系統(tǒng)把握和有效實(shí)施“十四五”水安全保障規(guī)劃

《“十四五”水安全保障規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）近期正式印發(fā)，成為“十四五”時(shí)期我國全面加強(qiáng)水安全保障工作的重要依據(jù)和行動指南?！兑?guī)劃》是國家層面首次編制實(shí)施的水安全保障五年規(guī)劃，表明我國對水安全及其保障問題的高度重視，標(biāo)志著我國水安全保障工作進(jìn)入了新的歷史時(shí)期， 水安全保障系統(tǒng)工程全面開啟，必將在我國水治理體系和治理能力建設(shè)方面發(fā)揮重要作用。在此背景下，有必要對水安全保障規(guī)劃的主旨和內(nèi)容作系統(tǒng)把握，對水安全保障規(guī)劃的實(shí)施措施進(jìn)行系統(tǒng)把握。

一、《規(guī)劃》的地位與作用

1.水安全是國家安全體系的重要組成部分

水安全是指一個(gè)國家或地區(qū)可以保質(zhì)保量、及時(shí)持續(xù)、穩(wěn)定可靠、經(jīng)濟(jì)合理地獲取所需的水資源、水資源性產(chǎn)品及維護(hù)良好水生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)或能力。一般來說，水安全包括水資源安全、水環(huán)境安全、水生態(tài)安全、水工程安全、水關(guān)系安全等，其中水資源安全是最基本、最關(guān)鍵的，包括水資源供需平衡與否、城鄉(xiāng)供水安全與否。

顯然，水安全涉及水資源安全，是資源安全的重要組成；水安全涉及水環(huán)境安全，是環(huán)境安全的重要組成，特別是江河湖庫等水體的環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)系環(huán)境安全總體狀況；水安全涉及水生態(tài)安全，水是生態(tài)之基，水是所有生態(tài)系統(tǒng)維系、發(fā)展和演進(jìn)的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性因子，從而直接關(guān)系生態(tài)安全狀況；水安全涉及水關(guān)系安全，水事關(guān)系是重要的社會關(guān)系甚至是重要國際關(guān)系之一，從而關(guān)系社會安全、國際關(guān)系安全。同時(shí)，水是生產(chǎn)之要，關(guān)系產(chǎn)業(yè)類型、布局、發(fā)展，從而關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全。總之，要從國家安全體系的戰(zhàn)略高度，系統(tǒng)地把握水安全的地位與作用。

2.水領(lǐng)域的創(chuàng)新性規(guī)劃

《規(guī)劃》是我國國家層面第一個(gè)以水安全為主題的五年規(guī)劃。該規(guī)劃具有鮮明的創(chuàng)新性：一是思想創(chuàng)新，《規(guī)劃》指導(dǎo)思想明確，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路為統(tǒng)領(lǐng)；二是理念創(chuàng)新，《規(guī)劃》理念較為先進(jìn)，突出了安全理念、民生理念、綠色理念、系統(tǒng)理念，是一部安全至上、民生優(yōu)先、綠色發(fā)展、系統(tǒng)發(fā)力的規(guī)劃；三是視角創(chuàng)新，《規(guī)劃》視角寬廣，從傳統(tǒng)的水資源配置和水利工程建設(shè)為主的視野，拓展為以水資源為主、兼顧水生態(tài)、水環(huán)境的更廣泛視野，接近于廣義的水安全含義，將有利于提升國家水安全能力建設(shè)和水平。

3.水領(lǐng)域的系統(tǒng)性規(guī)劃

《規(guī)劃》是水領(lǐng)域的系統(tǒng)性規(guī)劃，涉及水領(lǐng)域的方方面面，既對水資源開發(fā)利用作出要求和部署，也對水生態(tài)保育、水環(huán)境治理等提出要求和安排，甚至還包括水事關(guān)系處置等方面；既有水利工程的布局，也有水法制、水體制、水機(jī)制、水規(guī)制等水治理安排。因此，水安全保障規(guī)劃的實(shí)施， 需要黨委政府與社會各界的共同努力，需要水利、發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、自然資源、林業(yè)草原、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工業(yè)信息等部門共同努力。

4.水領(lǐng)域的戰(zhàn)略性規(guī)劃

水安全是一個(gè)長期性、戰(zhàn)略性命題，而不是一個(gè)短期性、戰(zhàn)術(shù)性命題；水安全保障是一個(gè)長期的過程，需要保持戰(zhàn)略定力、持續(xù)有序地推進(jìn)，不可能一蹴而就；國家水安全保障規(guī)劃著眼于國家戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略需求，而不是局限于部門、地區(qū)、群體的需求。因此，《規(guī)劃》是一個(gè)戰(zhàn)略性規(guī)劃，是對我國未來水領(lǐng)域戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略舉措等的系統(tǒng)性、規(guī)范性描繪。

