”責(zé)任，而且增加教育成本政府分擔(dān)比例這一舉措將對這些財政體系較為脆弱的地區(qū)造成打擊，對原有的基本公共服務(wù)體系也將造成負(fù)面影響。

面對基本公共服務(wù)過度擴展造成的財政壓力，中央政府主要以發(fā)行公債的形式進行緩解。[19]而財政壓力在一定程度上能夠刺激地方政府的經(jīng)濟增長，但是容易形成較為單一的經(jīng)濟發(fā)展模式。研究表明，在財政壓力的激勵下，有的地方政府主要以出讓土地的形式獲取財政性收入，有的偏向發(fā)展地方高稅行業(yè)，從而激勵地方經(jīng)濟增長。[19]各級政府的相關(guān)舉措雖然能緩解部分財政壓力，但是并沒有形成一種良性發(fā)展，發(fā)行公債中的風(fēng)險問題處理不當(dāng)將會導(dǎo)致債務(wù)危機，2008年發(fā)達(dá)國家爆發(fā)的大面積債務(wù)危機就是因為信用環(huán)境寬松、政府行政成本過度增長以及政府高風(fēng)險的借貸行為等原因造成的。同時，地方經(jīng)濟增長重心偏向房地產(chǎn)行業(yè)等高稅行業(yè)，也降低了地方經(jīng)濟發(fā)展的多樣性和可持續(xù)性。這些因基本公共服務(wù)過度擴展所帶來的隱患動搖了公共價值創(chuàng)造的根基，必定會對基本公共服務(wù)的供給行為產(chǎn)生負(fù)面作用，從而降低產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。當(dāng)政府和市場無法提供達(dá)到公眾預(yù)期的基本公共服務(wù)時，這種公共價值創(chuàng)造的過程將遭到質(zhì)疑，需要及時做出調(diào)整。

(二)對公共價值治理的影響——治理主體面臨新要求和挑戰(zhàn)

其次，基本公共服務(wù)的擴展會對基本公共服務(wù)治理主體提出新要求和挑戰(zhàn)。完善基本公共服務(wù)均等化制度已成為面向2035年的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景戰(zhàn)略中的重點。[20]在社會矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭藗內(nèi)找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”這一時代背景下，完成這一目標(biāo)既要鞏固原有的基本公共服務(wù)制度，也要充分考慮公眾需求變化導(dǎo)致的基本公共服務(wù)范圍擴展問題。當(dāng)今，我國政府試圖打造“強政府、強社會”的基本公共服務(wù)治理局面，基本公共服務(wù)范圍的擴展除了對以等級權(quán)威為基礎(chǔ)的公共組織內(nèi)部產(chǎn)生影響之外，還將對網(wǎng)格化治理中的多元主體產(chǎn)生影響。

一方面，政府治理能力和水平是決定基本公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵因素，而基本公共服務(wù)范圍的適度擴展也能夠倒逼政府做出改革，提升治理能力和水平。20世紀(jì)70年代，面臨社會和經(jīng)濟飛速發(fā)展、公眾需求增加導(dǎo)致公共服務(wù)范圍不斷擴展的局面，各國政府需要提供更加高效和高質(zhì)量的公共服務(wù)，于是公共服務(wù)市場化理論應(yīng)運而生。在公共服務(wù)供給中通過市場機制引入社會力量進行合作生產(chǎn)，這一舉措充分激發(fā)了市場主體的活力和調(diào)動了公眾參與的積極性，極大改善了公共服務(wù)供給不足和效能不高的境地，這是各國政府主動尋求變革的結(jié)果，也是公共服務(wù)范圍擴展應(yīng)對公共服務(wù)治理主體新要求和挑戰(zhàn)所帶來的結(jié)果。另一方面，治理主體能力和水平的提升是一個漸進的過程，如果基本公共服務(wù)范圍過度的擴展，將使得部分能力和水平有所欠缺的治理主體不得不通過一些違法的手段和不正當(dāng)?shù)某绦蜻_(dá)到目的，進而將造成公共價值被忽視的局面。我國基本公共服務(wù)合同外包的主要模式為：獨立關(guān)系競爭性招標(biāo)的競爭模式、獨立關(guān)系非競爭性招標(biāo)的談判模式和依賴關(guān)系非競爭性招標(biāo)的體制內(nèi)外包模式。[21]這三種模式中各有其局限性，當(dāng)基本公共服務(wù)范圍過度擴展時便給不法分子留有可乘之機：一是部分行政官員為了應(yīng)對上級壓力和撈取所謂的“政治資本”，不惜犧牲公共利益成全個人利益，將個人價值凌駕于公共價值之上，大搞低質(zhì)量、高數(shù)量的政績工程。二是范圍過度擴展將造成基本公共服務(wù)市場難以管控，部分企業(yè)與政府人員存在私下的利益輸送現(xiàn)象，通過違法違規(guī)的手段獲得公共服務(wù)的承包商資格，提供低質(zhì)低效的“豆腐渣”工程。這些負(fù)面作用將導(dǎo)致政府行為的合法性遭到質(zhì)疑、政府和市場之間的合作關(guān)系出現(xiàn)裂痕以及基本公共服務(wù)的社會滿意度下降。

