國際網絡空間安全治理：困境、反思與對策

楊曉強，李若瀚

（1.武漢大學 外語學院，湖北 武漢 430070；2.中國人民解放軍國防科技大學 文理學院，湖南 長沙 410003）

隨著各國在政治、經濟、能源、軍事等方面對網絡依賴程度的不斷加深，國家面臨的網絡安全風險也在不斷提高。從全球范圍看，國際社會面臨的網絡技術安全威脅日益嚴峻，包括系統(tǒng)安全漏洞、網絡病毒擴散、信息數(shù)據(jù)泄露、國內和跨國網絡犯罪盛行、網絡恐怖主義猖獗等安全風險都在不斷加劇。由于網絡空間的開放性和互通性，任何國家在面臨網絡安全威脅時，都不能獨善其身。世界各國在制定網絡安全戰(zhàn)略的同時，也在不斷尋求加強自身的網絡攻擊能力和網絡安全防御能力。這種網絡競爭態(tài)勢，也進一步造成網絡武器擴散、網絡空間軍事化、網絡軍備競賽、低烈度網絡攻擊常態(tài)化、網絡間諜活動泛濫等難題出現(xiàn)。網絡技術帶來的安全風險，以及國家間在網絡空間的戰(zhàn)略博弈，給國際網絡空間安全治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。如何在國際網絡空間安全治理困境中破局，是當前我們要重點研究和解決的問題。

一、國際網絡空間安全治理的困境

不同國家網絡技術水平和發(fā)展程度不同，它們對網絡空間安全的認知和立場間的差異，降低了國家在網絡空間的安全感，也加劇了國家間的網絡安全政策沖突。目前國際網絡空間安全治理逐漸進入瓶頸期，遲遲不能取得突破性的進展。

（一）網絡安全技術之困

與傳統(tǒng)安全威脅相比，網絡安全威脅的主要針對目標是數(shù)據(jù)安全和系統(tǒng)安全。目前，雖然網絡攻擊在暴力程度上和造成的實際損害方面遠低于傳統(tǒng)物理攻擊，但網絡攻擊的攻擊頻次和影響范圍卻遠高于實體攻擊。國家計算機網絡應急技術處理協(xié)調中心（CNCERT/CC）編寫的《2020年中國互聯(lián)網網絡安全報告》顯示，利用安全漏洞針對境內主機進行掃描探測、代碼執(zhí)行等的遠程攻擊行為日均超過2176.4萬次；我國境內感染計算機惡意程序的主機約533.82 萬臺；全年捕獲勒索病毒軟件78.1 萬余個，捕獲惡意程序樣本數(shù)量超過4200 萬個、移動互聯(lián)網惡意程序302.8 萬個；捕獲聯(lián)網智能設備惡意程序樣本341 萬個；2020 年CNVD 收錄安全漏洞數(shù)量共計20704個[1]。

網絡空間的虛擬特性，衍生出網絡攻擊的隱蔽性特征和攻擊對象的無差別化特征。國家治理和社會生活的信息化，使得大量目標被暴露于網絡攻擊之下。而網絡技術的普及使得發(fā)動網絡攻擊的技術門檻進一步降低。由于對網絡攻擊的防御和溯源都十分困難，對網絡攻擊的防范難度要遠高于人們的想象。當頻繁的網絡攻擊成為常態(tài)，國家整體上面臨的網絡安全風險勢必加劇。

在一般的網絡安全威脅之外，還存在一種更為嚴重的安全威脅，即由國家策劃或實施的網絡攻擊活動?！罢鹁W病毒事件”“棱鏡門事件”“索尼影業(yè)遭黑客攻擊事件”[2]等，都牽涉國家策劃或實施的網絡行動。雖然在這些事件中，涉事國家本身都極力否認策劃或組織了網絡攻擊，但事實證明，國家確有能力利用網絡空間實施具有政治目的的低烈度網絡攻擊活動。低烈度并不意味著低頻度和低影響。由國家策劃或實施的網絡攻擊，相比一般黑客攻擊更難于防范，破壞性和影響性也會更大。例如震網病毒及其變體在被發(fā)現(xiàn)時，已經感染了全球超過45000 個網站；“烏克蘭電廠攻擊事件”，造成烏克蘭約60個變電站被迫中斷供電，影響約140萬人[3]；愛沙尼亞在遭到網絡攻擊后，總統(tǒng)、議會政府網站、政黨網站、銀行網站和通信公司網站幾乎全部癱瘓[4]；格魯吉亞遭到網絡攻擊，近1.5 萬個網站被迫關閉。在這些網絡安全事件中，即使國家，在面臨大規(guī)模網絡攻擊時，也會束手無策。

