鄉(xiāng)村多元矛盾糾紛化解機(jī)制的實(shí)踐探索
——以廣東省江門(mén)市新會(huì)區(qū)大鰲鎮(zhèn)為例

吳志鋒

（五邑大學(xué)政法學(xué)院）

伴隨著社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)型發(fā)展，司法訴訟在我國(guó)基層治理中越來(lái)越重要。但司法訴訟因受到社會(huì)利益多元化、人民需求不斷增加等因素的影響和限制，在基層實(shí)踐中存在諸多局限性。因而，基層矛盾糾紛治理僅靠司法訴訟尚不完全有效，何況熟人社會(huì)之間一般無(wú)需法律或只需要很少的法律。為更好地了解鄉(xiāng)村矛盾糾紛處理與化解運(yùn)作機(jī)制，我們以土地糾紛為切入點(diǎn)，通過(guò)兩年多的實(shí)地調(diào)研、走訪、查閱資料，對(duì)廣東省江門(mén)市新會(huì)區(qū)大鰲鎮(zhèn)的矛盾糾紛治理情況進(jìn)行了考察，試圖洞察其多元調(diào)解機(jī)制的運(yùn)作機(jī)制，分析其有效路徑的內(nèi)在機(jī)理。

一、大鰲鎮(zhèn)基層矛盾糾紛的治理現(xiàn)狀

大鰲鎮(zhèn)位于廣東省江門(mén)市新會(huì)區(qū)最東部，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的珠三角腹地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由西江下游磨刀門(mén)水道沖積而成的兩個(gè)江心島（大鰲島和紅衛(wèi)島）組成，東與中山市，南與珠海市，北與江門(mén)市蓬江區(qū)外海鎮(zhèn)相隔，屬低沙田地區(qū)，面積52.51平方千米。既是革命老區(qū)，也是廣東省集裝箱制造專業(yè)鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖大鎮(zhèn)，2021年大鰲鎮(zhèn)入選農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部“2021年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)創(chuàng)建名單”。目前是新會(huì)區(qū)唯一的小島鎮(zhèn)，在2015年大鰲特大橋通車(chē)前，人們來(lái)往城區(qū)的出行主要靠橫水渡。因此，人們長(zhǎng)期集居在大鰲島，全鎮(zhèn)村莊均為實(shí)心村，與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在的空心村形成了鮮明對(duì)比。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，加上近年來(lái)風(fēng)調(diào)雨順，養(yǎng)殖業(yè)碩果累累，人們的收入大幅增加，村民們陸續(xù)對(duì)自己的宅基地房屋進(jìn)行拆舊建新，矛盾糾紛案件數(shù)量隨之增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年至2021年上半年，大鰲鎮(zhèn)發(fā)生矛盾糾紛超過(guò)400宗。通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，以涉宅基地建房為主的糾紛數(shù)量呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。這類糾紛以3種類型居多：一是施工對(duì)周邊房屋結(jié)構(gòu)安全造成影響引發(fā)的矛盾，如因打樁造成周邊房屋出現(xiàn)裂縫和漏水等；二是施工發(fā)生安全事故引起的糾紛，如施工人員由于不規(guī)范作業(yè)導(dǎo)致傷亡事故；三是追索勞動(dòng)報(bào)酬糾紛，如包工頭拖欠工人工資等。隨著糾紛類型不斷增多，糾紛的復(fù)雜性、對(duì)抗性增強(qiáng)，不僅對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娫斐闪藗Γ€引發(fā)了干部與民眾的對(duì)立情緒，給基層干部帶來(lái)了較大壓力。對(duì)此，探索基層矛盾糾紛的化解路徑，促使政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)的良性互動(dòng)成為考驗(yàn)當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織和干部的一個(gè)重要課題。大鰲鎮(zhèn)司法所結(jié)合實(shí)際提出了一套包含從早期介入、多部門(mén)聯(lián)調(diào)，到司法調(diào)解無(wú)縫銜接的多元矛盾糾紛解決方案。第一，讓矛盾糾紛的調(diào)解機(jī)制盡早介入，使矛盾糾紛和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)化解于萌芽狀態(tài)。整合各職能部門(mén)力量，建立巡回接訪、多部門(mén)聯(lián)合調(diào)解、訴調(diào)服務(wù)相銜接等機(jī)制，將調(diào)解服務(wù)“外送”到矛盾糾紛比較集中、信訪問(wèn)題比較突出的網(wǎng)格，引導(dǎo)行政資源對(duì)接調(diào)處，妥善處理人民群眾反映的問(wèn)題和實(shí)際困難。具體做法是由鎮(zhèn)訴求“外送服務(wù)”工作小組辦公室組織相關(guān)職能部門(mén)以及村（居）法律顧問(wèn)每月開(kāi)展一次現(xiàn)場(chǎng)接訪活動(dòng)，對(duì)全鎮(zhèn)開(kāi)展巡回接訪。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)接訪、帶案下訪、重點(diǎn)人員主動(dòng)約訪、特殊情況上門(mén)回訪等方式，集中解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題；主動(dòng)對(duì)接12345政務(wù)服務(wù)便民熱線重點(diǎn)事項(xiàng)，及時(shí)化解可能引發(fā)社會(huì)矛盾及群體性事件的苗頭隱患，推動(dòng)基層矛盾抓早抓小，讓小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交。這一機(jī)制強(qiáng)調(diào)各職能部門(mén)共同參與，通過(guò)加強(qiáng)各部門(mén)橫向聯(lián)動(dòng)、協(xié)作配合，破除信息不對(duì)稱、溝通不到位、訴求糾紛化解不徹底等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。第二，對(duì)于情況復(fù)雜，跨區(qū)域、跨部門(mén)的矛盾糾紛，由鎮(zhèn)訴求“外送服務(wù)”工作小組辦公室指定相關(guān)部門(mén)、單位牽頭組成聯(lián)合工作組，研究解決方案，制定調(diào)解措施，實(shí)施集中聯(lián)動(dòng)調(diào)解。對(duì)處理事權(quán)不在本級(jí)的，由鎮(zhèn)信訪聯(lián)席會(huì)議按程序轉(zhuǎn)交辦理。對(duì)涉及全局性的重大疑難訴求糾紛，經(jīng)鎮(zhèn)訴求“外送服務(wù)”工作小組聯(lián)席會(huì)議討論后，報(bào)黨政班子會(huì)議研究決定。因政策或歷史原因，各方在短期內(nèi)難以達(dá)成一致意見(jiàn)的，需防止矛盾激化升級(jí)，創(chuàng)造或等待條件成熟后再予調(diào)處。第三，將調(diào)解與司法資源相銜接。發(fā)揮村（居）法律顧問(wèn)與村巷法官的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，保證矛盾糾紛的調(diào)處公平、公正，提高矛盾雙方對(duì)調(diào)解工作的信心。遇到重大或疑難矛盾糾紛的調(diào)處，邀請(qǐng)村（居）法律顧問(wèn)、村巷法官參與并提供法律意見(jiàn)，向當(dāng)事人解釋案件的利害關(guān)系，促使矛盾雙方達(dá)成調(diào)解。第四，順利調(diào)處成功的，為防止當(dāng)事人事后反悔，由司法所及時(shí)制作并在現(xiàn)場(chǎng)工作人員的見(jiàn)證下即席簽署調(diào)解協(xié)議書(shū)。對(duì)于確實(shí)調(diào)解不成或不適宜繼續(xù)調(diào)解的，轉(zhuǎn)介至村（居）法律顧問(wèn)為當(dāng)事人提供法律服務(wù)，引導(dǎo)群眾依法通過(guò)訴訟方式維護(hù)自身利益。

