論融合視野下的鐵道警務(wù)行政執(zhí)法效能優(yōu)化

崔向前

(鐵道警察學(xué)院 治安學(xué)系，河南 鄭州450053)

交通強(qiáng)國與平安中國戰(zhàn)略下，交通事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)推進(jìn)我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有催化作用。鐵路交通管理與治安治理已經(jīng)成為鐵路公安機(jī)關(guān)當(dāng)前最主要、最繁重的日常性警務(wù)活動(dòng)，在社會(huì)整體治理中具有重要作用。鐵路公安機(jī)關(guān)在保障鐵路運(yùn)輸安全的同時(shí)，還承擔(dān)著“服務(wù)為本、擦亮高鐵名片”的民生警務(wù)新使命。本文擬在融合警務(wù)視野下，以執(zhí)法效能優(yōu)化的價(jià)值需求為導(dǎo)向，運(yùn)用鐵道警務(wù)法治化要求下的執(zhí)法原理、技術(shù)、環(huán)境，多維度檢視當(dāng)前存在的問題，探索“高鐵時(shí)代”的鐵道警務(wù)運(yùn)行優(yōu)化方向、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、途徑，促進(jìn)制度生成，優(yōu)化警務(wù)效能，提升治安管理服務(wù)保障水平，以早日實(shí)現(xiàn)警務(wù)組織現(xiàn)代化。

一、融合警務(wù)基本內(nèi)涵

(一)理論淵源與概念界定

借鑒軍事作戰(zhàn)理論，近年來我國警務(wù)模式創(chuàng)新已進(jìn)入合成作戰(zhàn)新階段。尤其是河南公安機(jī)關(guān)在20世紀(jì)90年代以來的“命案攻堅(jiān)、打擊車匪路霸”等工作中積累了成功經(jīng)驗(yàn)；豫南公安機(jī)關(guān)在2009年前后率先探索運(yùn)用了“整體作戰(zhàn)法”，成效顯著；借鑒軍事理論中的合成戰(zhàn)法、合成戰(zhàn)術(shù)，河南省三門峽市公安局對(duì)警務(wù)合成作戰(zhàn)體制機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)行了卓有成效的探索。從軍事戰(zhàn)術(shù)思想角度看，合成作戰(zhàn)要求各警種各部門聯(lián)合協(xié)作形成整體，達(dá)到有效融合，發(fā)揮聚合功能。這是一種層次較高、能力較強(qiáng)、資源集約節(jié)約的警務(wù)組織形式。融合警務(wù)基于合成作戰(zhàn)基本要求，克服警力資源條塊分割，破除部門和技術(shù)壁壘等消極因素，是保證合成作戰(zhàn)機(jī)制充分發(fā)揮作用的組織狀態(tài)。

有學(xué)者利用“社會(huì)融合理論”對(duì)河南公安機(jī)關(guān)基層警務(wù)創(chuàng)新活動(dòng)進(jìn)行論證，認(rèn)為其通過基層民生警務(wù)改革實(shí)現(xiàn)警民融合、階層融合、族群融合，化解階層社會(huì)矛盾，達(dá)到社會(huì)和諧穩(wěn)定(1)詳見皮藝軍、翟英范、金其高等對(duì)河南永城市公安機(jī)關(guān)民生警務(wù)創(chuàng)新中的“六小警務(wù)”模式之相關(guān)著述。。有學(xué)者把兩個(gè)相近警種(情報(bào)與指揮)業(yè)務(wù)合二為一的“情指一體”稱之為警務(wù)融合；也有學(xué)者把兩個(gè)警察機(jī)關(guān)(鐵路與地方)之間警務(wù)合署辦公稱為警務(wù)融合，把本機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)合署辦公(刑警中隊(duì)駐派出所)稱之為融合機(jī)制(2)這類稱呼比較常見，大多用的是“警務(wù)融合”而非“融合警務(wù)”，詳見姚得水：《情指融合背景下的警務(wù)指揮決策》，《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期，第5—9頁；楊將來：《義烏鐵地警務(wù)融合機(jī)制研究案例分析》，華東政法大學(xué)2020年學(xué)位論文；陳高飛：《創(chuàng)意警務(wù)理論視野下的所隊(duì)融合機(jī)制探析:以蘇州市公安局為例》，《上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2016年第4期，第21—28頁。。這些“融合”其實(shí)只是部門職能分工中的融合。

筆者認(rèn)為，融合警務(wù)(組織程度)應(yīng)該是多警種不同主體、不同業(yè)務(wù)、多方位、多層次，乃至是全方位、全警種、全社會(huì)治安主體的全體系融合。社區(qū)警務(wù)和智慧警務(wù)、合成作戰(zhàn)均屬于融合警務(wù)的范疇，社區(qū)警務(wù)屬于較低層次，智慧警務(wù)屬于相對(duì)較高層次，合成作戰(zhàn)則是融合警務(wù)的最高層次。