在技術上，網絡安全漏洞是普遍存在的。任何一個網絡系統(tǒng)或網絡程序都不存在絕對安全。所有連接到互聯(lián)網的設備都有可能隨時成為網絡攻擊目標。在低烈度網絡攻擊隨時可能發(fā)生的情況下，即使將安全保護的重點集中于網絡基礎設施和核心系統(tǒng)，也會使國家力不從心。目前世界各國的網絡運行結構，大部分是以互聯(lián)網行業(yè)和企業(yè)為中心的，企業(yè)自身所擁有的技術能力和安全防護能力都是有限的，而政府對其實施整體性保護的技術壓力和成本又相當高?；凇澳就靶?，在維護網絡安全問題上，國家的能力是由“安全短板”決定的，而“安全短板”的產生則歸根于“技術短板”。當前“技術民族主義”盛行，一方面國家對外國提供的網絡技術和產品普遍缺乏信任感，另一方面國家也不愿與其他國家分享互聯(lián)網技術成果?！凹夹g壁壘”造成了網絡技術發(fā)達國家和技術不發(fā)達國家之間的“技術鴻溝”，并衍生出“網絡殖民主義”和“網絡霸權主義”等新的網絡安全隱患。

（二）網絡空間行為規(guī)范之困

目前國際社會并未形成通行的網絡空間行為規(guī)范。缺乏行為規(guī)范，會導致國家對彼此的網絡活動互不信任，也產生了許多沒有規(guī)則的“灰色空間”。

早在2010 年，聯(lián)合國就呼吁國際社會成員，在網絡空間安全問題上不要各自為政，在聯(lián)合國框架內展開“網絡空間行為規(guī)范”的討論。2011年中國、俄羅斯等上海合作組織成員國向聯(lián)合國大會提交《信息安全國際行為準則》草案，希望明確各國在信息空間的權利和責任，推動各國在信息空間采取建設性和負責任的行為。2013年、2015年聯(lián)合國信息安全政府專家組達成了兩份共識性文件，在2015年的共識性報告中提出了11 項“負責任國家行為規(guī)范”。該共識先后被2015 年《二十國集團領導人安塔利亞峰會公報》[5]，2016 年《七國集團關于網絡空間原則和行動的聲明》[6]《金磚國家領導人第八次會晤果阿宣言》[7]等文件所認可。

但自2016 年以來，構建網絡空間行為規(guī)范的“多邊主義”路徑逐漸受阻，不但聯(lián)合國歷次專家組的談判均無果而終，創(chuàng)始于2014 年的“全球互聯(lián)網治理大會”也銷聲匿跡。目前只有中國主辦的“世界互聯(lián)網大會”苦苦支撐尋求“多利益攸關方”的安全共識。國際社會網絡空間行為規(guī)范遲遲不能得到確立，其原因在于。

第一，國際社會成員對于“負責任國家行為規(guī)范”的態(tài)度不一。一些國家認為，聯(lián)合國“共識性文件”內容過于寬泛、內容模糊，其原則性的規(guī)定并不能限制國家的網絡活動，也不能被國家真正遵守；另一些國家則認為，在聯(lián)合國框架下只能通過這種原則性規(guī)范來化解網絡治理安全困境，制定太過明確的規(guī)范不僅會降低立法效率，也會導致更多國家拋卻“多邊主義”路徑而選擇“單邊主義”立法。

第二，不同國家對于“多利益攸關方”的理解并不相同。以美國為首的西方發(fā)達國家，反對“以國家為中心”的互聯(lián)網治理模式，它們認為，政府過度參與會帶來互聯(lián)網的“專制主義”，從而削弱網絡空間的活力；它們主張弱化政府作用[8]，在網絡空間施行“自由治理模式”。而以中俄為代表的新興發(fā)展中國家則堅持“以政府為中心、以聯(lián)合國為主導”的政府間治理模式，它們強調網絡主權是國家主權在網絡空間的延伸，強調政府在“多利益攸關方”中的主導地位，反對西方國家在技術優(yōu)勢下鼓吹“互聯(lián)網自由”。

