黃河流域生態(tài)環(huán)境犯罪集中管轄問題研究
——以協(xié)同治理為視角

劉 權(quán)

(河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450046)

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

(一)問題的提出

2019年9月黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)在河南鄭州召開，黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展被確立為重大國家戰(zhàn)略，2021年10月中共中央和國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，通過《中華人民共和國黃河保護(hù)法(草案)》提請全國人大審議，向全國發(fā)出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的動(dòng)員令。

治理黃河，重在保護(hù)，要在治理。習(xí)近平總書記指出：要以水而定，量水而行，上下游、干支流、左右岸要統(tǒng)籌謀劃，注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，齊心協(xié)力開創(chuàng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展新局面。黃河流域生態(tài)環(huán)境問題是歷史的積聚和現(xiàn)實(shí)的疊加，形成原因既有自然力量也有人為因素，人為因素中包括掠奪式開發(fā)破壞資源犯罪，也包括利益驅(qū)動(dòng)下的污染環(huán)境犯罪。隨著生產(chǎn)力快速發(fā)展，污染環(huán)境犯罪的頻率和危害已經(jīng)超過了破壞資源犯罪，已經(jīng)上升為破壞生態(tài)環(huán)境的首要問題。在當(dāng)前黃河流域生態(tài)環(huán)境問題嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)狀況下，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境犯罪治理是黃河流域共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理的應(yīng)有之義，也是全面貫徹習(xí)近平法治思想，構(gòu)建社會(huì)主義生態(tài)文明的必由之路。

生態(tài)環(huán)境犯罪治理同樣是個(gè)系統(tǒng)工程，需要黃河流域上下游、左右岸、干支流齊抓共管，由生態(tài)環(huán)境行政管理部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等多個(gè)主體協(xié)同協(xié)作，生態(tài)環(huán)境資源案件集中管轄是其中非常關(guān)鍵的一項(xiàng)內(nèi)容。我國部分地區(qū)司法實(shí)踐中已經(jīng)先行先試，開始對環(huán)境資源案件集中管轄進(jìn)行探索。本文在此背景下對黃河生態(tài)環(huán)境犯罪集中管轄問題展開探討。

(二)文獻(xiàn)回顧

影響黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的因素主要是生態(tài)環(huán)境脆弱、資源稟賦差異、環(huán)境承載力弱等自然原因，同時(shí)也有破壞、污染生態(tài)資源的人為因素。當(dāng)前對于黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的研究主要是從治理路徑和法治保障等方面展開。治理路徑方面，黃燕芬等(2020年)認(rèn)為黃河流域所存在的問題實(shí)質(zhì)是治理問題，主張借鑒歐洲萊茵河流域治理經(jīng)驗(yàn)，不斷健全黃河流域的協(xié)同治理機(jī)制[1]。在建立黃河流域現(xiàn)代化治理體系方面，劉傳明等(2020年)通過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法研究高質(zhì)量發(fā)展的驅(qū)動(dòng)因素，主張以產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量推動(dòng)流域高質(zhì)量發(fā)展，提出構(gòu)建黃河流域空間關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)[2]。法治保障方面，薛瀾等(2020年)提出法治化為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，不斷完善相關(guān)法治體系[3]。

黃河流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理方面，付景保(2020年)提出“5666”治理發(fā)展模式，建立利益協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、部門協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、監(jiān)督協(xié)同、評價(jià)協(xié)同六大協(xié)同體系[4]；司林波等(2018年)認(rèn)為：生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理體現(xiàn)在政府決策、信息共享、考核監(jiān)管、補(bǔ)償機(jī)制等諸多方面[5]。田玉麒等(2020年)提出將協(xié)同治理嵌入跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的解決過程，具有必要性和可能性[6]。