(二)形態(tài)定位與服務(wù)面向

較高層次的融合警務(wù)，基于合成作戰(zhàn)機(jī)制基本要求和深度運(yùn)用，利用融合理念，要求各警務(wù)功能主體聯(lián)合協(xié)同，有機(jī)配合，深度合作，達(dá)到從組織形式到組織功能的有機(jī)統(tǒng)一。它不是簡單的相關(guān)警種勤務(wù)融合或協(xié)作執(zhí)法，也不是簡單的融社會(huì)化警務(wù)主體于一體的協(xié)同執(zhí)法服務(wù)，而是建立在分工合理、專業(yè)、高效基礎(chǔ)上的合作關(guān)系，是在保留分工相對(duì)獨(dú)立、避免分工過度、克服部門和技術(shù)壁壘的基礎(chǔ)上，平衡分工與合作關(guān)系的系統(tǒng)性優(yōu)化狀態(tài)，是全方位、全警種、全部社會(huì)治安主體在整體安全觀視野下深度融合的一種全警作戰(zhàn)模式。合成作戰(zhàn)的表面形式是全警聯(lián)合，實(shí)質(zhì)運(yùn)作是融合，實(shí)效是發(fā)揮聚合效能。此種層次的融合警務(wù)面向的應(yīng)該是反恐作戰(zhàn)、應(yīng)急處突或重大案事件、重大專項(xiàng)治理整頓攻堅(jiān)行動(dòng)等。例如，當(dāng)前亟須完善的高鐵反恐作戰(zhàn)、維穩(wěn)預(yù)防任務(wù)，亟須改善形象的高鐵治安秩序維護(hù)中的民生警務(wù)業(yè)務(wù)，單靠鐵路警務(wù)目前無法滿足，就需要融合全警業(yè)務(wù)打造線路治安共同體。

較低層次的融合警務(wù)，則是基于相對(duì)綜合的警務(wù)任務(wù)，利用融合理念，協(xié)同相關(guān)部門警種、警察機(jī)關(guān)或非警察機(jī)關(guān)聯(lián)合形成警務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性的融合性作戰(zhàn)要求。例如，社區(qū)警務(wù)融合的主體主要是治安管理社會(huì)化主體，融合的業(yè)務(wù)屬于服務(wù)類的民生勤務(wù)或服務(wù)救援救助等。

二、鐵道警務(wù)行政執(zhí)法效能亟待優(yōu)化的空間

鐵道警務(wù)行政執(zhí)法是鐵路公安機(jī)關(guān)及其人民警察在警務(wù)過程中的行政執(zhí)法活動(dòng)的總稱，涉及執(zhí)法主體、原則、權(quán)限、程序等方面，既包含組織形態(tài)又包含執(zhí)法行為，既包含執(zhí)法規(guī)范也包含執(zhí)法倫理。在當(dāng)前高鐵亟待加強(qiáng)反恐維穩(wěn)工作背景下，鐵道警務(wù)也理應(yīng)在大數(shù)據(jù)信息化引領(lǐng)下融入合成作戰(zhàn)體系。

(一)執(zhí)法主體的層級(jí)性及其亟待改善的空間

1.執(zhí)法主體的層級(jí)性。鐵道警務(wù)行政執(zhí)法主體由三個(gè)層級(jí)組成：(1)具有行政主體資格的鐵路公安機(jī)關(guān)。2009年后，作為“脫行業(yè)化”的警察機(jī)關(guān)，鐵路公安機(jī)關(guān)已獲得了完整意義上的行政主體資格。(2)具有行政主體資格的被授權(quán)的組織。這個(gè)層級(jí)主要牽涉對(duì)警務(wù)范圍的界定以及派出機(jī)構(gòu)設(shè)置等問題，即哪些活動(dòng)屬于警務(wù)范圍，哪些活動(dòng)由派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)。例如消防管理的問題，2018年消防轉(zhuǎn)隸后，有人認(rèn)為消防不再屬于警務(wù)的范疇[1]，這在實(shí)踐中造成了一定困擾。(3)不承擔(dān)委托事項(xiàng)法律責(zé)任的受托機(jī)關(guān)、單位。這個(gè)層級(jí)的執(zhí)法主體不承擔(dān)因履行委托事項(xiàng)而產(chǎn)生的法律責(zé)任，執(zhí)法后果由委托者負(fù)責(zé)。這個(gè)層級(jí)，包括在警務(wù)活動(dòng)中大量存在的委托取證、羈押等形式，在實(shí)踐中存在一定問題和創(chuàng)新空間。