第三，不同國家對既有國際法是否能夠被適用于網絡空間存在爭議。一些國家認為，既有國際法完全能夠適用于當前網絡環(huán)境，國際社會不需要對網絡活動進行重新立法，所謂網絡空間立法，實際上是傳統(tǒng)國際法在網絡空間的適用和解釋問題[9]。但另有許多國家反對這種觀點，它們認為，傳統(tǒng)國際法并不能完全適用于網絡這一虛擬空間，而且西方國家基于其話語優(yōu)勢，在對傳統(tǒng)國際法的適用和解釋問題上掌握著更大的話語權，西方國家反對對網絡空間活動進行新的立法，實際上剝奪了廣大發(fā)展中國家在網絡空間行為規(guī)范制定問題上的發(fā)言權。

由于存在上述分歧，不同國家之間的網絡安全合作難以達成，這也導致一些國家放棄了通過“多邊主義”方式構建網絡空間行為規(guī)范的努力，轉而根據(jù)國家自身需要建立自己的安全標準和行為規(guī)范，并形成了一種“單邊主義”立法趨勢。這加劇了不同國家網絡行為規(guī)范之間的差異和沖突，也進一步導致構建通行于國際社會的網絡空間行為規(guī)則陷入僵局。

（三）國家網絡戰(zhàn)略博弈之困

網絡空間安全治理，涉及網絡信息安全、網絡技術安全、基礎設施安全、打擊網絡犯罪、網絡軍控等領域。從目前世界各國的網絡空間發(fā)展政策來看，國際社會成員之間既有合作也有競爭。雖然我們不贊同國家間的網絡對抗，但實際上在網絡空間安全治理的博弈中，幾乎所有國家都會主動或被動地陷入西方技術發(fā)達國家陣營與技術不發(fā)達國家陣營的對抗之中。

網絡空間的“陣營化趨勢”，反映了兩種不同價值觀念和利益訴求。擁有技術優(yōu)勢的西方國家希望利用已獲得話語權形成有利于自身的網絡秩序；而處于技術劣勢的廣大發(fā)展中國家則希望在網絡空間治理中獲得更多話語權，打破西方國家在技術和規(guī)則層面的壟斷。網絡空間的“陣營化趨勢”日益明顯，也給國際網絡空間安全治理帶來了許多難題。

第一，網絡空間的“陣營化趨勢”，會導致國際社會成員對網絡空間安全的分歧更加明顯。雖然網絡空間安全問題由多個相關議題組成，但兩個陣營在某一議題上的分歧，會引發(fā)其他議題的連鎖反應。持有不同立場的兩個陣營往往會將爭議帶入每個議題，使矛盾進一步激化，這常導致國際合作的低效甚至無效。如在網絡空間軍事化問題上，美歐與中俄之間就存在不小分歧，其他國家紛紛站隊，并形成陣營化對抗，這也導致網絡軍控談判無法取得進展。

第二，網絡空間的“陣營化趨勢”，會加劇國家之間網絡空間政策的對立。對不同國家而言，雖然具體國情不同，但國家面臨的網絡空間安全風險總體上也具有共性，如黑客攻擊、網絡竊密、跨國網絡犯罪、網絡恐怖主義等，在國際治理中很容易找到利益交匯點，并形成共同價值追求。但網絡空間的“陣營化趨勢”，客觀上會導致不同陣營的國家在制定國內政策時，無意識地摒棄多元化治理思路，而選擇與對方陣營針鋒相對的網絡政策。國內政策的對立，又會反過來壓縮國際網絡安全治理的合作空間。例如以中俄為代表的發(fā)展中國家普遍將堅持“網絡主權”作為網絡安全治理的基礎，但美歐等國則大多堅持“多利益攸關方”的“弱主權”模式[10]?！瓣嚑I化約束了尋求共同利益的行為，縮小了雙方合作的空間?！盵11]

第三，網絡空間的“陣營化趨勢”，會限制國家表達真正的利益訴求。陣營化的對抗方式，實際上延續(xù)了傳統(tǒng)國際關系思維，即將自身利益捆綁于陣營之中將有助于國家整體利益的實現(xiàn)。但網絡空間與現(xiàn)實政治不同，國家間網絡安全利益的聯(lián)系并不如國家間實際利益的聯(lián)系那樣密切。不同國家在網絡空間的安全訴求分歧，遠達不到上升為陣營化的程度。在相對獨立的網絡空間里，陣營化能夠給國家?guī)淼木W絡安全利益十分有限。但陣營化的對抗性立場，有時卻會限制國家無法做出正確的選擇。例如在網絡自衛(wèi)權的問題上，中國反對將網絡空間的“預防性自衛(wèi)”合法化，雖然歐盟在這方面與中方具有同樣的立場，但由于西方陣營的存在，歐盟不得不在相關問題上采取支持美國的態(tài)度，只能贊成美國提出的網絡空間“預防性自衛(wèi)”主張。

