粵港澳大灣區(qū)水資源安全戰(zhàn)略思考

陳文龍，劉萬根，張 康，王凌河

（1.水利部珠江水利委員會珠江水利科學(xué)研究院，510611，廣州；2.水利部珠江水利委員會，510611，廣州）

粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱“大灣區(qū)”）是全球四大灣區(qū)之一，行政區(qū)域包括廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶（簡稱“珠三角9 市”）以及香港、澳門特別行政區(qū)， 陸域總面積5.6 萬km2，2019年年末人口約7265 萬人（約占全國5.2%），GDP 總量達11.62 萬億元 （約占全國11.8%），是我國開放程度最高、經(jīng)濟活力最強的區(qū)域之一，在國家發(fā)展大局中具有重要的戰(zhàn)略地位。隨著大灣區(qū)規(guī)劃綱要的提出，未來大灣區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展將繼續(xù)提質(zhì)增速，人口和社會經(jīng)濟還有很大的增長空間，而水資源承載能力一定程度上決定著城市未來發(fā)展的限度，因此保障大灣區(qū)發(fā)展所需水資源，是實現(xiàn)大灣區(qū)跨越式發(fā)展的重要措施。

水資源安全是指一個國家或地區(qū)可以保質(zhì)保量、及時持續(xù)、穩(wěn)定可靠、經(jīng)濟合理地獲取所需水資源的狀態(tài)或能力，具有水量、水質(zhì)、時間、空間和經(jīng)濟等多重含義。由于水資源安全直接影響區(qū)域的經(jīng)濟社會安全和民生保障，從大灣區(qū)水資源安全的戰(zhàn)略資源特征、民生福祉特征以及時間空間特征方面系統(tǒng)總結(jié)當(dāng)前供給側(cè)和需求側(cè)存在的突出問題和主要矛盾， 認清大灣區(qū)水資源安全面臨形勢， 研究大灣區(qū)水資源安全保障策略，對保障大灣區(qū)戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標具有重要意義。

一、大灣區(qū)水資源現(xiàn)狀及問題

1.供給側(cè)

（1）本地水量少

大灣區(qū)氣溫相對較高，受亞熱帶季風(fēng)性濕潤氣候影響， 夏季高溫多雨，冬季溫和少雨，雨熱同期，多年平均降水量約1800 mm，相比珠江區(qū)平均值偏多16.2%， 比南方4 區(qū) （長江區(qū)、珠江區(qū)、東南諸河區(qū)、西南諸河區(qū)）平均值偏多51%，屬豐水地區(qū)。大灣區(qū)水資源總量約3383 億m3（含過境水2800 億m3），約為黃河天然徑流總量的6 倍，按2019年人口計，人均水資源量約4656 m3， 高于全國和廣東省平均水平，因此大灣區(qū)水資源總量相對豐沛， 但本地水資源量稀少，人均本地水資源量僅為802 m3， 不足全國平均水平的1/2；深圳市人均本地水資源量尚不足200 m3， 屬嚴重缺水城市。

（2）水質(zhì)不夠優(yōu)