經(jīng)過(guò)一年多的探索和完善，大鰲鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)孛芗m紛案件零訴訟，2021年上半年發(fā)生矛盾糾紛87宗，房屋宅基地糾紛有51宗，同比分別下降13%和40.6%。

二、單一矛盾糾紛化解機(jī)制難以調(diào)適的不足

從社會(huì)結(jié)構(gòu)、思維方式、治理體系等維度來(lái)體察，以大鰲鎮(zhèn)為縮影的鄉(xiāng)村基層仍屬鄉(xiāng)土社會(huì)。鄉(xiāng)村基層治理由鄉(xiāng)村的自我治理和基層組織實(shí)施的治理兩部分構(gòu)成。和傳統(tǒng)的維系鄉(xiāng)村秩序的內(nèi)部機(jī)制類似，其秩序維持的生成與延伸，仍依賴成員之間的力量博弈與內(nèi)部調(diào)解。當(dāng)兩者都能良好運(yùn)行且相互匹配之時(shí)，鄉(xiāng)村自治或秩序再造的能力便具備可持續(xù)性。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型與法治觀念的深入，鄉(xiāng)村治理引入了他治的力量，但其實(shí)效仍以自治的框架為邏輯前提——鎮(zhèn)政府、村委會(huì)等基層組織開(kāi)展基層矛盾糾紛化解工作時(shí)仍仰賴成員之間的力量博弈與內(nèi)部調(diào)解來(lái)開(kāi)展。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程的不適逐漸在鄉(xiāng)村社會(huì)中體現(xiàn)出來(lái)。一方面，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)了鄉(xiāng)村社會(huì)的新舊糾紛；另一方面，這些糾紛難以或無(wú)法實(shí)現(xiàn)自我調(diào)適，需要依靠各種治理手段，包括剛性司法力量的介入。因此，鄉(xiāng)村糾紛解決的進(jìn)程面臨著法律規(guī)范模糊化與鄉(xiāng)規(guī)民約碎片化之兩難困局。