二、網絡空間安全治理困境的成因

當前，國際網絡空間安全治理陷入困局，其是由多種原因引起的，主要根源集中在安全、倫理和國家利益三個層面。

（一）網絡空間的安全焦慮

冷戰(zhàn)結束后，國際政治安全的邏輯建立在國家間權力對抗和相互依賴的博弈之上。但在網絡空間，在國際社會形成有效行為規(guī)范之前，每個國家都面臨安全感不足的問題，即使網絡技術強國也是如此。國家對維持虛擬空間安全的信心不足，造成了國家間的安全焦慮。

網絡的開放性、互通性和隱蔽性，造就了網絡自身在技術層面的不安全特征。從技術角度而言，對于網絡攻擊的防御和溯源是國家維護網絡安全面臨的兩大難題。在邏輯上，網絡攻擊者在網絡空間安全博弈中天然地處于有利地位[12]。但反過來，在網絡空間，囿于技術能力限制，實際上很難做到有效防御。這一安全邏輯，也決定了國家網絡安全政策的整體走向。國家作為理性行為體，自然會在提高自身網絡攻擊能力方面加大資源投入，以提高自身對網絡攻擊的威懾力，以及面臨網絡攻擊時的反擊能力。

潛在的網絡對抗威脅加劇，使得國家間的相互依賴更加困難。網絡安全邏輯失衡，導致了網絡技術競爭的白熱化和網絡空間的軍事化趨勢。不同國家基于自身網絡實力，選擇不同的安全政策。它們或通過提高自身的網絡攻擊能力和主動防御能力為國家謀取安全優(yōu)勢，或通過倚靠技術強國或組成網絡安全聯(lián)盟為國家謀取更多安全保障。由此，也衍生出網絡技術壟斷、網絡擴軍備戰(zhàn)、尋求絕對安全、網絡霸權主義、網絡威懾主義、網絡長臂管轄、先發(fā)制人等網絡安全政策。相較于互聯(lián)網產生之初的“自由主義”治理邏輯，當前國際社會成員的網絡安全焦慮，推動國家之間走向了更具攻擊性的網絡軍備競賽之路。

隨著互聯(lián)網技術的發(fā)展，特別是人工智能和互聯(lián)網結合，網絡空間的非傳統(tǒng)安全威脅同樣給國家?guī)砹藰O大的安全焦慮。按照傳統(tǒng)的國家安全邏輯，國家維護安全的能力是由國家綜合實力決定的。在軍事、科技、經濟等方面處于領先地位的國家更容易獲得自身安全保障。但非傳統(tǒng)安全威脅的出現(xiàn)，打破了這一現(xiàn)實邏輯。當國家面對不確定的敵人和目標時，國家實力并不總是能夠左右安全狀況。在網絡空間，網絡技術強國的信息化程度無疑更高，但相應地，在面對非傳統(tǒng)安全威脅時，其網絡安全的脆弱性也很高。對于攻擊者而言，大量互聯(lián)網關鍵基礎設施、關鍵信息、控制系統(tǒng)等對象都可以成為攻擊目標。盡管每個國家每年都會投入大量資源去維護網絡安全，但不確定的攻擊者、不確定的安全漏洞、不確定的攻擊時間和攻擊方式，導致任何一個國家對自身網絡安全的防御能力都不具有十足信心。這種安全焦慮也導致國家在網絡技術上逐漸采取不透明的標準，并避免與其他國家進行不必要的合作。這也最終導致國際社會成員在網絡空間安全治理問題上“各自為戰(zhàn)”的困局。

（二）網絡空間的倫理擔憂

網絡相關技術的發(fā)展，推動了人類從工業(yè)社會向信息智能社會的發(fā)展。網絡時代的價值觀念，與工業(yè)社會產生的政治、經濟、法律、文化等方面的價值觀念都存在一定沖突，這就產生了網絡空間的倫理問題。例如數(shù)據(jù)信息的流通性與數(shù)據(jù)安全保護之間的矛盾、信息獲取與傳播的開放性與個人隱私保護之間的矛盾、以人工智能為核心的自動決策系統(tǒng)所帶來的“算法歧視”等問題。數(shù)字技術帶來的倫理沖突，也給國家制定網絡政策帶來了許多深層困擾。在現(xiàn)實世界與虛擬空間之間，似乎有一道無形的鴻溝。一方面，國家不可能通過打造兩套標準分別規(guī)制現(xiàn)實空間和網絡空間；另一方面，又不能將現(xiàn)實的法律、規(guī)范、標準完全適用于網絡空間。不同國家對于這些倫理沖突的認識又各不相同，巨大的個性差異也造成了合作困局。

