山東臨沂農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)與管護(hù)改革試點(diǎn)探索

王麗芹

（山東省臨沂市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局,276000，臨沂）

山東省臨沂市是農(nóng)業(yè)大市，山丘面積占70%以上，山多水少、旱澇災(zāi)害頻繁發(fā)生，水問(wèn)題一直制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。通過(guò)各級(jí)政府多年來(lái)的努力，截至目前，臨沂市共建成各類水利工程9 萬(wàn)余處，其中大型水庫(kù)7 座， 中型水庫(kù)30 座， 小型水庫(kù)864 座，大小攔河閘壩331 處，固定排灌站4213 處，機(jī)電井3.7 萬(wàn)眼。為保障已建成的農(nóng)村水利設(shè)施充分發(fā)揮作用，臨沂市認(rèn)真落實(shí)中央推進(jìn)水利改革發(fā)展的決策部署，不斷完善和創(chuàng)新工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制， 在堅(jiān)持政府主導(dǎo)、尊重農(nóng)民意愿的前提下，積極探索以市場(chǎng)化方式推進(jìn)農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度與管護(hù)機(jī)制改革。

郯城、沂水和蒙陰3 個(gè)縣作為臨沂市農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)縣，自2017年啟動(dòng)試點(diǎn)工作以來(lái)， 市縣各級(jí)政府采取有力措施， 全力推進(jìn)改革試點(diǎn)工作的開(kāi)展。市水利局因地制宜對(duì)各試點(diǎn)縣進(jìn)行督促和指導(dǎo)， 各縣根據(jù)工程類別進(jìn)行分類試點(diǎn)，試點(diǎn)成功后，對(duì)同類工程總結(jié)推廣，分別頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證、使用權(quán)證，簽訂管護(hù)協(xié)議。截至目前，郯城縣頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證、使用權(quán)證各1232 個(gè)，簽訂管護(hù)協(xié)議1232 份；沂水縣頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證、使用權(quán)證各21 個(gè)，簽訂管護(hù)協(xié)議18 份；蒙陰縣頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證、使用權(quán)證各1200 個(gè)，簽訂管護(hù)協(xié)議1200 份。

一、主要做法

1.建立工作機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

農(nóng)田水利設(shè)施工程種類多、情況復(fù)雜，試點(diǎn)改革涉及面廣，為做好試點(diǎn)工作，市水利局多次召開(kāi)專題會(huì)議，研究部署試點(diǎn)工作，并專門成立了試點(diǎn)改革督導(dǎo)檢查組，局黨委成員分別包干督導(dǎo)檢查到縣，責(zé)任科室定期調(diào)度工作進(jìn)展情況。試點(diǎn)縣也分別成立了以縣委副書記、縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，通過(guò)配備工作班子、制定工作方案、出臺(tái)配套改革文件、定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、處理協(xié)調(diào)重大問(wèn)題等一系列措施，為試點(diǎn)工作的推進(jìn)提供了強(qiáng)有力的組織保障。

2.加強(qiáng)指導(dǎo)，著力推進(jìn)

市水利局多次組織試點(diǎn)縣水利部門分管領(lǐng)導(dǎo)，到工作先進(jìn)地市考察學(xué)習(xí)，吸收、借鑒農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和運(yùn)行管護(hù)機(jī)制方面的好經(jīng)驗(yàn)好做法， 并與本地實(shí)際相結(jié)合，總結(jié)出適合自己的辦法，指導(dǎo)試點(diǎn)縣工作的開(kāi)展；同時(shí)，先后調(diào)研了沂水四十里供水協(xié)會(huì)、費(fèi)縣武家匯匯泉合作社、沂南沂自莊供銷合作社、蘭陵長(zhǎng)城用水者協(xié)會(huì)等用水合作組織，總結(jié)其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并推廣。針對(duì)試點(diǎn)工作中遇到的問(wèn)題與困難，市水利局分管領(lǐng)導(dǎo)多次召開(kāi)座談會(huì)，組織專家共同探討對(duì)策；市水利局、財(cái)政局、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)辦、供銷社等部門先后聯(lián)合出臺(tái)了《臨沂市關(guān)于加強(qiáng)小型農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理經(jīng)營(yíng)、加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；ぷ饕庖?jiàn)》等文件，通過(guò)明晰工程產(chǎn)權(quán)、明確管護(hù)主體、創(chuàng)新管護(hù)模式、落實(shí)維護(hù)經(jīng)費(fèi)、 培育市場(chǎng)主體等改革措施，從政策到資金向試點(diǎn)縣傾斜，鼓勵(lì)試點(diǎn)縣創(chuàng)新管護(hù)模式、培育市場(chǎng)管護(hù)主體，全面推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新，破解長(zhǎng)期存在的產(chǎn)權(quán)歸屬不明、管護(hù)體制不順、建管用脫節(jié)、責(zé)權(quán)利分離等問(wèn)題，有效推進(jìn)了試點(diǎn)縣工作開(kāi)展。