大灣區(qū)所在的珠江三角洲總體上水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好，干流水質(zhì)優(yōu)良（以Ⅱ~Ⅲ類為主），但由于工業(yè)和生活污水排放集中，珠三角9 市廢污水排放總量占全省廢污水排放總量的70%以上，加之珠江三角洲河網(wǎng)水系密布，部分河道取水口與排水口交錯混合布置，部分河段水質(zhì)狀況仍不理想。在2018年珠江三角洲開展監(jiān)測評價的3207.1 km 河流中，Ⅰ~Ⅲ類水質(zhì)河長占66.7%，劣V 類占13.8%，而大灣區(qū)取供水以河道型水源為主，占總供水量的70.4%， 飲用水水源地水質(zhì)安全風(fēng)險猶存。據(jù)監(jiān)測，2019年10—12月， 珠三角9 市51 個集中式生活飲用水水源水質(zhì)為Ⅰ類和Ⅱ類的比例僅為78.5%，尚未完全達到《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 3838—2002）集中式生活飲用水地表水水源地一級保護區(qū)水質(zhì)Ⅱ類的要求。珠三角9市水庫水體富營養(yǎng)化情況時有發(fā)生，2018年廣州、珠海、佛山、江門等市共12 座水庫發(fā)生了藍藻水華。另一方面，澳門、珠海、中山等枯季不同程度受咸潮影響，其中珠海廣昌泵站鹽度近3年平均每年累計超標天數(shù)達156天，中山全祿水廠最長連續(xù)超標時間254 小時。此外，2019年大灣區(qū)人均GDP 約1.68 萬美元，已進入高收入地區(qū)（國家）行列，在解決居民生活用水和生產(chǎn)用水后，更加注重高質(zhì)量供水和生態(tài)環(huán)境用水。從飲用水水質(zhì)標準來看，大灣區(qū)平均供水水質(zhì)綜合合格率為99.4%， 已滿足國內(nèi)相關(guān)水質(zhì)標準，但與發(fā)達國家和地區(qū)自來水可直接飲用的現(xiàn)狀相比， 還存在很大差距。因此，人民群眾對美好生活的向往與水源水質(zhì)不夠好的矛盾凸顯。

（3）“水盆”不夠多

大灣區(qū)現(xiàn)存水源地主要分布在東江、西江、北江干流，三角洲河網(wǎng)區(qū)水道等河流上，并建有骨干供水水庫和引調(diào)水工程。已建大中型以上水庫128 座，總庫容66.8 億m3，興利庫容38.1 億m3。已建大中型引水工程15個，其中大型引水工程1 個（東深引水工程），中型引水工程14 個，引水規(guī)模總計273.3 m3/a。已建中型提水工程13 個，提水總流量為436.7 m3/s。已建大型跨流域調(diào)水工程3 處，總調(diào)水量116.1 億m3，初步形成河道引提水、當(dāng)?shù)匦钏⑼庹{(diào)水、地下水以及其他水源工程構(gòu)成的供水體系。大灣區(qū)城市已全面實現(xiàn)自來水供給，城市供水保證率達到95%，農(nóng)村集中供水覆蓋率達到88.9%。但從現(xiàn)狀供水組成來看，2019年蓄、引、提、調(diào)供水量分別占供水總量比重為16.4%、16.5%、53.3%和10.8%，蓄水工程所占供水比重遠低于全國平均水平（31.2%）和國際著名灣區(qū)水平（50%以上）。大灣區(qū)承接江河上游來水豐沛，但汛期來水占全年來水總量70%~80%，年際降水差異較大， 蓄水工程不足致使對水資源的調(diào)配能力減弱， 大量來水來不及留蓄即流入大海， 導(dǎo)致水資源大量流失，對枯水期供水安全造成影響。蓄水工程不足主要原因在于大灣區(qū)地處珠江三角洲平原，土地資源緊張，缺乏建造大型水庫的地理條件，使“盛水的盆”不夠多，蓄滿率不高而容量不足。

（4）水網(wǎng)不完善

目前的東江、西江、北江三江水源之間，江庫之間以及城市之間供水網(wǎng)絡(luò)尚未充分連通，大部分城市水源單一，應(yīng)急備用供水能力不夠，是目前大灣區(qū)供水安全最突出的問題。

2.需求側(cè)

（1）節(jié)水意識不夠強

大灣區(qū)地處南方豐水區(qū)，在經(jīng)濟高速發(fā)展時期，除局部地區(qū)存在用水階段性保障度不高現(xiàn)象，區(qū)域水資源基本能夠滿足地方發(fā)展用水需求，水資源短缺問題似乎并不突出。同時，水資源管理機制不到位，水資源開發(fā)利用方式相對粗放，經(jīng)濟社會發(fā)展受水資源約束的程度不深，即使面臨短期或局部缺水情況也多從工程角度解決問題，較少從水資源管理和用水末端的節(jié)水技術(shù)提高和用水行為改善上來考慮。各用水主體的節(jié)水壓力不大、動力不足、節(jié)水意識淡薄。作為全國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，大灣區(qū)應(yīng)對標國際先進，提升工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)用水水平，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損，增強全社會節(jié)水意識。

