云南省生態(tài)文明建設(shè)思路與舉措的研究

何廷偉（中共保山市委黨校）

我國(guó)城市建設(shè)有兩個(gè)難題：一是全國(guó)很多城市出現(xiàn)雷同發(fā)展現(xiàn)象；二是農(nóng)民生活方式和社會(huì)認(rèn)同感正面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。保山地處云南省西南邊陲，是我國(guó)與東南亞、南亞的重要連接點(diǎn)和結(jié)合部，是建設(shè)西南對(duì)外開(kāi)放的重要節(jié)點(diǎn)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出。以世界級(jí)生物圈保護(hù)區(qū)、“三江并流”世界自然遺產(chǎn)、歷史文化重鎮(zhèn)和著名僑鄉(xiāng)聞名于世，文化底蘊(yùn)深厚，生態(tài)環(huán)境良好。中心城市位于隆陽(yáng)區(qū)保山壩中心，保山壩原為高原古湖泊，經(jīng)過(guò)幾千年的發(fā)展變遷，水域面積逐漸縮小，近代退化成濕地。1990年錢(qián)學(xué)森先生提出“山水城市”的概念，經(jīng)過(guò)反復(fù)論證確定了其可行性，是具有“中國(guó)特色”的城市建設(shè)理論，將“山水城市”這一理念運(yùn)用到當(dāng)今城市建設(shè)中，既是對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，也是對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)城市、歷史文化的傳承與發(fā)展。2016年3月，保山市委、市政府在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，決定在保山中心城區(qū)建設(shè)“萬(wàn)畝生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)園”“萬(wàn)畝東山森林公園”“萬(wàn)畝青華海濕地恢復(fù)工程”，以此促成山水田園城市全域建設(shè)。

山水田園是指城市發(fā)展的生態(tài)化道路，是實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、自然生態(tài)系統(tǒng)整體協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程，即實(shí)現(xiàn)人與自然共同演進(jìn)、和諧發(fā)展、共生共榮，它是城市規(guī)劃發(fā)展的趨勢(shì)和根本性變革。為使保山成為云南省美麗城市，山水田園城市具有重要的理論和實(shí)踐意義。山水田園城市以“三個(gè)萬(wàn)畝”工程營(yíng)造田園城市，參考“十個(gè)關(guān)系”構(gòu)成：一是“大”和“小”的規(guī)模關(guān)系，規(guī)劃面積與啟動(dòng)面積相輔相成，“三個(gè)萬(wàn)畝”與山水田園的點(diǎn)面關(guān)系。二是“遠(yuǎn)”和“近”的空間關(guān)系，遠(yuǎn)留空間、近成片區(qū)，和諧共處，都在畫(huà)中。三是“實(shí)”與“虛”的精華關(guān)系，景觀工程與人文建設(shè)，同時(shí)具備現(xiàn)實(shí)需求和歷史人文要素。四是“高”與“低”的天際關(guān)系，既是高低錯(cuò)落有致的建筑群落，同時(shí)蘊(yùn)含高山、壩區(qū)、濕地的多層次生態(tài)結(jié)構(gòu)。五是“疏”與“密”的密度關(guān)系，在城市規(guī)劃中控制好城市建筑的疏密結(jié)構(gòu)，在植被種植中同樣要考慮順應(yīng)自然的錯(cuò)落有致。六是“濃”與“淡”的色彩關(guān)系，既是藍(lán)天白云的明暗，也是城市綠化的必然需求。七是“快”與“慢”的速度關(guān)系，包括經(jīng)濟(jì)的實(shí)效性與生態(tài)的可持續(xù)要求。八是“上”與“下”的同步關(guān)系，上層制度的生態(tài)文明與下層群眾現(xiàn)實(shí)需求相同步。九是“生產(chǎn)”和“生活”的先后關(guān)系，只有完善生態(tài)建設(shè)的生產(chǎn)性功能，才能構(gòu)建群眾更好的生活環(huán)境。十是“新”和“舊”的投入關(guān)系，“三個(gè)萬(wàn)畝”是保山的新景觀地標(biāo)，但并不是全部，要求過(guò)去的景觀不能廢止，山水田園城市的構(gòu)建還要繼續(xù)。