2.組織形態(tài)亟待改善的空間。行政主體構(gòu)成的層級(jí)性特征為多樣性增容奠定了一個(gè)可變空間。(1)具備行政主體資格的層級(jí)。路地公安之間聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制具有不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)。(2)需要授權(quán)的層級(jí)。極端重要的鐵路消防業(yè)務(wù)，存在亟須獲得授權(quán)或委托的現(xiàn)實(shí)困境。(3)需要委托的層級(jí)。路地公安機(jī)關(guān)相互協(xié)作中的委托事項(xiàng)越來越細(xì)，路地聯(lián)防護(hù)路組織的市場(chǎng)化需求旺盛。執(zhí)法主體是組織形態(tài)形成的主導(dǎo)性要素，其多樣性增容必將引發(fā)組織形態(tài)的變化。

(二)執(zhí)法權(quán)限的缺陷及其亟待破解的問題

1.執(zhí)法權(quán)限的立法缺陷。鐵路公安機(jī)關(guān)包括國保、治安、刑偵、乘警等警種，并非單一警種。2019年改革之后，其仍然是警察機(jī)關(guān)[2]而非警種，其執(zhí)法權(quán)限來自于組織法上的專屬管轄分工。2018版(3)參見2018版《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件規(guī)定》第十六條。《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(149號(hào)令)保留了鐵路公安機(jī)關(guān)專屬管轄的地理空間，同時(shí)對(duì)事權(quán)作了確認(rèn)，明確了偽造、變?cè)?、倒賣火車票案件由協(xié)商管轄向共同管轄轉(zhuǎn)變。因此，鐵路公安的專屬管轄，并非基于行業(yè)業(yè)務(wù)意義上純正的專屬管轄，其與海關(guān)緝私警察的專屬管轄并不相同，而是一定地理空間區(qū)域內(nèi)“畫地為牢”式的專屬管轄。在“畫地為牢”的鐵路作業(yè)區(qū)域內(nèi)，行政案件在受案范圍和種類上與地方公安是相同的，不同點(diǎn)在于比地方公安多了線路上的“放置障礙物或者損毀、移動(dòng)鐵路設(shè)施等可能影響鐵路運(yùn)輸安全、盜竊鐵路設(shè)施的”[3]案件。對(duì)危害行車安全類案件的管轄，屬于典型的基于鐵路運(yùn)輸?shù)膶贅I(yè)務(wù)。其他類型的鐵路公安管轄案件除“流動(dòng)的乘務(wù)社區(qū)”外，只不過是普通管轄在地理空間上的挪移而已。

2.亟待破解的問題。“畫地為牢”的專屬管轄，顯然不利于大都市警務(wù)中的交通樞紐區(qū)域治安保障。一些城市綜合體式的大型車站和交通樞紐越來越多，例如上海虹橋樞紐、北京豐臺(tái)客運(yùn)樞紐等。交通樞紐治安保障壓力越來越大，需要全警合成作戰(zhàn)才能保證城市交通樞紐安全。這種“畫地為牢”式的執(zhí)法權(quán)限，是鐵路公安有效執(zhí)法的束縛和障礙。在執(zhí)法權(quán)限上需要采用融合警務(wù)理念破解，對(duì)于勤務(wù)模式可以通過推廣聯(lián)勤制予以破解，通過執(zhí)法主體行為權(quán)限(執(zhí)法權(quán)限)和行為模式(警務(wù)模式)兩個(gè)維度的融合來提升執(zhí)法效能。

(三)執(zhí)法依據(jù)及其擴(kuò)容的方向

1.執(zhí)法依據(jù)。法治政府建設(shè)要求依法行政，推動(dòng)法治政府建設(shè)，行政執(zhí)法力量是主力。警察行政執(zhí)法是政府行政執(zhí)法的重要組成部分。由于其擁有最高限度的行政強(qiáng)制權(quán)，運(yùn)用不當(dāng)會(huì)對(duì)公民權(quán)益造成較大影響，所以要求警務(wù)活動(dòng)必須在法律法規(guī)嚴(yán)格規(guī)制下進(jìn)行。憲法、刑法的但書、行政法以及治安管理、交通安全、食藥環(huán)類法律法規(guī)均為其行政執(zhí)法的依據(jù)。鐵路公安警務(wù)相比地方公安警務(wù)執(zhí)法依據(jù)更加廣泛，除涉及地方公安機(jī)關(guān)適用的法律依據(jù)外，還涉及鐵路業(yè)務(wù)類法律和技術(shù)規(guī)范。

2.擴(kuò)容的方向。在融合視野下，地方與鐵路公安機(jī)關(guān)一體化運(yùn)作，鐵路警察可能會(huì)由警察機(jī)關(guān)改為警種而存在，乘警的綜合素養(yǎng)顯得更加重要。對(duì)鐵路公安機(jī)關(guān)而言，大多數(shù)執(zhí)法依據(jù)與地方公安機(jī)關(guān)相同，針對(duì)性的執(zhí)法依據(jù)包括《鐵路法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》《鐵道交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》《高速鐵路安全管理規(guī)定》以及高速鐵路治安防范標(biāo)準(zhǔn)等法律法規(guī)。在“路地”公安融合的情況下，應(yīng)該把豐富鐵路治安防范類的法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為擴(kuò)容的方向。