集中管轄問題更多的是實(shí)踐方面的探索，在司法實(shí)踐中已經(jīng)在涉外民商事案件、知識產(chǎn)權(quán)案件、未成年人犯罪案件、互聯(lián)網(wǎng)金融案件等方面進(jìn)行了探索。理論方面的研究主要集中在行政案件集中管轄，行政案件集中管轄主要是增強(qiáng)審判獨(dú)立性，減少地方干預(yù)，節(jié)約司法成本、提升案件質(zhì)量，但同時(shí)也會(huì)帶來減少訴訟的便利性、增加訴訟參與成本等問題，當(dāng)前研究最集中的是關(guān)于集中管轄模式的探討，如李杰、張傳毅(2014年)《行政案件集中管轄模式初探：理論定位與實(shí)踐選擇》中將行政案件集中管轄模式分為地域集中和案件類型集中兩種主要模式[7]；馬迅(2018年)在《行政案件跨區(qū)域管轄改革的檢視與省思——以我國〈行政訴訟法〉第十八條第二款為中心》中將異地管轄分為“轉(zhuǎn)圈推磨異地管轄”“相對集中選擇管轄”“集中交叉混合管轄”“跨行政區(qū)劃法院管轄”和 “鐵路兩級法院管轄”等跨區(qū)域管轄新模式等幾類[8]；生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件集中管轄方面有李雷等(2017年)在《京津冀協(xié)同環(huán)境司法中的集中管轄問題研究》中建議設(shè)立以流域?yàn)榛A(chǔ)的專門性流域法院[9]；彭中遙(2018年)在《洞庭湖環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄——現(xiàn)狀反思與完善路徑》中研究了流域一體化治理法律機(jī)制問題，提出建立洞庭湖流域環(huán)境資源案件跨行政區(qū)域集中管轄制度[10]；葉俊濤(2020年)在《長江流域跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察集中管轄機(jī)制探究》中提出因地制宜、因勢利導(dǎo)，以水系確定三級跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察管轄機(jī)制[11]。

二、黃河流域生態(tài)環(huán)境案件集中管轄實(shí)踐探索

集中管轄制度的實(shí)踐探索在刑事、民事、行政案件上均有體現(xiàn)，首先是在涉外民商事案件中，但推行范圍最廣的是行政案件，而情況最為復(fù)雜的則是刑事犯罪案件。因?yàn)槊袷?、行政案件管轄問題幾乎不涉及公安偵查機(jī)關(guān)，而刑事犯罪案件要涉及公、檢、法三機(jī)關(guān)的配合協(xié)作問題。2001年12月25日最高人民法院審判委員會(huì)討論通過《關(guān)于涉外民商事案件訴訟管轄若干問題的規(guī)定》，集中管轄開始在涉外民商事案件中體現(xiàn)，目的是通過提級管轄這種形式確保案件質(zhì)量。此后為突出審判的專業(yè)性，保障裁判標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容的一致性和統(tǒng)一性，又在知識產(chǎn)權(quán)案件、金融犯罪案件、未成年人犯罪案件中探索集中管轄模式[12]。目前實(shí)行集中管轄的5大類刑事案件，基本上可以分為兩種類型：一類是包括外國人犯罪和涉臺案件等身份特殊型；一類是包括知識產(chǎn)權(quán)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和未成年人刑事案件等在內(nèi)的特別保護(hù)型。2014年行政訴訟法修訂以后，行政訴訟案件的集中管轄有了法律依據(jù)，行政案件集中管轄試點(diǎn)在全國范圍逐步推開。這些集中管轄的嘗試在一定程度上優(yōu)化了司法資源配置，統(tǒng)一了司法裁判尺度，提高了隊(duì)伍素質(zhì)[13]。

(一)國內(nèi)各省區(qū)生態(tài)環(huán)境案件集中管轄機(jī)制探索

近幾年，國內(nèi)多個(gè)省市開始不斷探索生態(tài)環(huán)境資源案件的集中管轄機(jī)制，集中管轄劃分的依據(jù)主要有四種類型。一是以生態(tài)系統(tǒng)或自然保護(hù)區(qū)為依據(jù)劃分管轄區(qū)域，如貴州省依據(jù)茶產(chǎn)業(yè)、酒產(chǎn)業(yè)、河流、保護(hù)區(qū)為對象在全省基層法院設(shè)立環(huán)境資源法庭實(shí)行專門保護(hù)。湖南岳陽建立了洞庭湖環(huán)境資源法庭，以此探索推動(dòng)涉洞庭湖環(huán)境資源案件的跨區(qū)域集中管轄制度。四川省則根據(jù)大熊貓國家公園涉及的20個(gè)縣市的環(huán)境資源案件由成都鐵路運(yùn)輸?shù)诙ㄔ哼M(jìn)行集中管轄。江蘇省按照流域和生態(tài)功能區(qū)實(shí)行“9+1+1”集中管轄模式，由9個(gè)基層法庭、1個(gè)南京環(huán)境資源法庭和省高院環(huán)境資源法庭共同管轄全省環(huán)境資源案件。二是依托鐵路運(yùn)輸法院現(xiàn)有司法資源對環(huán)境資源案件進(jìn)行集中管轄，如陜西、河南等省的環(huán)境資源案件由鐵路運(yùn)輸法院集中管轄。三是以案件數(shù)量等因素為依據(jù)實(shí)行跨區(qū)域集中管轄，如重慶市將一審環(huán)境資源民事、刑事、行政案件交由渝北、萬州等5個(gè)人民法院集中管轄。四是以湖北為代表的其他模式，根據(jù)案件的性質(zhì)分類處理，分別由武漢海事法院和漢江中級人民法院管轄長江及其支流的環(huán)境公益訴訟案件，非公益訴訟案件則另行指定中級人民法院管轄。