（2）用水結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)

2019年大灣區(qū)用水總量約為233.66 億m3（含發(fā)電用水），其中農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水占比分別為30% 和33.1%， 第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)在大灣區(qū)經(jīng)濟總量中的占比分別為1.2%和31.2%， 第三產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟總量的比重為67.6%。與紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)及東京灣區(qū)等國際著名灣區(qū)第三產(chǎn)業(yè)比重超過82%的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相比， 大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中耗水型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重相對過高， 且除香港、澳門、深圳、東莞等少數(shù)城市外，多數(shù)城市制造業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端化水平不夠， 耗水和排污規(guī)模大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和占比仍然較高。從大灣區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展來看， 未來農(nóng)業(yè)用水占比將逐步降低至20%以下， 且農(nóng)業(yè)用水形式將主要以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主； 工業(yè)用水量將隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和用水效率提高逐步下降； 生活用水量將隨著人口增加、 第三產(chǎn)業(yè)比重增大、節(jié)水器具普及、節(jié)水意識增強等總體呈上升趨勢，占比將達到50%左右；生態(tài)用水將隨著對生態(tài)環(huán)境提出更高的要求而增大，占比將達到5%左右?？傮w上，未來大灣區(qū)用水結(jié)構(gòu)將逐步優(yōu)化，農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水量逐步減少， 而生活和生態(tài)用水量逐步增加，且后者比重將逐步大于前者比重。

資源補償是一種經(jīng)營性的策略，選擇將一些可經(jīng)營的項目和一些非經(jīng)營的項目進行捆綁銷售，能夠有效地提高相應(yīng)的經(jīng)濟效益。就比如說，在對一塊沒有價值的土地進行出售時，不會引起社會建設(shè)企業(yè)的注意力，相反，倘若將一塊具有價值的土地與這塊沒有價值的土地形成一個整體的話，就會以此吸引來更多人的關(guān)注，從而獲得更大的經(jīng)濟效益。

（3）用水效率不夠高

2019年大灣區(qū)萬元GDP 用水量平均值為20.1 m3（其中珠三角9 市為25.3 m3），在國內(nèi)屬先進水平，但遠高于美國、英國、法國、澳大利亞、新加坡等發(fā)達國家， 也遠高于紐約灣區(qū)（2.5 m3）和舊金山灣區(qū)（1.3 m3）。2019年大灣區(qū)萬元工業(yè)增加值用水量平均值為21.3 m3，低于全國平均水平，與發(fā)達國家和地區(qū)相比處于中等水平，與英國、日本、新加坡等發(fā)達國家相比還有較大差距。2019年大灣區(qū)城鎮(zhèn)居民生活用水量平均值為195 L/（人·d），高于英國、法國、德國及日本等發(fā)達國家，綜合節(jié)水潛力巨大?，F(xiàn)狀粵港澳大灣區(qū)城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損率平均值為11.4%，在國內(nèi)屬于先進水平，但與世界發(fā)達國家城市供水管網(wǎng)漏損率的5%左右、東京和洛杉磯的3%相比，仍有較大差距?，F(xiàn)狀粵港澳大灣區(qū)人均綜合用水量322 m3/a， 舊金山灣區(qū)、 紐約灣區(qū)的人均綜合用水量分別為217 m3/a、108 m3/a。總體上，大灣區(qū)用水水平較國際先進水平仍有較大差距，同時內(nèi)部各城市間用水水平差異較大。

（4）優(yōu)質(zhì)水需求日益增長

隨著人民生活水平的提高，民眾對優(yōu)質(zhì)水的需求日益增長，擁有高標準的供水水質(zhì)是發(fā)達地區(qū)生產(chǎn)生活的基本要求。國際大灣區(qū)和主要發(fā)達城市飲用水水質(zhì)高于國內(nèi)標準，當(dāng)前，大灣區(qū)的飲用水水質(zhì)總體上滿足國內(nèi)相關(guān)標準要求，但是與世界發(fā)達地區(qū)和國際標準相比還有一定差距，主要是受制于水源水質(zhì)和水處理工藝。對標國際灣區(qū)和發(fā)達城市，為響應(yīng)大灣區(qū)民眾對美好生活的向往和優(yōu)質(zhì)水的供水需求，大灣區(qū)供水水質(zhì)將逐漸與國際組織和發(fā)達國家的水質(zhì)標準接軌，為大灣區(qū)民眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品。