(四)執(zhí)法原則的服務(wù)性及其價(jià)值取向

1.執(zhí)法原則的服務(wù)性。執(zhí)法原則屬于行政執(zhí)法倫理的范疇，在具體執(zhí)法中規(guī)范適用出現(xiàn)沖突時(shí)，執(zhí)法原則和行政執(zhí)法政策可以有效指導(dǎo)一線執(zhí)法部門和人員的具體執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一[4]。鐵道警務(wù)行政執(zhí)法融管理于服務(wù)之中，是以服務(wù)為本的公開的警務(wù)活動(dòng)。由于運(yùn)輸企業(yè)具有鮮明的服務(wù)性，以鐵路運(yùn)輸為執(zhí)法面向的鐵路公安，其服務(wù)性特征也自然鮮明。對(duì)鐵路客運(yùn)而言，車站民警和乘警都屬于典型的融管理于服務(wù)的警種，側(cè)重于服務(wù)，打擊職能較弱?！按蟛恐啤备母锖?，服務(wù)性需要在鐵路公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法中予以展現(xiàn)，以便于充分展示中國高鐵的國家名片形象，充分展示鐵路警察的重要使命，進(jìn)而充分展示鐵路警察形象、地位、作為。這是鐵路公安機(jī)關(guān)不同于地方公安機(jī)關(guān)的顯著特征。

2.價(jià)值取向。鐵道警務(wù)執(zhí)法活動(dòng)應(yīng)該特別注意提高政治站位，樹立以人民為中心的治安觀。治安警是傳統(tǒng)的服務(wù)性警種，是最能增進(jìn)警民關(guān)系的警種，應(yīng)該發(fā)揮警種優(yōu)勢(shì)以滿足人民需求，為人民安全出行做好保障服務(wù)。融合視野下的警務(wù)活動(dòng)應(yīng)該密切關(guān)注鐵路在推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要作用，充分發(fā)揮警務(wù)服務(wù)活動(dòng)的功能，發(fā)掘服務(wù)人民的增長點(diǎn)、增質(zhì)線、增效面，牢固樹立以人民為中心的治安觀，提升大交通警務(wù)的自身警務(wù)價(jià)值?！耙匀嗣駷橹行?、服務(wù)為本”應(yīng)該作為最高準(zhǔn)則納入基本的執(zhí)法倫理，警務(wù)倫理與警務(wù)活動(dòng)相互催化，提升警務(wù)效能。

(五)執(zhí)法程序的特殊性及其流程再造的著力點(diǎn)

1.執(zhí)法程序的特殊性。程序是實(shí)現(xiàn)正義的保障性要件，對(duì)實(shí)現(xiàn)正義有特殊的價(jià)值。傳統(tǒng)行政法理論認(rèn)為，程序違法應(yīng)視為行政行為沒有成立而自始無效。一旦被判定程序違法，執(zhí)法活動(dòng)的整體效果就會(huì)大打折扣。鐵路與地方公安在警務(wù)執(zhí)法程序上基本一致，但是鐵路公安執(zhí)法活動(dòng)受到鐵路作業(yè)區(qū)域環(huán)境時(shí)空條件的限制，還必須遵守鐵道技術(shù)規(guī)程和相關(guān)衍生程序。例如，鐵道交通事故調(diào)查、巡邏勤務(wù)需要遵守線路運(yùn)營規(guī)程，取證勘驗(yàn)需要按照車站、車廂結(jié)構(gòu)展開，乘警處理的案件需要注意站車交接，這些都是鐵路公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部業(yè)務(wù)性技術(shù)性程序，有的轉(zhuǎn)化為公開規(guī)范后還成了法定程序。

2.流程再造的著力點(diǎn)。鐵路警務(wù)活動(dòng)具有時(shí)空條件的特殊性，我國鐵路正處于迅猛發(fā)展期，許多技術(shù)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尚在探索之中。我們應(yīng)積極制訂行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，把積累的警務(wù)經(jīng)驗(yàn)上升為勤務(wù)規(guī)范、警務(wù)技能標(biāo)準(zhǔn)，在我國鐵道運(yùn)輸領(lǐng)域中早日形成安全質(zhì)量體系中的警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)制度生成。我們既要遵守現(xiàn)有統(tǒng)一規(guī)范的警務(wù)流程，同時(shí)也要促使鐵道警務(wù)內(nèi)部流程規(guī)范的科學(xué)化與法定化。