由于缺乏統(tǒng)一的價值導向，目前的網絡空間倫理呈現(xiàn)出很強的“實用主義”特色：在面臨道德上的兩難選擇時，網絡價值往往傾向于選擇更便捷、更程序化的選項，而忽略每個選項中的倫理與道德問題。所謂保護數(shù)據(jù)安全，實際上是將安全限定于保護的“技術短板”之內，一旦超越這個短板，數(shù)據(jù)安全即不能被真正保護。目前，不同國家不僅沒有在網絡倫理問題上達成共識，而且由于缺乏共識而造成相互攻擊的局面。例如歐盟等國就攻擊中國對網絡倫理問題關注不夠，中國網民比歐美網民普遍承擔更多的網絡風險[13]；而中國則認為歐盟企圖利用充滿爭議的倫理問題作為限制中國網絡技術發(fā)展的道德壁壘。

從互聯(lián)網本身的特性來看，它是技術中立的。但從國家對互聯(lián)網資源的利用來看，其技術中立性正在逐步發(fā)生改變。特別是，互聯(lián)網技術具有軍民通用的特性，一些傳統(tǒng)上被作為民用的互聯(lián)網技術和服務，實際上也可以為國家提供軍事便利[14]。“斯諾登事件”給國際社會敲響了警鐘，也改變了傳統(tǒng)互聯(lián)網的安全邏輯。現(xiàn)在，互聯(lián)網商業(yè)技術、產品和服務，已不再被視為技術中立的了，而是被貼上了國家標簽。世界各國對于來自境外的互聯(lián)網企業(yè)提供的外部技術、產品、服務普遍缺乏信任。蘋果、微軟、谷歌、雅虎、臉書等跨國互聯(lián)網企業(yè)，如今已被許多國家作為為美國政府和情報部門提供服務的網絡供應商而謹慎對待。而中興、華為、小米等中國互聯(lián)網服務商，也因同樣的網絡安全邏輯在西方國家市場面臨著不小困境。許多國家都加大了對境外互聯(lián)網企業(yè)產品的安全審查力度，甚至設置了市場準入壁壘，如美國每年都會對中國在美的人工智能、電子芯片等領域的投資、合作、交流施加許多限制[15]；中國也會采取一定的反制措施。國家間的相互猜忌，無疑加大了技術創(chuàng)新成本和全球技術交流的難度，也加劇了國家在網絡安全問題上的不信任與對抗。

（三）網絡空間的利益沖突

當前，網絡技術的國別差異和網絡空間的實質不平等正在加?。壕W絡技術強國不僅主導了網絡技術的發(fā)展進程，而且主導了網絡技術標準的制定過程；網絡技術弱國則遭受技術強國的技術封鎖和準入門檻限制，只能遵照西方國家制定的標準行為。網絡技術強國，強調“互聯(lián)網自由”，希求獲得更寬松的網絡管控環(huán)境，以便于利用網絡技術獲取更多的資源；網絡技術弱國，則強調“維護網絡主權”，希望通過較為嚴格的網絡管控，獲得更多的獨立安全發(fā)展空間，雙方之間的矛盾日趨激化。雙方網絡治理主張分歧的背后，反映了不同的利益訴求。

當前國際網絡空間安全治理，實際上形成了兩個較為松散的陣營體系：一方是以美國為首的網絡技術發(fā)達國家利益集團；另一方是以中俄為代表的廣大發(fā)展中國家利益群體。

以美國為首的西方國家，贊成反映西方價值觀念的網絡空間治理理念和安全合作方式。如美國就多次明確表示，美國的網絡安全合作建立在“共有價值、共同利益，多利益攸關方治理理念”的基礎上。從西方國家的網絡空間政策中可以看出，其關切重點集中在“保護關鍵基礎設施”“加強網絡防御”“支持網絡自由”“多利益攸關方”等內容。它們希望通過網絡空間治理與網絡安全合作，在網絡空間推行符合西方利益的民主、自由等價值理念，也希望通過結成網絡安全聯(lián)盟以加強自身的網絡安全防御能力和網絡威懾能力[16]。