(三)對公共價值核心內(nèi)容的影響——公眾基本需求得到滿足和排擠

從事公共行政活動來實現(xiàn)主權(quán)者的公共利益和滿足基本需求，是政府作為主權(quán)者的執(zhí)行人行使行政權(quán)力和維護自身合法性的主要途徑。那些順應(yīng)時代變化、與治理主體能力和水平相匹配的范圍擴展能夠及時有效地滿足公眾多樣化的需求。政府通過健全基本公共服務(wù)各領(lǐng)域中的體系、建設(shè)基本公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、培養(yǎng)服務(wù)工作人員的能力和素質(zhì)、加強與市場力量之間的合作以及鼓勵社會公眾參與監(jiān)督管理等一系列積極措施，來應(yīng)對基本公共服務(wù)范圍的擴展。

但是，基本公共服務(wù)的范圍擴展過大，會對基本公共服務(wù)中的公眾基本需求造成損害。第一，基本公共服務(wù)的范圍是在現(xiàn)有的服務(wù)和產(chǎn)品得到充分供給且全面享有的情況下進行擴展，也就是滿足公眾基本需求的任務(wù)必須完成，如果沒有這個前提，這類范圍的擴展毫無意義。同樣以學(xué)前教育為例，現(xiàn)階段，只有普惠性學(xué)前教育資助被國家納入基本公共服務(wù)范疇，如果此時將普惠性學(xué)前教育納入基本公共服務(wù)范圍，那么必須保證普惠性學(xué)前教育資助已全面覆蓋。但是數(shù)據(jù)表明，普惠性學(xué)前教育資助并未達(dá)到理想狀態(tài)。以我國殘疾兒童學(xué)前教育資助為例，2019年我國3-6歲的殘疾兒童有13.59萬，已經(jīng)進入幼兒園的人數(shù)為5.86萬，入園率只有43.12%，“殘疾人事業(yè)專項彩票公益金助學(xué)項目(學(xué)前教育)”資助的殘疾兒童人數(shù)較2013年的1萬已經(jīng)增長為1.5萬，地方渠道籌措資助的殘疾兒童7489人，受資助殘疾兒童僅占?xì)埣矁和谛?shù)的38.38%。[22]這些數(shù)據(jù)表明我國殘疾兒童目前在校人數(shù)少、比例低，雖然能夠受到普惠性學(xué)前教育資助的人數(shù)在逐年上升，但是仍有很大一部分殘疾兒童并未享受到照顧，所以普惠性學(xué)前教育資助并未完全到位，將普惠性學(xué)前教育納入基本公共服務(wù)范圍的時機尚未成熟。第二，基本公共服務(wù)解決的是公眾最為基本和迫切的需求，將原本屬于非基本公共服務(wù)中的公眾需求納入這個范圍，必須是這部分需求亟待回應(yīng)且在公眾中已形成普遍共識。這個共識并不是只在具有這部分需求的公眾中形成，而是必須成為絕大部分公眾的需求。如果這個共識沒有成為多數(shù)人的需求而又被納入基本公共服務(wù)范圍，就會違背維克賽爾的一致同意規(guī)則，[14]即基本公共服務(wù)面向所有公民，確保每個人的基本需求都能獲得滿足，當(dāng)非基本公共服務(wù)中尚未成為所有公民需求的內(nèi)容被納入基本公共服務(wù)范圍內(nèi)時，這一類的范圍擴展將是無效的，整個過程中對社會資源的使用將被視為浪費，其全部支出是不應(yīng)該被承擔(dān)的。這樣的結(jié)果將會對公共價值具有破壞性傾向——個性化和高層次需求得到滿足，而基本需求卻得不到滿足。在我國，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療和最低生活保障是基本公共服務(wù)中的“基本”，這些“基本”任務(wù)在現(xiàn)階段尚未完全達(dá)標(biāo)，如果此時將私立名牌學(xué)校、高端醫(yī)療保險和養(yǎng)老社區(qū)等納入基本公共服務(wù)的范圍，那么有限的社會資源會被分配給其他服務(wù)，當(dāng)配套的財政資金被分流以及治理重點被調(diào)整，原有的“基本”任務(wù)就難以得到充分保障和支撐[23]，公眾的基本需求就難以實現(xiàn)。