法律規(guī)范，是國(guó)家制定的行為規(guī)范，它規(guī)定了各主體的權(quán)利和義務(wù)?；谄毡檫m用性的特點(diǎn)，法律規(guī)定的事項(xiàng)因不能事無(wú)巨細(xì)從而造成法律規(guī)范的模糊化。一方面，鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾的發(fā)生通常與當(dāng)事人周遭的人文環(huán)境、自然環(huán)境有關(guān)，甚至不乏比法律規(guī)范生命周期更漫長(zhǎng)的歷史淵源。法律規(guī)范面臨此類糾紛，會(huì)傾向于以格式和教條抹去這些鄉(xiāng)村社會(huì)格外重視的事實(shí)要素，解決效果難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。零和博弈的判決結(jié)果不僅可能沒(méi)有解決實(shí)質(zhì)問(wèn)題，還會(huì)崩解熟人社會(huì)的道德評(píng)價(jià)體系，敗訴一方難以服判息訴，令法律規(guī)范的結(jié)果導(dǎo)向模糊化。另一方面，鄉(xiāng)村社會(huì)中崇尚法律，主動(dòng)接受法律約束的法治觀念還在形成之中，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約、習(xí)慣法及其自有的矛盾糾紛解決機(jī)制仍在發(fā)揮作用。在司法介入之下，尤以鄰里、家族關(guān)系為代表的糾紛由于無(wú)法達(dá)到理想的解紛效果，長(zhǎng)此以往將導(dǎo)致法律規(guī)范地位在鄉(xiāng)村社會(huì)的模糊化。

鄉(xiāng)規(guī)民約的碎片化是指體系化的鄉(xiāng)規(guī)民約被離解。需要說(shuō)明的是，在一些地方，鄉(xiāng)規(guī)民約的起草和制訂受公權(quán)力干預(yù)的痕跡過(guò)重——由村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“代勞”，村民并未參與制訂過(guò)程，不一定符合村民現(xiàn)實(shí)需要，這樣的鄉(xiāng)規(guī)民約因脫離群眾，其執(zhí)行效果必大打折扣，因而不在討論范疇。這里討論的是樸素的、由村民自己商議制訂、充分體現(xiàn)村民自治屬性的鄉(xiāng)規(guī)民約。雖然有較強(qiáng)的自治屬性，但通常具有地域和適用范圍的局限性。在以家族為中心的社會(huì)關(guān)系中，內(nèi)部成員聯(lián)系致密，對(duì)外行動(dòng)一致，對(duì)自身行為的約束多靠家風(fēng)家訓(xùn)，家族間的矛盾糾紛則靠家族長(zhǎng)輩或有威望之人居間調(diào)停。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村人口、生活和生產(chǎn)方式的嬗變讓離土村民與守土村民之間在關(guān)系維系上發(fā)生微妙變化。熟人社會(huì)與陌生人社會(huì)同時(shí)存在鄉(xiāng)村社會(huì)當(dāng)中，構(gòu)成了復(fù)合型鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系，進(jìn)一步衍生出內(nèi)在生活困境與內(nèi)在發(fā)展困境。這兩類困境導(dǎo)致內(nèi)生調(diào)停者的威望與話語(yǔ)權(quán)的削弱，從而引起鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解機(jī)制的“失靈”，為傳統(tǒng)家族禮法觀念下的非訴解紛體系蒙上陰影。

作為單一的外部力量的司法治理與鄉(xiāng)村自有的內(nèi)生非訴解紛機(jī)制在當(dāng)代社會(huì)轉(zhuǎn)型下的鄉(xiāng)村基層治理中，都存在著一定程度難以調(diào)適的不足。