3.調(diào)查摸底，建立臺(tái)賬

為確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，試點(diǎn)縣水利局從縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站等抽調(diào)干部組成工作組， 進(jìn)村入戶開(kāi)展調(diào)查，逐一對(duì)農(nóng)田水利工程進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察，登記造冊(cè)，全面摸清農(nóng)田水利工程的情況，并廣泛征求群眾意見(jiàn)，充分尊重農(nóng)民意愿。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)田水利工程的綜合情況， 進(jìn)行分類指導(dǎo)，建立臺(tái)賬。3 個(gè)縣共登記試點(diǎn)農(nóng)田水利設(shè)施7869 處，其中郯城縣2591處，沂水縣4078 處，蒙陰縣1200 處，分類建立了改革臺(tái)賬。

4.試點(diǎn)破題，穩(wěn)妥推進(jìn)

農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革與管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作采取分類試點(diǎn)、先易后難、逐步推廣的措施。各縣在試點(diǎn)區(qū)選擇上，優(yōu)先選擇群眾基礎(chǔ)好、班子工作能力強(qiáng)、水利設(shè)施齊全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊先行先試。工作中嚴(yán)格按照中央和山東省要求，認(rèn)真研究工作措施，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革。如沂水縣選取四十里堡鎮(zhèn)、許家湖鎮(zhèn)國(guó)家投資興建的小型電灌站、塘壩、大口井、蓄水池、輸水管道等農(nóng)田水利工程作為改革試點(diǎn)范圍，開(kāi)展明晰和移交產(chǎn)權(quán)方面的改革試點(diǎn)，落實(shí)“兩證一書一臺(tái)賬”管理制度，通過(guò)頒發(fā)證書、簽訂協(xié)議、建立臺(tái)賬，明晰小型農(nóng)田水利設(shè)施的權(quán)屬制度。

二、試點(diǎn)成效

試點(diǎn)縣按照實(shí)施方案基本完成了改革試點(diǎn)的工作內(nèi)容。截至目前，3個(gè)試點(diǎn)縣共頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證2453 個(gè)、使用權(quán)證2453 個(gè)，簽訂管護(hù)協(xié)議2450份，共投入試點(diǎn)資金1206 萬(wàn)元，涉及試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站能力建設(shè)41 個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層用水專業(yè)合作組織35 個(gè)，農(nóng)田水利設(shè)施67 個(gè)片區(qū)， 農(nóng)業(yè)灌溉面積79.15 萬(wàn)畝（1 畝=1/15 hm2）。郯城縣機(jī)井灌區(qū)協(xié)會(huì)管理模式，蒙陰縣經(jīng)濟(jì)作物小農(nóng)水項(xiàng)目協(xié)會(huì)管理，沂水縣加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站建設(shè)、指導(dǎo)個(gè)體大戶管理農(nóng)田水利設(shè)施等模式值得推廣。

1.工程運(yùn)行管護(hù)體制更完善、運(yùn)行更高效

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站由縣水利局直接管理，作為農(nóng)村水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)體制的核心，發(fā)揮主導(dǎo)、監(jiān)督和技術(shù)指導(dǎo)的作用；專業(yè)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)村水利設(shè)施較為復(fù)雜的工程維修；農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)工程的使用、日常的維修養(yǎng)護(hù)和水費(fèi)計(jì)收。三者各自的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)更明確，相互溝通協(xié)調(diào)更順暢，有利于農(nóng)村水利設(shè)施的運(yùn)行管護(hù)。

2.盤活了存量資產(chǎn)，拓寬了投入渠道

農(nóng)村水利設(shè)施采取拍賣、股份合作制等形式， 有效盤活了存量資產(chǎn)，拓寬了農(nóng)村水利工程的投資渠道，吸引民間資本加入新建工程行列，加快了農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)步伐。