一、構(gòu)建山水田園城市存在的問(wèn)題

（一）可持續(xù)發(fā)展保障制度、措施體系尚未形成

“三個(gè)萬(wàn)畝”工程中反饋的一些問(wèn)題依然存在，保山致力于建設(shè)山水田園城市，意味著山水與田園互為主體的地位，但目前而言，“三個(gè)萬(wàn)畝”工程生態(tài)廊道建設(shè)征用了大量田地和部分林地，山水與農(nóng)田的配比是需要重新審視的一個(gè)重要問(wèn)題。山水田園城市不僅要有良好的人居環(huán)境，優(yōu)美的生態(tài)，還要保證百姓的基本農(nóng)田，讓他們不為日常生計(jì)發(fā)愁，這就需要良好的制度做支持。明確劃定了生態(tài)空間、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田保護(hù)線(xiàn)等紅線(xiàn)，對(duì)山水田園生態(tài)空間的范圍和保護(hù)要求進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，但要切實(shí)將規(guī)劃保護(hù)紅線(xiàn)和保護(hù)要求落地，還缺乏操作層面上的支持制度和保障措施。同時(shí)，失地農(nóng)民民生保障制度需要與時(shí)俱進(jìn)。目前對(duì)保山壩區(qū)的綜合執(zhí)法監(jiān)管著重于城市建設(shè)用地區(qū)域，對(duì)生態(tài)空間范圍內(nèi)的違法建設(shè)、破壞生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施、亂排亂放等行為的執(zhí)法監(jiān)管力度不夠，山水田園城市的生態(tài)安全格局得不到有效保障。隨著國(guó)家級(jí)生態(tài)濕地的建成，濕地保護(hù)相關(guān)制度和工作機(jī)制不夠完善，在一段時(shí)期內(nèi)也將成為中心城市核心生態(tài)空間保護(hù)的短板。

（二）工程項(xiàng)目問(wèn)題多，營(yíng)造力不足

“三個(gè)萬(wàn)畝”工程出現(xiàn)過(guò)一些技術(shù)問(wèn)題，如萬(wàn)畝青華海中東方園林公司所做的萬(wàn)畝青華海濕地恢復(fù)工程項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)與國(guó)家濕地公園的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)和功能定位不匹配，水體外來(lái)物種管理問(wèn)題，水資源治理問(wèn)題。萬(wàn)畝東山森林公園中東山森林公園規(guī)劃設(shè)計(jì)方案問(wèn)題，土地流轉(zhuǎn)和相關(guān)手續(xù)審批問(wèn)題，人工林與自然林之間的平衡過(guò)渡問(wèn)題。萬(wàn)畝生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園引入基因等科技手段打造生態(tài)農(nóng)業(yè)過(guò)程中，出現(xiàn)健全準(zhǔn)入和監(jiān)管機(jī)制等問(wèn)題。這些技術(shù)問(wèn)題在山水田園城市建設(shè)中依然會(huì)碰到，風(fēng)貌不協(xié)調(diào)，壩區(qū)風(fēng)貌破壞嚴(yán)重，山水田園景觀無(wú)序建設(shè)、農(nóng)房無(wú)序建設(shè)，多年來(lái)遍地開(kāi)花式的無(wú)序建設(shè)，導(dǎo)致原來(lái)獨(dú)立的村莊聚落逐步連成一片，村莊布局凌亂、邊界模糊，建筑物的體量、材質(zhì)、高度、色彩等風(fēng)貌五花八門(mén)，更是難以做到周全發(fā)展。同時(shí)，“保山壩只見(jiàn)房子不見(jiàn)樹(shù)”的現(xiàn)象日益突出，以往的滇西糧倉(cāng)、田園風(fēng)光逐漸消逝，整個(gè)壩區(qū)到處都是建筑物。

（三）空間統(tǒng)籌不足，貫通度不夠

要完成山水田園城市建設(shè)任務(wù)，難度在于山水田園生態(tài)空間建設(shè)統(tǒng)籌不足，生態(tài)系統(tǒng)貫通度不高。按照生態(tài)城市的理念，生態(tài)城市是一個(gè)系統(tǒng)工程，生態(tài)空間需置于綠化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中才能發(fā)揮最大生態(tài)效應(yīng)，只有形成綠色網(wǎng)絡(luò)空間，生態(tài)安全才能得以保障；只有形成綠色網(wǎng)絡(luò)空間，市民才能不間斷地感受生態(tài)建設(shè)帶來(lái)的成果。保山中心城市“三個(gè)萬(wàn)畝”生態(tài)廊道工程已初具雛形，山水田園城市的建設(shè)著重于重點(diǎn)工程，穿越城市建設(shè)空間的連通東山、西山、萬(wàn)畝青華海濕地、萬(wàn)畝農(nóng)業(yè)觀光園等生態(tài)空間的綠色網(wǎng)絡(luò)體系尚未形成。老城區(qū)傳統(tǒng)公園與“三個(gè)萬(wàn)畝”工程的距離過(guò)遠(yuǎn)，輻射半徑不足，導(dǎo)致居住在老城區(qū)的群眾無(wú)法便捷地享受生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施。