三、行政效能優(yōu)化視角下的鐵道警務(wù)執(zhí)法問題之檢視

圍繞警務(wù)行政執(zhí)法活動(dòng)的主要任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)效能優(yōu)化，除日常治安行政管理外，還主要體現(xiàn)在辦案上。無論日常治安管理還是具體辦案活動(dòng)均離不開前述執(zhí)法主體、依據(jù)、權(quán)限、原則、程序，同時(shí)也離不開執(zhí)法環(huán)境，這些都是警務(wù)體制機(jī)制的必要要素。執(zhí)法環(huán)境是法的實(shí)施過程中影響法的實(shí)效的重要因素，屬于宏觀層面的要素；執(zhí)法依據(jù)和運(yùn)行中的細(xì)節(jié)則是影響法的實(shí)效的直接要素，影響個(gè)案的具體過程和具體執(zhí)法對(duì)象對(duì)案件的直接評(píng)價(jià)。這些要素相互交織，在警務(wù)管理和執(zhí)法流程再造中發(fā)揮著重要作用?；阼F道警務(wù)行政執(zhí)法的特征及其待改革完善的空間，從執(zhí)法效能優(yōu)化提升的視角檢視當(dāng)前鐵道警務(wù)執(zhí)法活動(dòng)，其面臨的問題主要集中在執(zhí)法環(huán)境和具體執(zhí)法過程兩個(gè)層面。

(一)執(zhí)法環(huán)境層面

鐵道警務(wù)行政執(zhí)法當(dāng)前最大的特點(diǎn)是隨著高鐵時(shí)代的到來，警務(wù)壓力亦越來越大。除了傳統(tǒng)的“問題類型多樣、狀況復(fù)雜、線路治安問題突出”(4)與地方公安機(jī)關(guān)相比，由于在大都市警務(wù)中鐵路公安機(jī)關(guān)管轄的地理空間特殊，所以長期存在這些治安問題。外，站車線環(huán)境也已發(fā)生較大變化。在反恐應(yīng)急處突、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)警務(wù)支援等融合警務(wù)模式下，大中型城市重點(diǎn)車站治安壓力有所緩解，但勤務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和警務(wù)技能提升的難度較大，警務(wù)活動(dòng)的保障水平、警務(wù)裝備、技術(shù)要達(dá)到同城融合水平也非常困難，點(diǎn)多線長的中西部地區(qū)及邊疆鐵路整體治安壓力很大。人、財(cái)、物需要全方位提升和補(bǔ)短板，雙重發(fā)展壓力較大，因此有人呼吁放棄鐵路公安專屬管轄，早日融入地方公安機(jī)關(guān)‘一盤棋’。但這種看法沒有注意到部分地方公安機(jī)關(guān)存在保衛(wèi)鐵路運(yùn)輸安全經(jīng)驗(yàn)不足、統(tǒng)籌線形動(dòng)態(tài)運(yùn)營能力不足、鐵路警務(wù)專業(yè)人才不足、指揮能力不足等現(xiàn)實(shí)情況。

(二)執(zhí)法實(shí)務(wù)層面

1.共同性問題。鐵路與地方公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)存在的共性問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)執(zhí)法原則適用出現(xiàn)偏差。由于對(duì)執(zhí)法理念理解不足，對(duì)總則性條款所體現(xiàn)的基本原則不能正確把握，導(dǎo)致不能系統(tǒng)性地掌握與適用《治安管理處罰法》。只注重對(duì)《治安管理處罰法》關(guān)于處罰種類和適用、具體的違反治安管理行為和處罰以及處罰程序的掌握[5]，但對(duì)于總則性的法條未能恰當(dāng)?shù)卦谵k案過程中運(yùn)用。

(2)立法缺陷導(dǎo)致的適用困難。從宏觀層面看，執(zhí)法依據(jù)是“大治安的框架、小治安的名稱”，大量的條文缺乏違法行為細(xì)化的裁量標(biāo)準(zhǔn)，在與《刑法》的銜接方面存在問題，例如與刑法但書內(nèi)容產(chǎn)生一定的沖突，主要集中在《刑法》與《治安管理處罰法》針對(duì)某一行為的定性和量罰上。

(3)理論認(rèn)知上的理解偏差。首先體現(xiàn)在行為構(gòu)成與案件構(gòu)成方面。刑事與行政案件按照重罪與輕罪的區(qū)別，在運(yùn)用行為構(gòu)成和案件構(gòu)成理論[6]方面是一致的，問題在于對(duì)案件構(gòu)成的重要程序性價(jià)值的忽視。其次體現(xiàn)在對(duì)具體行為名稱的理解與案件性質(zhì)的認(rèn)定方面。對(duì)于最常見的“擾序、倒賣、攜帶與運(yùn)輸”等案件，在執(zhí)法實(shí)踐中理解偏差較大。例如，實(shí)務(wù)中把“擾序”當(dāng)成一個(gè)“大筐”，只看結(jié)果不問動(dòng)機(jī)，忽視了“擾序”的主觀方面“故意”這一構(gòu)成要件。