所以，基本公共服務(wù)范圍的過度擴展將會對原有的制度造成破壞，對治理主體和滿足公眾基本需求的供給造成影響。而這種現(xiàn)象，即為了滿足更高層次的需求和使某些人享受較大的利益就損害絕大部分人的生活前景，將被視為不正義的。因為每個人都希望保護他的利益，沒有理由為達(dá)到一個較大滿意的凈余額就可以默認(rèn)自己持久的損失。[14]

四、結(jié)語

目前，我國基本公共服務(wù)的發(fā)展呈現(xiàn)出“普惠化—均等化—優(yōu)質(zhì)化”的遞進規(guī)律。[24]我國政府努力打造的是與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)、與人民日益增長的需求相結(jié)合的基本公共服務(wù)，在加強鞏固原有基本公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴展基本公共服務(wù)的范圍。維護和實現(xiàn)基本公共服務(wù)中的公共價值，必須保證基本公共服務(wù)范圍動態(tài)變化的過程“快且準(zhǔn)”“高質(zhì)且平穩(wěn)”?！翱烨覝?zhǔn)”體現(xiàn)為范圍變化必須及時，能夠迅速察覺公眾基本需求的變化，并且政府能夠精準(zhǔn)識別出哪些是應(yīng)該在現(xiàn)階段被納入基本公共服務(wù)范圍的項目。達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)，一方面政府應(yīng)鼓勵公眾價值表達(dá)，包括政府培養(yǎng)公眾主動價值表達(dá)意識、降低公眾價值表達(dá)成本和拓寬公眾價值表達(dá)渠道；另一方面，政府和參與基本公共服務(wù)供給的社會主體應(yīng)通過提升工作人員的能力和水平、提高產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量、完善供給模式，來應(yīng)對基本公共服務(wù)范圍變化帶來的挑戰(zhàn)和問題?！案哔|(zhì)且平穩(wěn)”體現(xiàn)為范圍變化必須以高質(zhì)量的基本公共服務(wù)為保證，并且變化的過程是平穩(wěn)和漸進的。在高質(zhì)量發(fā)展的時代背景下，基本公共服務(wù)范圍變化并不能一味追求擴展速度，必須以公眾基本需求為核心、充足的公共財政為基礎(chǔ)、高素質(zhì)和高能力的治理主體為保障，在現(xiàn)有的基本公共服務(wù)得到有效供給的情況下，政府將已達(dá)成共識的非基本公共服務(wù)納入基本公共服務(wù)。只有范圍動態(tài)變化的過程遵循發(fā)展規(guī)律和符合時代背景，基本公共服務(wù)中的公共價值才能得到有力保障和實現(xiàn)。