（四）引領(lǐng)不足，需要組織協(xié)調(diào)跟進(jìn)

山水田園城市由“三個(gè)萬(wàn)畝”工程項(xiàng)目構(gòu)成，這些項(xiàng)目大且集中，項(xiàng)目地區(qū)的城市生態(tài)建設(shè)非常美麗，而非項(xiàng)目區(qū)的生態(tài)建設(shè)不容樂(lè)觀。一個(gè)城市的美麗應(yīng)是全面、綜合的，各部件加起來(lái)構(gòu)成一個(gè)整體，保山城市生態(tài)化建設(shè)應(yīng)是點(diǎn)面結(jié)合，既要有大的項(xiàng)目，又要有若干的小項(xiàng)目，這樣整個(gè)城市才會(huì)變得美麗。因此，在進(jìn)行“萬(wàn)畝計(jì)劃”的同時(shí)，推進(jìn)多個(gè)“千畝計(jì)劃”或“百畝”計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)面結(jié)合，效果更佳。根據(jù)“三個(gè)萬(wàn)畝”工程的經(jīng)驗(yàn)，圍繞保山山水田園城市的總體任務(wù)，需要建立工作部門(mén)協(xié)同配合跟進(jìn)的工作機(jī)制。建設(shè)項(xiàng)目往往涉及多個(gè)方面的問(wèn)題，不是一個(gè)部門(mén)可以獨(dú)立完成的，需要多個(gè)部門(mén)的及時(shí)配合、協(xié)調(diào)與跟進(jìn)。更多時(shí)候住建、財(cái)政、土地、水務(wù)、林業(yè)、環(huán)保、文化等部門(mén)還沒(méi)有形成現(xiàn)代化大城市建設(shè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，難以對(duì)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)研判、協(xié)商，難以對(duì)問(wèn)題形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，就不能制定相應(yīng)的推進(jìn)方案。在推進(jìn)“三個(gè)萬(wàn)畝”工程項(xiàng)目中，有的地方干的熱火朝天，一些地方則進(jìn)展緩慢，相互配合度較低。

（五）風(fēng)貌特色不突出，文化氛圍不強(qiáng)

過(guò)去永昌府城依太保山易羅池而建，坐西朝東，略呈長(zhǎng)方形，具有良好的城市景觀風(fēng)貌基礎(chǔ)，但在城市化快速發(fā)展的大背景下，城市同質(zhì)化嚴(yán)重，歷史文化空間消退，活力喪失，長(zhǎng)期以來(lái)自然生長(zhǎng)的山水田園空間在城市建設(shè)進(jìn)程中逐漸消失，在城市改造更新過(guò)程中新型城市肌理蔓延，對(duì)原本特色山水格局造成不可挽回的影響，使保山城市特色迅速消亡。新建建筑風(fēng)貌雜亂，沒(méi)有形成統(tǒng)一風(fēng)格特色、色彩體系，建筑文化語(yǔ)言缺失，與山水田園城市生態(tài)空間協(xié)調(diào)度不夠；新建城市公園、生態(tài)開(kāi)敞空間存在同質(zhì)化問(wèn)題，文化設(shè)施不足，文化風(fēng)貌缺失，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，未能有效延續(xù)老保山文化景觀。保山中心城市是全市的政治經(jīng)濟(jì)文化中心，但在城市辨識(shí)度、城市魅力、文化傳承、風(fēng)貌特色塑造、城市名片打造等方面與人民群眾的期待還有差距。

二、推進(jìn)山水田園城市建設(shè)的對(duì)策建議

（一）立法保障，可持續(xù)發(fā)展

建議國(guó)土資源、環(huán)保、住建局等部門(mén)協(xié)調(diào)規(guī)劃綠地與農(nóng)田的合理比例，嚴(yán)格制定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)，推動(dòng)保山城市生態(tài)化建設(shè)有序、合理進(jìn)行。明確水源保護(hù)區(qū)（易羅池、北廟水庫(kù)、大小海壩子水庫(kù)、龍王塘等）、田園風(fēng)光帶的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和原則，用法規(guī)的形式和法治的手段依法保護(hù)山水田園環(huán)境。同時(shí)組建綜合執(zhí)法部門(mén)，對(duì)山水田園生態(tài)立法區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)巡查，規(guī)范城市建設(shè)、污染排放、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行為，讓山更綠、水更清、田更美、園更靚。推動(dòng)國(guó)家級(jí)生態(tài)濕地保護(hù)管理局建設(shè)，制定濕地具體可執(zhí)行的保護(hù)條例。