2.特殊性問題。鐵路公安機(jī)關(guān)在實(shí)踐中遇到的問題主要集中在以下幾個(gè)方面。

(1)涉及鐵路治安的立法不夠完善。立法不完善主要表現(xiàn)在管轄權(quán)缺陷、鐵道交通事故的調(diào)查權(quán)并不獨(dú)立、危害行車安全案件的專屬管轄權(quán)并不完整等方面。從執(zhí)法依據(jù)上看，《鐵路安全管理?xiàng)l例》與《治安管理處罰法》的銜接亟待細(xì)化。

(2)處罰種類(拘留)在具體適用中存在困難。在作為執(zhí)法主要依據(jù)的《治安管理處罰法》的罰則中，規(guī)定拘留的條文多達(dá)五十個(gè)，讓鐵路公安機(jī)關(guān)無所適從。鐵路公安機(jī)關(guān)監(jiān)管場(chǎng)所建設(shè)普遍滯后，加之鐵路公安面對(duì)的執(zhí)法對(duì)象往往是流動(dòng)的旅客，采取拘留這一處罰方式讓人難以接受，增大了執(zhí)法對(duì)抗性。

(3)對(duì)涉及鐵路運(yùn)輸?shù)倪`法行為把握不準(zhǔn)。例如對(duì)“擊打列車”的認(rèn)定，擊打列車造成多人受傷、驚嚇的及擊打動(dòng)車組車窗致使玻璃破裂的，涉及想象競合還是法條競合，在實(shí)踐中難以認(rèn)定?！皳屧借F路行為”的認(rèn)定，牽涉“來臨、安全”等情景和路權(quán)理論的把握。毀損護(hù)網(wǎng)及進(jìn)入者的認(rèn)定，《治安管理處罰法》第三十五、三十六條規(guī)定的危害行車案件，當(dāng)前處罰偏差較大；“非法攔截列車行為”的認(rèn)定，《治安管理處罰法》中“非法攔截”的對(duì)象并未明確包含列車，實(shí)務(wù)認(rèn)定中爭議較大。在“吉首市千余名市民聚眾攔截列車”(5)2008年9月4日，吉首2000余名集資參與者沖擊火車站、阻攔火車，造成枝柳線中斷6個(gè)小時(shí)。時(shí)，當(dāng)?shù)卣ㄎJ(rèn)為個(gè)人不存在攔截能力，故只處罰聚眾行為，到了合肥 “羅某扒車門事件”時(shí)，大多數(shù)人認(rèn)為羅某屬于非法攔截列車(6)參見媒體報(bào)道2018年“羅某麗扒車門”事件。。其實(shí)，在認(rèn)定為過失的情況下，缺乏“擾序”構(gòu)成的主觀要件則其違法行為不成立，按“危害公共安全”對(duì)待則符合成立條件?！昂逶V上海鐵路公安處”案(7)胡峰訴上海鐵路公安處案被媒體稱為全國第一例鐵路公安敗訴的倒票處罰案。引發(fā)爭議，鐵路公安一審敗訴，關(guān)鍵在于如何理解倒票的“倒”字與職業(yè)的關(guān)系。佛山小夫妻10元倒票案(8)參見媒體公開報(bào)道的2013年肇慶鐵路公安處查獲鐘某、葉某“小夫妻10元倒票案”。，引發(fā)輿情后則改變處理措施。上述現(xiàn)象說明，一線執(zhí)法單位在具體法律適用層面，對(duì)涉及鐵路運(yùn)輸安全的違法行為的把握仍不夠準(zhǔn)確。

四、鐵路警務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的推進(jìn)路徑

基于行政執(zhí)法活動(dòng)法治化、正規(guī)化、現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)，滿足法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，滿足警務(wù)現(xiàn)代化的融合警務(wù)發(fā)展需求，運(yùn)用法治化、現(xiàn)代化要求下的執(zhí)法原理、技術(shù)、環(huán)境等，結(jié)合當(dāng)前存在的突出問題，應(yīng)從優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境和實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效入手，推進(jìn)鐵道警務(wù)執(zhí)法提質(zhì)發(fā)展。