三、多元矛盾糾紛化解機(jī)制的實(shí)踐證成

從大鰲鎮(zhèn)的實(shí)踐可以看出，鄉(xiāng)村社會(huì)中發(fā)生的矛盾糾紛，訴訟解決通常不是首選，而村民內(nèi)部調(diào)解的實(shí)效在面對(duì)新問(wèn)題與復(fù)雜問(wèn)題時(shí)亦存尷尬。因而，混合式或多元矛盾糾紛化解機(jī)制才有了探討和實(shí)踐的空間。進(jìn)一步整合各職能部門(mén)力量，建立矛盾糾紛的預(yù)防和排查、訴調(diào)銜接服務(wù)等機(jī)制，以多元解紛機(jī)制建設(shè)融入鄉(xiāng)村社會(huì)治理，可以實(shí)現(xiàn)受理案件多元化、調(diào)解力量多元化、調(diào)處方式多樣化，充分發(fā)揮各種單一糾紛解決方式的優(yōu)勢(shì)。

多元矛盾糾紛化解機(jī)制的有效運(yùn)行涵蓋多主體的糾紛解決方式。大鰲鎮(zhèn)以司法所為主要牽頭單位，成為多元解紛機(jī)制的實(shí)施主體之一。其歷來(lái)承擔(dān)著指導(dǎo)和管理人民調(diào)解、社區(qū)矯正、法律援助、基層法律服務(wù)、安置幫教、法制宣傳、依法治理的職責(zé)，在鄉(xiāng)村糾紛解決機(jī)制中具有不可替代的重要作用。因此，以司法所為主的多部門(mén)聯(lián)合調(diào)解機(jī)制具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，這是跨部門(mén)聯(lián)合調(diào)解的重要環(huán)節(jié)。除此之外，司法所充分發(fā)揮社會(huì)力量亦尤為重要。鄉(xiāng)紳鄉(xiāng)賢憑借在村內(nèi)德高望重的地位而獲得受尊崇的話語(yǔ)權(quán)，尤其在情理說(shuō)和上優(yōu)勢(shì)明顯。新時(shí)代下的鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)解工作，村民已不僅只看情面之后便會(huì)退讓說(shuō)和，法治教化的深入讓當(dāng)事人更加注重個(gè)人合法利益的保護(hù)，人們對(duì)糾紛解決的期待更加強(qiáng)調(diào)追求公平與正義的實(shí)現(xiàn)。情理之外，還需法理的有力支撐，村（居）法律顧問(wèn)的參與可為調(diào)解提供專業(yè)的法律知識(shí)，在矛盾調(diào)處工作中協(xié)助化解重大復(fù)雜矛盾糾紛，從法律的角度分析問(wèn)題，能夠更好地引導(dǎo)當(dāng)事人在法律框架內(nèi)解決問(wèn)題。此外，還有人大代表、政協(xié)委員等，他們根植于農(nóng)村、生活于農(nóng)村，能最大限度地感悟到最廣大人民群眾的需求，堅(jiān)持為民發(fā)聲，做人民的知心人，受群眾的信賴，是政府與人民群眾間緊密聯(lián)系的橋梁和紐帶。

主體的多元能填補(bǔ)傳統(tǒng)多種糾紛解決方式的弊端。所謂弊端是指，即便糾紛解決方式有多種，但存在一定程度的同質(zhì)化傾向，無(wú)法滿足老百姓內(nèi)心對(duì)樸素正義的追求。他們有的側(cè)重于公平，有的側(cè)重于效率，有的側(cè)重于經(jīng)濟(jì)賠償或補(bǔ)償，有的就是想討回個(gè)說(shuō)法。如果沒(méi)有多元主體以各自擅長(zhǎng)的面貌出現(xiàn)，糾紛解決方式的多元便是徒有其名，更不用談后面的互動(dòng)與銜接。糾紛解決的目的并非想讓當(dāng)事人經(jīng)歷或權(quán)衡時(shí)間、物質(zhì)和精力成本的耗費(fèi)后作出被動(dòng)妥協(xié)或擱置糾紛，而是要實(shí)實(shí)在在地讓大家體會(huì)到糾紛解決過(guò)程的參與感以及公正的獲得感。只有這樣，才能把握好當(dāng)代法治觀念與鄉(xiāng)土社會(huì)的現(xiàn)實(shí)矛盾轉(zhuǎn)化為二者兼可接受乃至追求的“無(wú)訟”境界，大鰲鎮(zhèn)透過(guò)多元調(diào)解機(jī)制實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)孛芗m紛案件零訴訟便是例證。

四、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處是鄉(xiāng)村基層治理的重要一環(huán)，糾紛解決的實(shí)效是鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化和法治化水平的重要標(biāo)桿。重視化解鄉(xiāng)村基層矛盾糾紛，既要認(rèn)識(shí)治理過(guò)程中兩種典型解紛方式的優(yōu)劣，避免將其二元對(duì)立，還要關(guān)注多元主體在參與糾紛化解中的重要意義。要將實(shí)質(zhì)正義納入糾紛化解的考量當(dāng)中，讓鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定與公正法治相得益彰。