（二）加強(qiáng)壩區(qū)村莊規(guī)劃，提升品質(zhì)

重形與重心結(jié)合才是技術(shù)根本。明確職能職責(zé)，統(tǒng)籌開(kāi)展壩區(qū)村莊整治和人居環(huán)境提升工程，確保村落整體風(fēng)貌格局與壩區(qū)山水田園景觀協(xié)調(diào)，傳承地方文化，留住鄉(xiāng)愁記憶，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。按照云南省委、省政府全力打造世界一流“綠色能源牌”“綠色食品牌”“健康生活目的地”的要求，加快構(gòu)建符合綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新型農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)體系，積極引導(dǎo)和扶持農(nóng)民組建相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)合作社，抓住旅游業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)，開(kāi)辦具有當(dāng)?shù)匚幕厣拿袼?、農(nóng)家樂(lè)等，讓農(nóng)民從生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園建設(shè)和山水田園城市建設(shè)中受益，成為掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的新型農(nóng)民。

（三）營(yíng)造生態(tài)市場(chǎng)化思維，挖掘價(jià)值資本

積極爭(zhēng)取中央、省級(jí)資金支持，積極拓寬社會(huì)籌融資渠道。在全國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，充分抓住創(chuàng)建全國(guó)園林城市的機(jī)遇，以及省委、省政府對(duì)保山“歷史文化名城，山水田園城市，開(kāi)放創(chuàng)新之城”的新定位等有利優(yōu)勢(shì)，利用多種渠道，挖掘生態(tài)資源價(jià)值，轉(zhuǎn)化為價(jià)值資本，以之作為招商引資的重要載體，出臺(tái)優(yōu)惠政策吸引有實(shí)力、有商業(yè)信譽(yù)的公司與民間資本加盟生態(tài)化建設(shè)工程，為保山生態(tài)化建設(shè)提供資金來(lái)源。促使城市生態(tài)空間形成網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并與外界自然空間連通，才能對(duì)城市發(fā)揮最佳生態(tài)效益，使群眾從中獲益，并愿意使用及參與。縱橫交錯(cuò)的道路、河流、帶狀開(kāi)敞空間等形成的綠帶系統(tǒng)，通過(guò)廊道網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，使城市生態(tài)系統(tǒng)基本空間格局具有整體性，保證了自然生態(tài)系統(tǒng)的連續(xù)性。建設(shè)城市綠廊空間需謹(jǐn)慎研究綠廊空間尺寸，尺寸過(guò)小則達(dá)不到相應(yīng)的景觀和生態(tài)功能效果，通過(guò)生態(tài)廊道的劃定，打通城市綠廊，使自然生態(tài)空間順暢引入城市空間，這不是建設(shè)一個(gè)公園、一塊綠地就可以解決的，是否敢于“留綠”，是否能將“留綠”串聯(lián)、并聯(lián)起來(lái)，形成系統(tǒng)才是關(guān)鍵。在保山中心城市建設(shè)山水田園城市過(guò)程中，為保障整個(gè)城市生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，按照生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)理念，以壩區(qū)為基礎(chǔ)，以“三個(gè)萬(wàn)畝”工程和點(diǎn)狀綠地為“斑塊”，用“廊道”來(lái)銜接，增加新老城市公園的可達(dá)性和貫通性，構(gòu)建城市綠色網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。同時(shí)，廣泛創(chuàng)造社會(huì)參與價(jià)值，營(yíng)造生態(tài)及群體資本，吸引社會(huì)投資。

（四）組織真抓實(shí)干，構(gòu)建層級(jí)引領(lǐng)

城市的生態(tài)建設(shè)需要發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，實(shí)實(shí)在在為群眾謀幸福，還要從小事做起，如垃圾分類(lèi)、污染治理、生態(tài)意識(shí)、生態(tài)倫理等，讓群眾從身邊的小事中感受到人居環(huán)境的提升，既有大的規(guī)劃項(xiàng)目，也有細(xì)小的品質(zhì)生態(tài)項(xiàng)目。同時(shí)，積極與住建、財(cái)政、土地、水務(wù)、林業(yè)、環(huán)保、文化等部門(mén)形成聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，對(duì)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的綜合性問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行研判、協(xié)商，對(duì)問(wèn)題形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，根據(jù)具體建設(shè)進(jìn)展情況，定期開(kāi)展聯(lián)席會(huì)議，充分協(xié)商、交換意見(jiàn)，明確分工與職責(zé)，聯(lián)合制定推進(jìn)方案，確保山水田園城市朝著預(yù)定目標(biāo)順利實(shí)施完成。構(gòu)建“倚山望水”永久山水田園城市空間，需要在傳統(tǒng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上在不同階段層層落實(shí)山水田園城市建設(shè)的相關(guān)控制要求，用法定的形式將山水田園空間形態(tài)固定下來(lái)，進(jìn)一步突出“顯山露水融城”的城市形象。