以中俄等國為代表的廣大發(fā)展中國家，則更強調維護“網絡主權”安全。西方國家在網絡技術方面具有先發(fā)優(yōu)勢，而發(fā)展中國家的網絡能力建設缺乏足夠的技術積累和外部支持。目前西方國家不僅擁有網絡技術優(yōu)勢，并掌握著網絡技術標準的話語權。它們提出的“網絡空間開放”“互聯(lián)網自由”等主張，實際上更便于其利用網絡技術獲取更多的網絡利益，侵犯他國的網絡主權。廣大發(fā)展中國家實際上并不反對互聯(lián)網自由，而是反對西方國家利用其技術優(yōu)勢，一方面倡導所謂的“互聯(lián)網自由”呼吁其他國家開放網絡空間；另一方面卻竊取別國的網絡安全信息，侵犯他國網絡主權，干涉他國內政。

近年，一些西方國家提出“保護網絡空間人權”的主張，認為：“國家可以以其僑民未得到東道國充分保護為由采取網絡行動?！薄俺鲇谌说乐髁x保護目的，國家可以在未經東道國同意和安理會授權的情況下采取網絡措施?！边@種主張實際上是網絡空間的“人道主義干涉”，其本質目的是通過強調“人權高于一切”，以否認其他國家的網絡主權。但在國際法治層面，這種主張根本站不住腳，也不存在所謂的“人道主義干涉”權利?！敖垢缮鎯日笔潜弧堵?lián)合國憲章》和《國際法原則宣言》等國際法律文件確認的一項基本國際法原則。在網絡環(huán)境下，通過網絡措施制止東道國發(fā)生人道主義災難的合法性和可行性都是值得懷疑的。這種主張實際是為西方國家妄圖在法律外衣下打破“網絡主權”插手他國網絡事務服務的。

三、提升中國國際網絡空間治理權之策

自互聯(lián)網產生以來，國際互聯(lián)網技術安全標準長期由西方國家主導[17]。隨著發(fā)展中國家互聯(lián)網及信息技術能力的提高，它們對維護國際網絡安全的作用和影響日漸提升，對國際網絡空間安全治理的需求也越來越強烈，國際網絡空間話語權分配不平衡的矛盾日益突出。當前，國際網絡安全治理體系逐漸進入一個新的重塑期。對我們國家而言，這既是一個機遇，也是一個挑戰(zhàn)。

一方面，憑借綜合國力和網絡實力的提升，我國已在某些新興互聯(lián)網技術領域確立了技術領先地位，也通過核心技術優(yōu)勢引領了全球標準，而且在某些互聯(lián)網規(guī)則的制定過程中獲得了一定話語權，目前已有不少中國專家先后成為負責互聯(lián)網協(xié)議標準制定的“國際互聯(lián)網工程任務組”（IETF）以及“互聯(lián)網體系結構委員會”（IAB）的成員。另一方面，我國的網絡信息核心技術總體上仍落后于西方發(fā)達國家，除華為等少數(shù)公司外，我國大部分網絡信息技術公司實際上處于信息技術產業(yè)鏈下游，芯片、元器件仍主要依賴國外市場，核心技術仍被西方國家控制，中國互聯(lián)網企業(yè)在全球市場也受到了技術壁壘和市場準入的雙重阻力；在國家層面，我國參與國際網絡空間治理也面臨嚴峻挑戰(zhàn)，我國代表和專家在國際互聯(lián)網組織中的話語權整體上仍然較弱，由西方國家按照其自身標準制定的互聯(lián)網技術規(guī)范也呈現(xiàn)出非常明顯的打壓潛在競爭對手（特別是中俄等新興發(fā)展中國家）的傾向。

未來，我們應通過以下途徑提升中國治理權：

（一）努力引領新興網絡技術與安全標準

在互聯(lián)網時代，各國政府無不十分重視網絡空間安全技術的開發(fā)與應用。雖然西方國家利用先發(fā)優(yōu)勢掌握當前互聯(lián)網技術規(guī)則標準制定的話語權已成既定事實，但互聯(lián)網技術處于不斷發(fā)展的過程之中，技術革新也是常態(tài)，舊的互聯(lián)網技術標準也會隨著未來互聯(lián)網技術與應用的發(fā)展而不斷變化?？梢哉f，誰引領了互聯(lián)網技術與應用未來的發(fā)展走向，也就意味著誰掌握了新的互聯(lián)網規(guī)則標準制定的話語權。研發(fā)和引領下一代互聯(lián)網技術構架與協(xié)議，不但是解決未來互聯(lián)網安全的技術關鍵，也是獲得未來互聯(lián)網安全規(guī)則制定權的抓手。因此，我們應當將眼光放在互聯(lián)網新技術與新應用領域，爭取通過技術發(fā)展引領新的安全標準。