(一)優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境

1.奠定融合警務(wù)的思想基礎(chǔ)。通過提高職業(yè)共同體認(rèn)識(shí)，促進(jìn)形成共識(shí)，奠定融合警務(wù)的思想基礎(chǔ)。優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境，首先要提高警察職業(yè)共同體自身的思想認(rèn)知，形成職業(yè)信仰價(jià)值基礎(chǔ)，擴(kuò)大執(zhí)法共同體“朋友圈”，促進(jìn)形成社會(huì)認(rèn)同。要切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，明白交通強(qiáng)國戰(zhàn)略激發(fā)的國家治理能力的深刻變化。不僅鐵路公安自身應(yīng)該認(rèn)識(shí)到新時(shí)代警情、世情變化帶來的新要求、新使命，地方公安也應(yīng)重視大交通警務(wù)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的治安保障作用，充分認(rèn)識(shí)交通強(qiáng)國戰(zhàn)略對(duì)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的促進(jìn)作用。鐵路公安應(yīng)該積極融入地方治安保障事務(wù)，地方公安也要積極接納鐵路公安警務(wù)資源，做到“你中有我、我中有你”，無縫對(duì)接、融合發(fā)展。要充分認(rèn)識(shí)到高鐵時(shí)代鐵路高速發(fā)展帶來的社情、警情變革的極端重要性，認(rèn)識(shí)到鐵道警務(wù)執(zhí)法活動(dòng)的重要性及其流程再造的迫切性，奠定由“認(rèn)識(shí)”到“行動(dòng)”的“由識(shí)達(dá)變”的融合思想基礎(chǔ)，促進(jìn)執(zhí)法環(huán)境整體改善。

2.營造以人民為中心的執(zhí)法氛圍。要努力轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，創(chuàng)新親民型勤務(wù)模式，營造以人民為中心的執(zhí)法氛圍。借鑒軍事“聯(lián)合、融合、聚合”的合成戰(zhàn)術(shù)思想，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，創(chuàng)新警務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)當(dāng)前鐵路公安改革的階段性目標(biāo)。同時(shí)，要貫徹好服務(wù)行政的理念，以服務(wù)旅客為主要任務(wù)，改革勤務(wù)模式，科學(xué)配置資源，建成高效服務(wù)的新型警務(wù)機(jī)制。創(chuàng)立安保、維序、支援、救援、救助型適合狹窄空間的勤務(wù)模式，減少執(zhí)法沖突，用服務(wù)化解執(zhí)法對(duì)抗，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)[7]。特別是支援、救援、救助型警務(wù)離不開以土地空間為載體的一盤棋運(yùn)作，離不開地方公安的支持，這就必然要求走合成作戰(zhàn)融合警務(wù)之路。

(二)提升辦案質(zhì)效

以案件辦理為抓手，著力于辦案能力建設(shè)，進(jìn)行系統(tǒng)性優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。鐵路公安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)治安行政管理能力，準(zhǔn)確適用執(zhí)法依據(jù)，增強(qiáng)治安案件的查處技能，優(yōu)化鐵道警務(wù)行政執(zhí)法效能。應(yīng)該從創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制、增能執(zhí)法主體、擴(kuò)容執(zhí)法權(quán)限依據(jù)、加強(qiáng)執(zhí)法保障、優(yōu)化執(zhí)法流程等方面進(jìn)行整體優(yōu)化。

1.創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制。要提高執(zhí)法辦案技能，樹立警務(wù)機(jī)制創(chuàng)新理念，促進(jìn)組織形態(tài)現(xiàn)代化，從而完成階段性任務(wù)。從調(diào)查與處理的角度看，當(dāng)前應(yīng)提高執(zhí)法辦案技能、創(chuàng)新警務(wù)機(jī)制。通過提升專業(yè)化能力，滿足質(zhì)量與效率這一對(duì)本質(zhì)需求；通過融合的方式創(chuàng)新警務(wù)機(jī)制，化解因?qū)俟茌狊w制束縛造成的消極影響，確保治安管理與防范、應(yīng)急救援服務(wù)及時(shí)到位，案件辦理及時(shí)跟進(jìn)。在警務(wù)流程無法全方位再造的情況下，先完成階段性任務(wù)，能夠起到促進(jìn)組織形態(tài)現(xiàn)代化的作用。

2.增能執(zhí)法主體。要優(yōu)化警務(wù)資源配置，增強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)能力，夯實(shí)執(zhí)法主體組織形態(tài)基礎(chǔ)，促進(jìn)隊(duì)伍可持續(xù)發(fā)展。在警力資源配置運(yùn)用上，應(yīng)優(yōu)化崗位職能，規(guī)范組織運(yùn)行，強(qiáng)化組織保障，激活配置要素?？茖W(xué)設(shè)置工作崗位，合理配置警力[8]。從內(nèi)部警種橫向融合走向上下級(jí)縱向偏平化融合，從路地警察機(jī)關(guān)融合走向警民融合，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法共同體形態(tài)的科學(xué)化，聚合社會(huì)資源支撐警務(wù)行為增效。