（五）塑造特色景觀，發(fā)掘地域文化

“三個(gè)萬(wàn)畝”工程是保山現(xiàn)階段城市地域文化特征的重要組成部分，城市空間形態(tài)是地域特征的“根”，而文化則是地域特征的“魂”。通過(guò)延續(xù)塑造城市空間形態(tài)，打造獨(dú)特地域山水景觀，才能為文化承載打好空間基礎(chǔ)；通過(guò)發(fā)掘地域文化資源，保山中心城市山水田園景觀才能被真正注入靈魂，彰顯出與眾不同的城市氣質(zhì)和風(fēng)骨，體現(xiàn)獨(dú)特魅力。做強(qiáng)做大山水田園空間形態(tài)特征。在城市建設(shè)過(guò)程中通過(guò)規(guī)劃引領(lǐng)進(jìn)一步強(qiáng)化城市山水田園格局，圍繞山體、水體、田園建設(shè)生態(tài)城市。通過(guò)山地拓展，形成“山壩結(jié)合、田園組團(tuán)”的城市結(jié)構(gòu)，同時(shí)依托城市景觀形成新的城市中心，實(shí)現(xiàn)老城區(qū)功能向外疏解，優(yōu)化城市空間，提升城市功能。

山水田園城市要深入探索居民的主體性在生態(tài)文明中的作用，要使每位居民都認(rèn)識(shí)到城市人居環(huán)境建設(shè)和改善與自己息息相關(guān)，讓群眾的主體性在城市生態(tài)建設(shè)中得到充分體現(xiàn)。收集居民的意見(jiàn)，充分聽(tīng)取居民的建議，讓居民參與到山水田園城市建設(shè)的實(shí)踐中來(lái)，真正能做到文化的融合與發(fā)展。

三、小結(jié)

保山提出山水田園來(lái)推進(jìn)生態(tài)文明排頭兵建設(shè)，并取得初步成效，但從上文可以看出，實(shí)踐中運(yùn)行機(jī)理和操作方式有很多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。關(guān)注現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和發(fā)展，不能被表象所迷惑，需要延伸和轉(zhuǎn)化為理論問(wèn)題，如本文以“制度—技術(shù)—資源—組織—文化”構(gòu)建的山水田園城市理論框架為依托，才能更真實(shí)地去思考和實(shí)踐。要清醒而深刻地認(rèn)識(shí)到云南省生態(tài)敏感脆弱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和生態(tài)文明理念存在矛盾，而發(fā)展又要求其辯證統(tǒng)一，找到平衡點(diǎn)或跳出來(lái)找到新的發(fā)展方式，是山水田園城市的創(chuàng)新要求。在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的背景下，發(fā)展山水田園城市需要因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)地思考及運(yùn)行，不僅要牢固樹(shù)立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，還要把“綠水青山”變成惠及當(dāng)?shù)厝嗣竦摹敖鹕姐y山”，從而解決好群眾的生產(chǎn)、生活問(wèn)題，滿(mǎn)足群眾的民生需求，讓群眾擁有更多的獲得感和幸福感。云南省爭(zhēng)當(dāng)全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的排頭兵，保山市推進(jìn)山水田園城市建設(shè)，需要具有前瞻性、全局性，因地制宜、揚(yáng)長(zhǎng)避短，以適合本地條件來(lái)進(jìn)行發(fā)展，很多方面汲取經(jīng)驗(yàn)后進(jìn)行創(chuàng)新，不僅要在理論上進(jìn)行創(chuàng)新，在實(shí)踐和觀念上也要?jiǎng)?chuàng)新；不僅需要科學(xué)技術(shù)的支撐，還需要政府、企業(yè)和人民的共同努力，在城市發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面走出一條開(kāi)拓性的新路子，譜寫(xiě)生態(tài)文明山水田園城市新篇章，為把云南省建設(shè)成為中國(guó)最美麗的省份貢獻(xiàn)保山智慧。