從國內(nèi)各省市環(huán)境資源案件集中管轄的實(shí)踐來看，主要是省級行政區(qū)內(nèi)跨市縣行政區(qū)的集中管轄，而跨省級行政區(qū)的集中管轄則還存在理論研究階段。李雷等在《京津冀協(xié)同環(huán)境司法中的集中管轄問題研究》中提出設(shè)立以流域?yàn)榛A(chǔ)的專門性流域法院，集中管轄跨京津冀省級行政區(qū)劃生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件[14]。

(二)黃河九省區(qū)生態(tài)環(huán)境案件跨區(qū)域集中管轄實(shí)踐

黃河流域九個(gè)省區(qū)依據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理自然資源特征在生態(tài)環(huán)境資源集中管轄機(jī)制建設(shè)中選擇了不同的路徑。青海省依據(jù)本省地域特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)狀況、案件數(shù)量等因素，將全省的環(huán)境資源案件交由玉樹、格爾木等4個(gè)基層法院和西寧、海西等4個(gè)中級人民法院集中管轄。甘肅省由原礦區(qū)法院管轄各中院管轄的環(huán)境資源類案件，一審重大疑難案件則由省高級人民法院環(huán)境資源廳管轄，在此基礎(chǔ)上又建立蘭州環(huán)境資源法庭，作為專門法院管轄跨區(qū)域環(huán)境資源案件。內(nèi)蒙古由于靠近大興安嶺，一直在探索與臨近的東北三省的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境資源案件的集中管轄。陜西省由西安和安康鐵路運(yùn)輸法院分別管轄西安、安康基層法院管轄的一審環(huán)境資源案件，上訴案件則由西安鐵路運(yùn)輸中級法院管轄。山西省開始探索建立太行山北段生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)司法協(xié)作問題。河南省是以鄭州和洛陽鐵路運(yùn)輸法院管轄省內(nèi)黃河流經(jīng)縣市區(qū)域的環(huán)境資源案件，上訴案件由鄭州鐵路運(yùn)輸中院管轄。山東省也擬將生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件、生態(tài)損害賠償案件、污染環(huán)境犯罪案件交由濟(jì)南兩級鐵路運(yùn)輸法院管轄。

從黃河流域九省區(qū)生態(tài)環(huán)境資源案件集中管轄的司法實(shí)踐來看，由于地理環(huán)境和自然資源存在明顯差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，導(dǎo)致路徑選擇存在差異。無論是黃河流域九省還是國內(nèi)其他省區(qū)在生態(tài)環(huán)境資源方面的探索，總體上仍然是省級行政區(qū)內(nèi)的集中管轄，對于跨省級行政區(qū)的集中管轄的探索尚未出現(xiàn)。

(三)黃河流域河南段生態(tài)環(huán)境案件集中管轄制度設(shè)計(jì)

河南地處黃河中下游的結(jié)合處，歷來都是治理黃河的關(guān)鍵所在，黃河水利委員會(huì)就設(shè)在河南鄭州，河南在黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中一直敢于先行先試。2018年河南省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳就聯(lián)合出臺了《關(guān)于黃河干流河南段環(huán)境資源刑事案件管轄若干問題的規(guī)定》，將黃河干流河南段發(fā)生的污染環(huán)境、非法處置進(jìn)口的固體廢物、非法捕撈水產(chǎn)品、非法采礦、非法狩獵、盜伐林木等破壞生態(tài)環(huán)境資源的犯罪進(jìn)行集中管轄，并打通刑事偵查、檢察、審判之間的溝通渠道，確定了“屬地偵查、集中審查、對口審判”的原則。具體而言，就是刑事偵查按照地域管轄的原則，由犯罪地公安機(jī)關(guān)偵查上述生態(tài)環(huán)境資源案件，案件終結(jié)后直接報(bào)送專門檢察院審查批捕、審查起訴。鄭州鐵路運(yùn)輸檢察分院和鄭州鐵路運(yùn)輸檢察院、洛陽鐵路運(yùn)輸檢察院集中受理黃河干流河南段生態(tài)環(huán)境資源刑事案件。鄭州和洛陽鐵路運(yùn)輸檢察院的分工以黃河中游為分界線，分界線以上由洛陽鐵路運(yùn)輸檢察院受理，分界線以下由鄭州鐵路運(yùn)輸檢察院受理。審判機(jī)關(guān)則分別對應(yīng)鄭州鐵路運(yùn)輸中級法院和鄭州鐵路運(yùn)輸法院、洛陽鐵路運(yùn)輸法院，依法履行審判權(quán)。同時(shí)，河南省人民檢察院、河南省公安廳建立刑事案件管理系統(tǒng)，生態(tài)資源刑事案件在公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間實(shí)行網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，通過網(wǎng)上流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)逮捕和審查起訴法律文書、證據(jù)材料。