目前大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網、云存儲、區(qū)塊鏈、人工智能等信息技術不斷發(fā)展，我國在這些領域擁有極為廣闊的市場和巨大的應用群體。如果能夠在這些新興技術領域取得世界范圍內的技術突破或技術領先，我們就能夠利用這些優(yōu)勢，引領和推進這些新領域的網絡技術標準，在相關技術標準的制定上獲得足夠話語權。為此，我們應當考慮加大在新興互聯(lián)網信息技術與應用領域的投入（包括資金、科技和政策支持），促進我國新興網絡技術實力不斷提升。同時也應圍繞新興網絡技術領域的安全治理加大投入，并形成行之有效的安全策略和安全標準，以期在未來的互聯(lián)網標準制定問題上能夠獲得更多話語權。這也有助于擺脫長期以來，我國在技術發(fā)展和安全標準問題上受制于人的被動局面。

近年，尤其是我們國家提出網絡強國戰(zhàn)略以來，國家已通過各種途徑積極參與國際網絡空間安全治理進程，我國在網絡空間安全治理中的地位和國際影響力也日益提升。除在聯(lián)合國平臺上積極作為外，我國還在上海合作組織、G7、G20、金磚國家峰會等國際平臺積極推動網絡空間安全治理議程。在國際治理體系中話語權的提升，也為中國引領新興網絡技術與安全標準的制定打下了堅實基礎。

（二）堅持“多邊主義”的立法路徑

當前，國際網絡空間安全治理陷入困境，其中一個主要的原因在于：美國等西方國家在構建網絡空間行為規(guī)范問題上強推“單邊主義”立法路徑。網絡空間行為規(guī)范的立法路徑之爭，實際上是國際立法話語權之爭。西方發(fā)達國家不愿意通過“多邊主義”立法路徑解決問題的根本原因在于：它們希望國際社會接受它們?yōu)閲H社會制定的安全標準和行為規(guī)范，而不是與所有國際社會成員一同制定安全標準和行為規(guī)范。

從目前西方發(fā)達國家的“單邊主義”立法成果來看，它們制定的網絡空間行為規(guī)范因背離“多邊主義”而愈發(fā)凸顯出不公平、不平衡的特征。西方國家出臺的各種網絡空間手冊、范本、倡議等文件，提出的網絡空間行為規(guī)范，包括基本概念、內涵、要件、后果、執(zhí)行、解釋等標準，都是在西方話語體系下為西方國家服務的[18]。它們提出的，諸如“保護網絡基礎設施”“多利益攸關方”“保護網絡人權”“保護互聯(lián)網自由”等主張，實際上都是在最大限度地反映西方發(fā)達國家的利益，廣大發(fā)展中國家在網絡空間的利益訴求（如“堅持網絡主權”“消除技術壁壘”“網絡安全合作”等）則根本得不到反映。

我們主張通過“多邊主義”路徑構建“負責任國家行為規(guī)范”。因為無論在技術上還是法律上，當前的網絡空間技術和活動，已遠遠超出既有國際法調整范圍。如何完善既有國際法？哪些傳統(tǒng)國際規(guī)則可以適用，以及如何在網絡語境下被適用、解釋和發(fā)展？如何完善“負責任國家行為規(guī)范”框架？怎樣使框架中的規(guī)則更加具體、明晰？這些問題都應當以國際社會已達成的共識為基礎，由國際社會成員共同討論決定，而不是由西方發(fā)達國家“另起爐灶”，為國際社會制定新的網絡空間行為規(guī)范。

我們反對由單個國家或少數(shù)利益團體為了實現(xiàn)自身利益最大化而壟斷國際立法，或者向國際社會輸出其“單邊主義”立法成果。我們堅持國際上的“多邊主義”立法路徑，推動“負責任國家行為規(guī)范”回到聯(lián)合國框架之下進一步討論。只有這樣，廣大發(fā)展中國家的利益訴求才能得到反映，我們參與國際網絡空間安全治理的權利才不會被西方國家通過“單邊立法”無形地剝奪。

（三）堅持“規(guī)范先行”的網絡治理模式

當前，除了“單邊立法”，以美國為首的西方國家通過積極擴張網絡執(zhí)法權，以構建對西方國家有利的“執(zhí)法先行”的網絡治理模式。

通過擴張網絡執(zhí)法權挑戰(zhàn)其他國家網絡主權，成為現(xiàn)階段美國提高網絡威懾力、攫取網絡霸權的重要方式。美國近年連年加大資金和技術投入致力于增強其在網絡空間的執(zhí)法能力。美國不但與許多西方國家通過雙邊協(xié)定獲得涉外案件的網絡聯(lián)合執(zhí)法權，還通過國內立法的形式賦予美國國內司法機關對于海外企業(yè)某些信息的強制取證權（即“網絡長臂管轄”）。2019年美國聯(lián)合歐洲27國發(fā)布《關于推進網絡空間中負責任國家行為的聯(lián)合聲明》，進一步暴露了美國尋求國際網絡空間執(zhí)法權的企圖。