3.提升了社會(huì)參與度和認(rèn)知度

農(nóng)村水利設(shè)施通過(guò)實(shí)行項(xiàng)目公開(kāi)公示制度、推行農(nóng)民質(zhì)量監(jiān)督員制度、 完善項(xiàng)目建設(shè)方式、 搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)、鼓勵(lì)專業(yè)合作組織發(fā)展等方面的探索， 使廣大干部群眾享有了知情權(quán)、參與權(quán)，充分調(diào)動(dòng)了他們建設(shè)及管護(hù)農(nóng)村水利設(shè)施的積極性，增強(qiáng)了工程管護(hù)意識(shí)，強(qiáng)化了農(nóng)村水利發(fā)展的市場(chǎng)化觀念。

4.實(shí)現(xiàn)了資源資金的優(yōu)化配置

通過(guò)改革使農(nóng)村水利設(shè)施集中到了懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的“能人”手里，加強(qiáng)了農(nóng)村水利設(shè)施的管理，降低了工程運(yùn)行成本， 降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、存在的問(wèn)題

1.群眾參與積極性不高

糧油作物除水稻外種植收益偏低，地塊分散，戶均面積少，農(nóng)業(yè)種植收入在家庭經(jīng)濟(jì)收入中占比較低，加之農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出，群眾灌溉農(nóng)田不積極、不主動(dòng)，灌溉水費(fèi)收取難度大，農(nóng)村水利設(shè)施維修管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，群眾和社會(huì)各方參與農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)的積極性不高，制約了工作的開(kāi)展。

2.工作推動(dòng)落實(shí)難度大

群眾對(duì)農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度與運(yùn)行管護(hù)機(jī)制改革的理解、接受需要一個(gè)過(guò)程。部分群眾仍存在“無(wú)償用水”觀念，對(duì)實(shí)行水費(fèi)征收難以接受。雖然相關(guān)部門出臺(tái)了相應(yīng)的改革文件，但是配套措施不完善，缺乏資金、信貸、技術(shù)服務(wù)等方面的優(yōu)惠鼓勵(lì)政策，難以調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民投資投勞的積極性，給工程的管護(hù)帶來(lái)了一定的難度。此外，小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革偏重于經(jīng)營(yíng)性，加劇了農(nóng)戶與小型水利設(shè)施經(jīng)營(yíng)者之間的矛盾。同時(shí)，對(duì)小型水利設(shè)施的管理和維修等存在敷衍應(yīng)付的短期行為，造成了集體無(wú)力投、 經(jīng)營(yíng)者不想投的兩難局面，大大縮短了工程運(yùn)行年限。

3.對(duì)農(nóng)村基層合作組織發(fā)展的扶持力度不夠

農(nóng)村用水戶協(xié)會(huì)、水利專業(yè)合作社等農(nóng)村基層合作組織，是為方便群眾使用和管理水利工程、確保工程長(zhǎng)期發(fā)揮效益，由政府引導(dǎo)、群眾參與形成的聯(lián)合體， 本身不以營(yíng)利為目的，需要政府從資金、政策方面給予扶持和引導(dǎo)， 才能使其逐步規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。在這方面，上級(jí)財(cái)政缺少相關(guān)補(bǔ)助政策，影響了群眾參與水利工程管理的積極性。

4.工程回收難度大

水庫(kù)、塘壩等水源工程承包年限長(zhǎng)，管理者只注重效益，不注重管理，造成工程老化失修嚴(yán)重，同時(shí)由于承包合同不到期，回收難度大，不便于統(tǒng)一管理。

四、建 議

1.做好工程產(chǎn)權(quán)確權(quán)和移交工作

建議成立由財(cái)政、水利、審計(jì)、國(guó)土等相關(guān)部門組成的農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)移交領(lǐng)導(dǎo)小組，全面核查全市范圍內(nèi)已建農(nóng)村水利設(shè)施，列出清單并以工程為單元進(jìn)行清產(chǎn)核資，明確產(chǎn)權(quán)所屬，落實(shí)“兩證一書一臺(tái)賬”管理制度。由各縣政府或其授權(quán)的水行政主管部門進(jìn)行登記造冊(cè)，健全工程檔案， 并對(duì)產(chǎn)權(quán)所有者頒發(fā)農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)證書和農(nóng)村水利工程使用權(quán)證書。對(duì)自用為主的小微型水利工程，產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人所有； 對(duì)受益戶較多的水利工程，組建用水戶協(xié)會(huì)管理；對(duì)經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的大型水利工程，組建法人實(shí)體，走企業(yè)化管理的路子。同時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策，使農(nóng)村水利工程所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)像房產(chǎn)等產(chǎn)權(quán)一樣具有法律效力，能夠進(jìn)行抵押、流通、轉(zhuǎn)讓。