三、黃河流域生態(tài)環(huán)境案件集中管轄存在的問題

(一)集中管轄與訴訟兩便原則存在沖突

集中管轄與便于當(dāng)事人訴訟，便于人民法院依法獨(dú)立、公正和高效行使審判權(quán)的訴訟兩便原則存在內(nèi)在的沖突[15]。集中管轄或者是考慮便于法院公正審判，排除其他地方因素干擾，或者是考慮整合現(xiàn)有司法資源，均衡法院工作負(fù)擔(dān)，或者是為了提升案件質(zhì)量，實(shí)行專業(yè)化審判，這種制度主要是圍繞法院獨(dú)立、公正和高效行使審判權(quán)這一原則展開，而對于參加訴訟的當(dāng)事人來說則產(chǎn)生了不利的影響，訴訟成本增加，便利性降低。之前法院系統(tǒng)的設(shè)置以行政區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，充分考慮了方便當(dāng)事人訴訟這一原則，而集中管轄則更多的考慮便于法院審判，但實(shí)際上卻增加當(dāng)事人訴訟的難度。但對于當(dāng)事人來說，參加訴訟的不便如果與受到干擾而導(dǎo)致不公正審判的后果相比，訴訟距離和時(shí)間成本帶來的不便則應(yīng)該是可以接受的。

(二)刑事案件集中管轄法律依據(jù)缺位

刑事、民事、行政三類案件管轄法院的確立主要是依據(jù)《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》來確定相應(yīng)的法院及審判法庭。生態(tài)環(huán)境資源可能會(huì)涉及刑事、民事和行政多重法律關(guān)系的屬性融合，集中管轄實(shí)質(zhì)上是在原行政區(qū)域之外另增設(shè)一個(gè)管轄生態(tài)環(huán)境資源犯罪的專門法院或法庭，這與依照行政區(qū)域劃分設(shè)立的法院在功能上會(huì)有重疊[16]。對于集中管轄法院的設(shè)立，目前《行政訴訟法》修訂時(shí)已經(jīng)明確授權(quán)“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”。

由于刑事、民事案件適用的現(xiàn)行《刑事訴訟法》《民事訴訟法》沒有相應(yīng)的規(guī)定，有人就認(rèn)為這種集中管轄的案件不能適用于刑事、民事案件，這些案件跨區(qū)域集中管轄的實(shí)質(zhì)是以行政指令的方式將某一地域的生態(tài)環(huán)境資源案件統(tǒng)一指定由集中法院管轄，是一種變相的類案指定管轄，突破了指定管轄必須是單案管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的原則。

地方生態(tài)環(huán)境資源案件跨區(qū)域管轄是在黨的十八屆三中全會(huì)上作為黨的政策提出，要“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”。最高人民法院在《人民法院第五個(gè)五年改革綱要(2019—2023)》中也提出要適應(yīng)特定區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，完善重大環(huán)境資源案件管轄制度，深化與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度改革，推動(dòng)整合林區(qū)法院、農(nóng)墾法院、鐵路運(yùn)輸法院等機(jī)構(gòu)，使原有的司法資源配置進(jìn)一步優(yōu)化。黨的政策是法律的先導(dǎo)和指引，如何將上述政策及時(shí)轉(zhuǎn)化、固化為法律是立法部門應(yīng)當(dāng)考慮的問題。