二、大灣區(qū)未來水供需分析

2020年，珠三角9 市經(jīng)濟總量達8.95 萬億元。深圳市“十四五”規(guī)劃預(yù)測，2035年經(jīng)濟總量、 人均地區(qū)生產(chǎn)總值將在2020年的基礎(chǔ)上翻一番。根據(jù) 《粵港澳大灣區(qū)水安全保障規(guī)劃》中水安全保障發(fā)展指標（不含港澳），2035年萬元GDP 用水量指標為13.13 m3， 用水總量指標值不大于221.23 億m3。若珠三角9 市經(jīng)濟規(guī)模增長參考深圳市的增長率， 則2035年大灣區(qū)經(jīng)濟總量規(guī)模約17.9 萬億元，相應(yīng)用水總量需求約達235 億m3。就總量而言，大灣區(qū)的用水需求存在缺口。

三、大灣區(qū)水資源安全目標和對策

1.水資源安全目標

（1）水質(zhì)提標

全面提升大灣區(qū)供水水質(zhì)。加強水源保護， 提升大灣區(qū)供水水源水質(zhì)。提升供水處理能力，對標國際先進水平，提高供水水質(zhì)標準，使大灣區(qū)供水水質(zhì)達到一流水準。

（2）時空均衡

建立強力有效的供水保障體系。解決水資源時空分布不均，實現(xiàn)供水水源合理分布、供水管網(wǎng)和供水水廠之間的互聯(lián)互通，形成有效的水資源調(diào)配體系，構(gòu)建水資源供給能力和社會經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配的供水保障體系。

建立高效的供水應(yīng)急保障體系。完善備用水源體系，實現(xiàn)“三江聯(lián)調(diào)、多源互補、水網(wǎng)連通”供水格局，結(jié)合應(yīng)急調(diào)度管理，解決特枯年份和水污染事件等引發(fā)的供水安全危機，提高應(yīng)急保障能力和供水保證率，保障大灣區(qū)特殊時期的供水安全。

2.主要對策

（1）全面節(jié)水

一是健全節(jié)水指標體系。對標國際一流灣區(qū)標準，建立嚴格的用水強度控制指標體系和標準定額體系。

二是強化規(guī)劃管控和入口管控。強化規(guī)劃水資源論證制度、嚴格實施取水審批制度、嚴格開展規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價制度，真正實現(xiàn)“以水定需、以水定城”。

三是強化用水全過程監(jiān)管。瞄準重點用水戶、用水大戶，運用現(xiàn)代化技術(shù)手段加強監(jiān)控，暢通渠道保障公眾參與節(jié)水監(jiān)督。

四是強化目標考核和責(zé)任追究。全面建立節(jié)水目標責(zé)任制，將節(jié)水主要指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，缺水地區(qū)將節(jié)水指標納入政績考核。

五是強化重點領(lǐng)域節(jié)水。強化農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排和城鎮(zhèn)節(jié)水降損。

六是加大非常規(guī)水源利用。把非常規(guī)水源納入?yún)^(qū)域水資源統(tǒng)一配置，納入最嚴格水資源管理制度考核。推進再生水、雨水資源化和海水淡化利用。

七是強化市場作用。推進水權(quán)市場化交易改革， 完善水價形成機制，探索地區(qū)間、行業(yè)間、用水戶間等多種形式的水權(quán)交易，對節(jié)約出來的水進行有償轉(zhuǎn)讓。

八是強化科技節(jié)水。加快推進節(jié)水技術(shù)、產(chǎn)品、設(shè)備研發(fā)和推廣轉(zhuǎn)化，發(fā)展具有競爭力的第三方節(jié)水服務(wù)企業(yè)。