二、《規(guī)劃》內(nèi)容解析

1.水安全態(tài)勢

《規(guī)劃》 對我國水安全態(tài)勢進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研判，有利因素與不利因素并存。有利的方面，正如規(guī)劃所總結(jié)的， 就是防洪減災(zāi)體系不斷完善、 用水保障水平不斷提升、 水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善、 水風(fēng)險(xiǎn)防控能力不斷提升。不利的方面，規(guī)劃也作了提示。特別是從規(guī)劃所部署的重要領(lǐng)域來看，不利的因素可以概括為：社會用水效率依然偏低、水資源配置能力依然偏弱、旱澇防災(zāi)減災(zāi)能力依然偏弱、水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量依然偏差、服務(wù)保障能力依然偏弱等。這些問題是長期存在、長期積累的，需要持續(xù)地加以解決。

2.水安全目標(biāo)要求

《規(guī)劃》主要從防洪減災(zāi)、水資源節(jié)約集約安全利用、水生態(tài)保護(hù)等方面提出了“十四五”目標(biāo)要求，同時(shí)對2035年的目標(biāo)進(jìn)行了展望。這些要求，充分考慮了需要與可能兩個(gè)方面。一方面，水安全保障要充分滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的迫切需要， 目前看要著重滿足以上三個(gè)方面的需求；另一方面，水安全保障還要充分考慮現(xiàn)實(shí)可能，不能超越現(xiàn)階段的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、治理等能力，要量力而行、循序漸進(jìn)、久久為功、持續(xù)發(fā)力。應(yīng)該說，規(guī)劃所確定的目標(biāo)要求，回應(yīng)了主要關(guān)切，抓住了主要矛盾。當(dāng)然水安全目標(biāo)遠(yuǎn)不止這些，還應(yīng)包括水利工程自身的安全保障、水事關(guān)系的和諧穩(wěn)定等。

3.水安全重點(diǎn)領(lǐng)域

《規(guī)劃》明確了五個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域：一是實(shí)施國家節(jié)水行動，強(qiáng)化水資源剛性約束；二是加強(qiáng)重大水資源工程建設(shè)， 提高水資源優(yōu)化配置能力； 三是加強(qiáng)防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)， 提高流域防洪減災(zāi)能力； 四是加強(qiáng)水土保持和河湖整治， 提高水生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理能力； 五是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利建設(shè)， 提高鄉(xiāng)村振興水利保障能力。這些重點(diǎn)領(lǐng)域體現(xiàn)了規(guī)劃的系統(tǒng)性、完整性，特別是更加注重能力建設(shè)，包括配置能力、減災(zāi)能力、治理能力、保障能力等。

4.水安全保障措施

《規(guī)劃》提出了三項(xiàng)重點(diǎn)保障措施：一是加強(qiáng)智慧水利建設(shè)，提升數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)化智能化水平；二是加強(qiáng)水利重點(diǎn)領(lǐng)域改革，提高水利創(chuàng)新發(fā)展能力；三是加強(qiáng)水利管理，提高水治理現(xiàn)代化水平。這些措施適應(yīng)了信息化智能化發(fā)展、深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革、提高治理能力水平等趨勢。同時(shí)規(guī)劃還提出了具體的實(shí)施保障措施，突出了壓實(shí)規(guī)劃實(shí)施責(zé)任和動態(tài)優(yōu)化調(diào)整的思路，在一定程度上順應(yīng)了“適應(yīng)性管理”的發(fā)展趨勢。

三、扎實(shí)有效實(shí)施《規(guī)劃》

1.牢固樹立水安全意識

社會各界特別是各級黨委政府要從根本上樹立水安全意識，從思想上、行動上深刻認(rèn)識實(shí)施水安全保障規(guī)劃的重要性。要樹立水安全意識，首先，要樹立“水稀缺”的意識，水不是取之不盡、用之不竭的，水是短缺的甚至是稀缺的， 我國有不少地區(qū)水資源短缺的局面在短期內(nèi)難以從根本上改變，更應(yīng)增強(qiáng)水稀缺、水短缺甚至水危機(jī)的意識。其次，要樹立“水有價(jià)”意識，水是最重要的自然資源資產(chǎn)，具有水資源價(jià)值、水環(huán)境價(jià)值、水生態(tài)價(jià)值、水文化價(jià)值、水經(jīng)濟(jì)價(jià)值等，特別是隨著社會需求的增長，水的綜合價(jià)值與日俱增。因此要加強(qiáng)水價(jià)值的識別、評價(jià)、實(shí)現(xiàn)，以此促進(jìn)水安全保障能力與水平的提升。第三，要樹立水災(zāi)害防范意識，尤其要針對干旱特別是洪澇災(zāi)害，加強(qiáng)災(zāi)害防治能力的建設(shè)，將洪水轉(zhuǎn)化成為可以控制、可以利用的水資源，努力趨利避害。