(三)案件集中管轄制度設(shè)計(jì)不盡完善

司法實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境資源案件集中管轄方面的探索雖然取得了一定的成效，但在集中管轄制度設(shè)計(jì)上仍然不盡完善。首先，集中管轄制度設(shè)計(jì)上的混亂。有些地方集中管轄案件涵蓋生態(tài)環(huán)境資源相關(guān)的刑事、民事、行政案件，有些地方只針對行政訴訟案件，還有些地方只包括公益訴訟案件，不同的設(shè)計(jì)造成了管轄規(guī)則的“碎片化”。其次，集中管轄制度設(shè)計(jì)視野不夠開闊?？鐓^(qū)域集中管轄只限于省級行政區(qū)范圍內(nèi)市、縣兩級案件，未能真正實(shí)現(xiàn)跨流域、跨生態(tài)功能區(qū)案件的集中管轄，改革并不徹底。以長江流域?yàn)槔泄茌牭娜缍赐ズ哇蛾柡捎玫摹澳K”管轄方式，也只是限于本省行政區(qū)域內(nèi)[17]。其三，集中管轄制度設(shè)計(jì)局限于法院系統(tǒng)。跨區(qū)域集中管轄改革一般僅限于法院層面，對于其他部門則沒有硬性要求，有些地方集中管轄只是解決了法院審判階段的管轄權(quán)問題，而對于如何與行政執(zhí)法部門“行刑銜接”、公檢法三機(jī)關(guān)如何分工、銜接配合缺少制度性安排。此外，由于集中管轄主要是針對行政案件或公益訴訟案件，對于刑事案件的集中管轄則較少涉及。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部受理生態(tài)環(huán)境犯罪案件分工，各地存在差異，分別由公安機(jī)關(guān)的“食藥環(huán)”犯罪偵查、經(jīng)濟(jì)犯罪偵查、治安管理等部門管轄，這些都為工作銜接配合帶來一定障礙。因此，如何從司法改革整體層面考量，從生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理角度解決相關(guān)問題，成為理論和實(shí)踐中均應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。

(四)集中管轄案件數(shù)量與預(yù)期存在差異

生態(tài)環(huán)境資源案件集中管轄目的是提升辦案質(zhì)量，提高辦案效率，案件辦理的數(shù)量和質(zhì)量同樣都應(yīng)提高，而有些地方實(shí)施集中管轄后，相比較之前案件數(shù)量有所減少。以河南省為例，實(shí)施集中管轄前，黃河干流流經(jīng)地的地方法院受理的案件每月大約200件左右，而集中管轄后當(dāng)月則不足30件。原因首先是缺乏常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，“行刑銜接”不順暢，生態(tài)環(huán)境案件甄別容易出現(xiàn)分歧。其次集中管轄宣傳不到位，許多當(dāng)事人不知道黃河流域生態(tài)環(huán)境資源案件由鐵路法院管轄，仍然到原市縣地方法院起訴，有些負(fù)責(zé)刑事案件的基層公安機(jī)關(guān)偵查部門缺乏對集中管轄的了解，配合程度不高。此外，缺少人民陪審員、法律援助律師等都是在集中管轄制度實(shí)施過程中存在的問題。

四、黃河流域生態(tài)環(huán)境案件集中管轄相關(guān)建議

(一)明確黃河流域生態(tài)環(huán)境刑事集中管轄法律依據(jù)

目前對生態(tài)環(huán)境資源案件集中管轄只有《行政訴訟法》規(guī)定了高級人民法院可以根據(jù)情況確定若干人民法院跨行政區(qū)劃管轄行政案件，而《刑事訴訟法》《民事訴訟法》均未有明確規(guī)定。各地方實(shí)施的集中管轄制度主要是最高人民法院的“五五改革綱要”，而我國《立法法》規(guī)定人民法院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)只能由全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)出臺的法律進(jìn)行規(guī)定，因此，生態(tài)環(huán)境資源案件的集中管轄很大程度上處于無法可依的境地[18]。司法實(shí)踐中將指定管轄作為集中管轄制度的法律依據(jù)一直存在爭議，顯然也是不恰當(dāng)?shù)腫19]。因此，應(yīng)當(dāng)盡快完善相關(guān)法律制度，在《人民法院組織法》中明確跨區(qū)劃集中管轄法庭(院)的合法性，應(yīng)當(dāng)是較為直接的選擇。