2.按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)管護(hù)”原則，確定工程管護(hù)主體

農(nóng)村水利工程使用者是運(yùn)行管護(hù)主體，承擔(dān)管護(hù)責(zé)任，負(fù)責(zé)籌集管護(hù)經(jīng)費(fèi)，確保工程良性、長(zhǎng)效運(yùn)行。產(chǎn)權(quán)所有者與工程使用者簽署《農(nóng)村水利工程管護(hù)協(xié)議書》， 協(xié)議書載明雙方職責(zé)、管護(hù)范圍、管護(hù)內(nèi)容、管護(hù)費(fèi)用和違約責(zé)任等條款。涉及公共安全的農(nóng)村水利工程，要明確安全責(zé)任主體，落實(shí)安全責(zé)任。涉及多用途的，要明確供水優(yōu)先順序并約定供水量。

3.建立落實(shí)工程維護(hù)經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制

建議市縣財(cái)政建立維修資金專門賬戶，每年市縣兩級(jí)財(cái)政按一定比例列支部分資金，用于農(nóng)村水利工程的維修和管理，通過(guò)多種渠道籌集資金，建立長(zhǎng)效機(jī)制。維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用由各縣區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，本著先急后緩的原則自主支配，縣財(cái)政、水利等有關(guān)部門按照維修方案聯(lián)合驗(yàn)收后，將維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用直接撥付到供水協(xié)會(huì)、農(nóng)民合作組織等責(zé)任主體單位。同時(shí)，深化水價(jià)綜合改革和推行政府補(bǔ)貼小型水利工程運(yùn)行費(fèi)用，既可補(bǔ)助農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，也可補(bǔ)助鎮(zhèn)村管水員，還可按工程補(bǔ)助，確保工程長(zhǎng)久發(fā)揮效益。

4.建立農(nóng)村水利改革績(jī)效考核獎(jiǎng)懲機(jī)制

建議由市人民政府制定考核辦法，考核獎(jiǎng)勵(lì)資金和項(xiàng)目實(shí)施由市水利局、財(cái)政局和其他涉農(nóng)部門協(xié)調(diào)解決，市縣發(fā)改、財(cái)政、水利等部門對(duì)農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)管理情況進(jìn)行評(píng)估考核?？己藢?duì)象主要是農(nóng)村水利設(shè)施管理單位、個(gè)人、合作組織等管理者。考核根據(jù)不同管護(hù)主體、工程類型和規(guī)模劃分考核類別， 通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)查看、審計(jì)運(yùn)營(yíng)管理情況、考察管護(hù)主體技術(shù)水平、用水戶評(píng)價(jià)、實(shí)地走訪工程服務(wù)質(zhì)量等方式， 進(jìn)行綜合考核，對(duì)工程管護(hù)較好的個(gè)人或管理單位給予資金獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，各縣區(qū)日常考核結(jié)果納入市年度考核內(nèi)容，實(shí)行年度考核與日?？己讼嘟Y(jié)合的評(píng)比制度。獎(jiǎng)勵(lì)資金主要由工程維修基金、行政性事業(yè)性收費(fèi)以及社會(huì)捐助費(fèi)等資金組成，獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目主要是維修養(yǎng)護(hù)工程和改造升級(jí)工程。

5.加大對(duì)用水戶協(xié)會(huì)的扶持

建議各級(jí)財(cái)政部門加大對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的支持， 給予一定運(yùn)行維護(hù)補(bǔ)貼費(fèi)用， 改善用水戶協(xié)會(huì)基本辦公條件，為其正常運(yùn)行打下良好基礎(chǔ)。以用水戶協(xié)會(huì)為主體，采取以獎(jiǎng)代投、先干后補(bǔ)的方式， 調(diào)動(dòng)協(xié)會(huì)組織用水戶興建、興修水利積極性，為農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)行提供較好工程基礎(chǔ)。建立協(xié)會(huì)管理激勵(lì)機(jī)制，制訂激勵(lì)政策，完善協(xié)會(huì)管理辦法， 對(duì)管理運(yùn)行比較好的協(xié)會(huì)，要給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

6.制定合理的土地流轉(zhuǎn)政策

實(shí)行土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，對(duì)農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)作出長(zhǎng)期規(guī)劃，落實(shí)各級(jí)責(zé)任，保證規(guī)劃有序?qū)嵤?，使土地?jīng)營(yíng)者能夠?qū)r(nóng)村水利設(shè)施實(shí)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和投入建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村水利工程健康發(fā)展和長(zhǎng)久運(yùn)行。