九是強化節(jié)水宣傳教育。重點針對南方豐水區(qū)為什么節(jié)水、如何節(jié)水等大力開展節(jié)水宣傳教育，引導(dǎo)公眾從生存和發(fā)展的角度重新審視水資源重要性和價值，從根本上扭轉(zhuǎn)大灣區(qū)節(jié)水意識淡薄的現(xiàn)狀，激發(fā)全社會節(jié)水內(nèi)生動力，讓節(jié)水護水惜水成為全社會自覺行動。

（2）強化水資源保護

全面落實河湖長制，加強水源地生態(tài)環(huán)境保護，規(guī)范水源地保護區(qū)建設(shè)。嚴格大灣區(qū)內(nèi)高耗水高污染行業(yè)企業(yè)的準入，降低對水源保護的潛在威脅。優(yōu)化取排水格局，對大灣區(qū)部分河道交叉混合的取水口和排水口按照“取排分流”的原則，建立相對獨立的取排水系統(tǒng)，減少排水對取水水質(zhì)的影響。

（3）提升備用供水能力

大灣區(qū)取水以河道引水工程為主，占總供水量的70.4%，大灣區(qū)蓄水工程不足，本地蓄水工程總興利庫容38.1 億m3，占年供水總量的比重不足20%，本地水庫調(diào)配能力不夠。存在流域季節(jié)性干旱、咸潮上溯、突發(fā)水污染等風(fēng)險。首先要評估大灣區(qū)各城市應(yīng)急備用水源體系，明確應(yīng)急備用水源建設(shè)布局， 確定合理供水規(guī)模，保障中心城市2 天、 重要節(jié)點城市14天、 特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)7 天的應(yīng)急備用供水。優(yōu)先挖掘已建水庫工程供水能力，提高現(xiàn)有供水體系應(yīng)急保障能力。因地制宜新建應(yīng)急備用水源地。大力推動非常規(guī)水利用，大灣區(qū)城鎮(zhèn)污水處理體系相對完善，工業(yè)廢水循環(huán)利用初見成效，提高大灣區(qū)再生水利用量和在水資源配置中的比例，充實城市應(yīng)急備用水源體系。強化城市水源、供水管網(wǎng)和水廠間的互聯(lián)互通，提高供水保證率和應(yīng)急突發(fā)事件的供水保障能力。加強區(qū)域聯(lián)網(wǎng)供水，推進大灣區(qū)供水一體化建設(shè)， 優(yōu)先實現(xiàn)深圳、東莞、惠州（香港），珠海、中山、江門（澳門），廣州、佛山、肇慶等區(qū)域的供水一體化，形成西江、北江、東江“三江聯(lián)調(diào)、多源互補、水網(wǎng)連通”的供水總體格局和互備水源的供水體系，有效保障大灣區(qū)供水安全。

（4）提升流域與區(qū)域協(xié)同保障能力

挖掘西江、北江、東江流域現(xiàn)有供水體系的供水潛力，提高水情預(yù)報精度， 增強后汛期蓄水工程的蓄水量。強化流域骨干水庫水資源統(tǒng)一調(diào)度，提高大灣區(qū)城市應(yīng)對特殊干旱年份或突發(fā)性污染事件的供水保障能力。統(tǒng)籌好東江、北江和西江各類用水需求，利用控制性工程聯(lián)合調(diào)蓄能力保障大灣區(qū)用水需求，實現(xiàn)從流域?qū)用娼y(tǒng)籌保障大灣區(qū)局部區(qū)域用水需求。

（5）推進水資源管理智慧化建設(shè)

加強大灣區(qū)水資源監(jiān)測體系建設(shè)，優(yōu)化行政區(qū)界斷面、取退水口監(jiān)測站網(wǎng)布局，實現(xiàn)取水、用水、耗水、排水等全過程和水量、水位、流量、水質(zhì)等全要素的實時在線監(jiān)測，提升信息捕捉和感知能力， 對取水許可、用水總量、用水效率、生態(tài)流量、水資源費、地下水取用、飲用水水源保護等實施全面監(jiān)管，為推進水資源集約安全利用提供智慧化決策支持。