2.加強(qiáng)部門間協(xié)同聯(lián)動

如前所述，水安全是一個(gè)復(fù)合概念，是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，《規(guī)劃》實(shí)施需要水利、發(fā)展改革、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鄉(xiāng)建設(shè)等多部門的共同努力。鑒于涉水體制改革的復(fù)雜性， 可以考慮在流域?qū)用婕訌?qiáng)部門間的協(xié)同聯(lián)動，充分發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)的組織協(xié)調(diào)作用。流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)集水資源配置、水環(huán)境治理、水生態(tài)保育、水工程建運(yùn)、水災(zāi)害防治等綜合性涉水事務(wù)于一體。同時(shí)應(yīng)該充分發(fā)揮河湖長的組織協(xié)調(diào)監(jiān)督作用。當(dāng)然，要進(jìn)一步完善目前按行政區(qū)劃分河段設(shè)置河長的河長制，充分考慮河流的源頭、上游、中游、下游一體化管理，針對每條河流、每個(gè)湖泊，設(shè)定一個(gè)或若干個(gè)（聯(lián)合）總河長，擔(dān)負(fù)起統(tǒng)籌整個(gè)河湖水安全保障工作的職責(zé)。

3.加強(qiáng)適應(yīng)性安全管理

世無常態(tài)、水無常勢，保障水安全要及時(shí)掌握水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災(zāi)害、水關(guān)系等方面的變化情況，及時(shí)掌握經(jīng)濟(jì)、社會、科技等方面的變化情況，動態(tài)、科學(xué)地研判水安全態(tài)勢，發(fā)現(xiàn)不安全領(lǐng)域、不安全因素，有針對性地進(jìn)行水安全適應(yīng)性管理。適應(yīng)性水管理，關(guān)鍵是要加強(qiáng)水綜合監(jiān)測、評估，建立健全水安全評估系統(tǒng)。水安全評估系統(tǒng)主要由水安全評估指標(biāo)體系構(gòu)成，主要包括水資源數(shù)量（及其充足性）、水環(huán)境質(zhì)量（及其達(dá)標(biāo)性）、水生態(tài)系統(tǒng)（及其功能性）、洪澇災(zāi)害（及其可控性）等指標(biāo)。要結(jié)合智慧水利建設(shè)等，建立健全智慧型水安全評估系統(tǒng)。

4.逐步拓展水安全領(lǐng)域

目前的《規(guī)劃》主要涉及水資源、水生態(tài)等方面，較少涉及水環(huán)境等方面。為此， 要逐步拓展水安全領(lǐng)域，條件或時(shí)機(jī)成熟后，可以編制完全意義上的水安全保障規(guī)劃，同時(shí)更加明確地規(guī)定各涉水部門在規(guī)劃實(shí)施中的職責(zé)分工，真正發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一任務(wù)、統(tǒng)一行動的水安全保障合力，持續(xù)有效地提升國家、流域、地區(qū)水安全保障能力與水平。

5.加強(qiáng)水安全保障規(guī)劃實(shí)施行動監(jiān)督

將《規(guī)劃》的實(shí)施進(jìn)程和效果，納入涉水各部門、各級政府的行政監(jiān)督范圍，加大相關(guān)工作考核力度，對于監(jiān)督考核結(jié)果不佳的部門、政府進(jìn)行相應(yīng)的行政處分。同時(shí)，也將《規(guī)劃》實(shí)施納入各級黨委的職責(zé)考核范圍，落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

總之，《“十四五”水安全保障規(guī)劃》是一部具有創(chuàng)新性的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性規(guī)劃，必將有助于提高我國水安全保障能力與水平，進(jìn)而有助于提高我國資源安全、生態(tài)安全保障能力與水平，為我國經(jīng)濟(jì)安全、社會安全提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。好的規(guī)劃是好的開始，關(guān)鍵是要從思想認(rèn)識、管理創(chuàng)新、機(jī)制完善等方面入手，把好的規(guī)劃真正實(shí)施好。