美國在上述“聯(lián)合聲明”中提出，“必要時采取行動”使“網絡空間中的不良行為須承擔后果”[19]。但“聯(lián)合聲明”既沒有明確認定網絡攻擊的標準，也沒有提及采取行動的條件。由于當前國際社會并不存在普遍認可的網絡空間行為規(guī)范，這一主張實際上是將網絡空間執(zhí)法權置于“構建網絡行為規(guī)范”之前，在法律留白的情況下為“采取行動”尋找合理性依據(jù)。

諸如上述“聯(lián)合聲明”之類，由西方國家提出的“自愿性和非約束性規(guī)范”，雖然其本身是不具約束力的“軟法”，但如果我們長期忽視甚至默認了這類“網絡執(zhí)法權”，那么這些原本沒有法律依據(jù)的網絡執(zhí)法行為很可能會隨著時間的推移逐漸變成一種國際習慣法。在沒有網絡空間行為規(guī)范的情況下，開放國家的網絡執(zhí)法權會產生十分不利的后果：一方面，它繞開了廣大發(fā)展中國家提出的以多邊條約形式在網絡空間行為規(guī)范問題上達成共識的主張，剝奪了廣大發(fā)展中國家在網絡空間國際規(guī)則制定中的話語權；另一方面，以美國為首的西方國家就可以利用網絡執(zhí)法權將互聯(lián)網變成可依其自身意志采取行動的“灰色地帶”，提高其自身網絡威懾力，威脅我們的網絡安全。

美國等西方國家在制定單邊網絡空間行為規(guī)范之后，急于尋求開放網絡空間執(zhí)法權，也有妄圖通過網絡空間執(zhí)法權強推其網絡空間“單邊立法”的意圖。為防止美國利用網絡空間執(zhí)法權迫使其他國家接受其“單邊立法”，我們應聯(lián)合廣大發(fā)展中國家抵制美國的網絡長臂管轄，反對在未確立普遍性行為規(guī)范的情況下開放國家的網絡執(zhí)法權。

在構建網絡空間行為規(guī)范問題上，我們應堅持“規(guī)范先行”的網絡治理模式。因為，從治理的邏輯上看，規(guī)范是治理的依據(jù)，無論是國際治理還是國家治理，只有先制定出行為規(guī)范，才可以按照這些規(guī)范行為，才會產生對不法行為的追究和矯正問題，因此，“執(zhí)法”是不能先于“立法”的。在國際社會成員未就“網絡空間行為規(guī)范”達成一致的情況下，某些西方國家提出的建立相關“執(zhí)行機制”的建議，實際上是將“執(zhí)法”問題置于“立法”之前，是違反法治要求的錯誤觀念。只有在通過“多邊主義”立法路徑建立通行于國際社會的網絡空間行為規(guī)范之后，在討論網絡執(zhí)法權的問題時，才能做到“有法可依”和“規(guī)范執(zhí)法”。

四、結語

當前國際網絡安全風險主要來源于兩個短板：一是互聯(lián)網技術方面的漏洞與安全隱患；二是缺少調整國家網絡空間行為的國際規(guī)范。在技術方面，由于技術水平沒有上限，因而不存在絕對的技術安全?；ヂ?lián)網技術中立性發(fā)生的變化，很大程度上乃是人為因素所導致。當前，西方發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的互聯(lián)網技術差距仍在不斷擴大，國際網絡空間的不安全狀態(tài)也進一步凸顯。國際網絡空間行為規(guī)范缺失，單邊主義立法盛行，造成了國際網絡空間安全治理正在向更加不平衡的方向發(fā)展。為避免在網絡空間安全治理問題上受制于人，我們應堅持“技術引領”和“規(guī)則構建”兩個抓手，提高我國在國際網絡空間安全治理體系中的地位和影響。一方面我們要加大在新興互聯(lián)網信息技術與應用領域的投入，鼓勵原始技術創(chuàng)新和下一代網絡技術突破，引領新的互聯(lián)網技術安全標準；另一方面，在構建國際網絡空間行為規(guī)范問題上，我們要堅持走“多邊主義”的國際立法路徑，努力發(fā)出“中國聲音”，打破美國等西方國家對網絡空間國際立法話語權的長期壟斷。