(二)探索黃河流域生態(tài)環(huán)境案件跨省集中管轄體制

黃河流域涵蓋九省區(qū)，各地地理環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展差異較大，各地法院的審判尺度、質(zhì)效、證據(jù)規(guī)格等方面的差別，不利于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展[20]。當(dāng)前黃河流域各省區(qū)對于生態(tài)環(huán)境資源案件集中管轄的探索范圍僅限于省級行政區(qū)劃之內(nèi)，對于黃河流域生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)整體進(jìn)行保護(hù)的作用有限，有違保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的初衷。在當(dāng)前協(xié)同治理的理念下，將行政區(qū)劃管轄轉(zhuǎn)變?yōu)槿饔蚬茌?，對于統(tǒng)一裁判尺度、減少地方保護(hù)主義干擾、提升審判質(zhì)效、樹立共同發(fā)展和協(xié)作意識，會(huì)起到重要的作用。

(三)完善黃河流域生態(tài)環(huán)境案件集中管轄制度設(shè)計(jì)

原有生態(tài)環(huán)境案件集中管轄制度設(shè)計(jì)中更多注重便于人民法院依法獨(dú)立、公正和高效行使審判權(quán)，而對于便于當(dāng)事人訴訟則關(guān)注較少。新的制度設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分原地域管轄與集中管轄間在案件的類型、范圍方面的區(qū)分，使兩者在生態(tài)環(huán)境資源案件辦理上達(dá)到效益最大化。同時(shí)可以借鑒最高院巡回法庭模式彌補(bǔ)制度漏洞，在集中管轄法院基礎(chǔ)上設(shè)立多個(gè)巡回法庭，多采用委托送達(dá)、委托宣判等方式，盡可能減少當(dāng)事人訴訟成本。在對跨區(qū)域刑事案件司法機(jī)關(guān)協(xié)作方面，較多地采用網(wǎng)上審批逮捕和移送審查起訴，流轉(zhuǎn)法律文書和證據(jù)材料，以解決司法機(jī)關(guān)案件辦理的不便。此外，加強(qiáng)流域內(nèi)法院溝通協(xié)調(diào)，在異地立案、異地開庭、司法援助、異地借警等方面建立有效對接機(jī)制，提升辦案效率。

(四)健全黃河流域生態(tài)環(huán)境案件集中管轄銜接機(jī)制

由于跨行政區(qū)劃法院的集中管轄重點(diǎn)主要在行政案件和民商事案件，刑事案件集中管轄改革相比之下較為薄弱，主要是在法院系統(tǒng)進(jìn)行試點(diǎn)改革，導(dǎo)致受理生態(tài)環(huán)境刑事案件的公安機(jī)關(guān)和人民檢察院并未與集中管轄的法院直接對應(yīng)。司法實(shí)踐中的做法是由偵查終結(jié)的公安機(jī)關(guān)向本地的檢察機(jī)關(guān)移送起訴，由該檢察機(jī)關(guān)向集中管轄法院所對應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)移送，再向集中管轄法院起訴，期間耗時(shí)較長，影響訴訟效率。刑事訴訟公、檢、法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的原則決定了該類案件在集中管轄設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中應(yīng)當(dāng)兼顧檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的對應(yīng)銜接以及生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法部門的“行刑銜接”問題。對于較為聚積的生態(tài)區(qū)可以借鑒貴州模式，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)法庭的基礎(chǔ)上設(shè)生態(tài)保護(hù)檢察院、生態(tài)保護(hù)分局[21]。對跨行政區(qū)的生態(tài)環(huán)境犯罪則可以采取聯(lián)席會(huì)議、協(xié)商會(huì)商機(jī)制等形式，解決案件集中管轄銜接問題。

五、結(jié)語

黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境犯罪尤其是污染環(huán)境犯罪已經(jīng)成為破壞生態(tài)環(huán)境最主要的形式，作為一種新型犯罪，案件辦理的專業(yè)性、治理的復(fù)雜性都給刑事司法部門提出了挑戰(zhàn)。法律體系的現(xiàn)代化必然要求司法部門的專門化，集中管轄則是其中具體的體現(xiàn)。而如何完善行政執(zhí)法、刑事偵查、起訴審判在環(huán)境犯罪治理中的銜接配合，節(jié)省訴訟時(shí)間與成本，是當(dāng)前環(huán)境犯罪跨區(qū)域集中管轄亟須解決的問題。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境犯罪中的污染環(huán)境正呈現(xiàn)出由東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)如山西、陜西、內(nèi)蒙古自治區(qū)等地遷移的趨勢，這無異會(huì)給黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展帶來更多的問題和壓力。無論是理論研究還是司法實(shí)務(wù)部門，這些都是值得進(jìn)一步認(rèn)真思考與論證的問題。