3.擴(kuò)容執(zhí)法依據(jù)。要拓展執(zhí)法視野，擴(kuò)容執(zhí)法依據(jù)，提升法律適用水平，保障執(zhí)法效果。在主要執(zhí)法依據(jù)適用上，應(yīng)從宏觀上跳出《治安管理處罰法》的局限，多維度、多學(xué)科視野地把握與處理治安案件，進(jìn)而達(dá)到擴(kuò)容執(zhí)法依據(jù)的目的?！吨伟补芾硖幜P法》第六條規(guī)定了各級(jí)人民政府的社會(huì)治安綜合治理職責(zé)，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了違反治安管理行為是社會(huì)各種矛盾的綜合反映[9]。因此，要結(jié)合社會(huì)發(fā)展水平，尋找適合解決我國線路治安矛盾的對(duì)策依據(jù)。例如，針對(duì)沿鐵路線乞討拾荒者，應(yīng)結(jié)合國務(wù)院頒布的《關(guān)于流浪乞討人員救助管理辦法》進(jìn)行處置，確保執(zhí)法的社會(huì)效果，促進(jìn)線路和諧。再如，針對(duì)扒車門事件，不要局限于《治安管理處罰法》，《鐵路安全管理規(guī)定》及各省的《鐵路安全管理?xiàng)l例》均可以作為執(zhí)法的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)聯(lián)合地方公安機(jī)關(guān)研究具體處置環(huán)節(jié)一體化的警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

4.加強(qiáng)執(zhí)法保障。一是要加快信息化建設(shè)，增強(qiáng)辦案信息化保障能力，奠定融合的技術(shù)基礎(chǔ)，激發(fā)一體化作用。要與地方公安信息化并網(wǎng)同步，建設(shè)覆蓋站、車、線的全天候視頻監(jiān)控治安信息采集系統(tǒng)，徹底打通鐵路人流、物流大數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)共建、共享，融入地方公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)平臺(tái)，充分把現(xiàn)代科技與鐵路公安傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，攻破鐵路這一“流動(dòng)社區(qū)”的取證難問題。二是要加強(qiáng)人力資源保障，加快人員培訓(xùn)，確保網(wǎng)上流程人機(jī)協(xié)同增效，加強(qiáng)科教賦能，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。針對(duì)辦案效率不高問題，應(yīng)加快鐵路警務(wù)人員培訓(xùn)，發(fā)揮人機(jī)協(xié)同優(yōu)勢(shì)，以網(wǎng)上辦案為突破，向科教要警力增效益。學(xué)習(xí)地方公安機(jī)關(guān)網(wǎng)上辦案先進(jìn)技術(shù)、戰(zhàn)術(shù)、戰(zhàn)法，以信息化為引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)鐵道警務(wù)活動(dòng)提質(zhì)增效。全路最早實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)案件的濟(jì)南鐵路公安局，經(jīng)過長期信息化建設(shè)，在中東部地區(qū)完全可以對(duì)接地方公安機(jī)關(guān)合成作戰(zhàn)平臺(tái)，為融合警務(wù)打下了堅(jiān)實(shí)的警務(wù)技能基礎(chǔ)，有效提高了案件辦理工作效率和行政執(zhí)法質(zhì)量，夯實(shí)了情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)的工作基礎(chǔ)。

5.優(yōu)化執(zhí)法流程。大膽進(jìn)行觀念革新，積極探索融合警務(wù)模式，進(jìn)而突破關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)警務(wù)效能倍增。在辦案的首要環(huán)節(jié)受理及后續(xù)調(diào)查上，跳出認(rèn)識(shí)誤區(qū)，更新觀念，進(jìn)行管轄制度的大膽創(chuàng)新，進(jìn)而激發(fā)警務(wù)全流程創(chuàng)新。適應(yīng)110、警情就近報(bào)告、路地聯(lián)防等警務(wù)模式對(duì)治安案件的要求，以及再造警務(wù)流程的新需求，創(chuàng)新接處警模式，克服現(xiàn)有管轄制度的障礙，探索聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)、聯(lián)合受案調(diào)查，借助地方公安信息化警務(wù)平臺(tái)、辦案中心等軟硬件資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮“聯(lián)合、融合、聚合”機(jī)制的積極效應(yīng)，走向“以地保車、以地衛(wèi)站”的以地方公安為主的現(xiàn)代交通警務(wù)組織形態(tài)。

總之，我國鐵道警務(wù)已進(jìn)入新時(shí)代，在融合警務(wù)視野下，鐵道警務(wù)執(zhí)法活動(dòng)必須從執(zhí)法環(huán)境、主體、機(jī)制、權(quán)限、保障、流程等方面依托信息化，結(jié)合警務(wù)發(fā)展態(tài)勢(shì)，進(jìn)行警務(wù)組織形態(tài)再造，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法體制與機(jī)制全面優(yōu)化，推進(jìn)平安中國高質(zhì)量發(fā)展。