對(duì)公共權(quán)力的制約因素分析

梁美戀 傅治平（.?？诮?jīng)濟(jì)學(xué)院 .海南省委黨校）

公共權(quán)力即國(guó)家權(quán)力，從字面含義來(lái)講，它是屬于公共大眾共有共享的權(quán)力。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中公共權(quán)力并不是由公共大眾直接運(yùn)行，而是由公眾把屬于自己的社會(huì)權(quán)力集中起來(lái)，委托某個(gè)組織或某個(gè)機(jī)構(gòu)行使，而組織或機(jī)構(gòu)在運(yùn)行公共權(quán)力時(shí)，則會(huì)交予具體的個(gè)人執(zhí)行。按照盧梭《社會(huì)契約論》的觀點(diǎn)，公眾之所以愿意將自己的部分權(quán)力交出來(lái)，讓自己的意志、行為接受自已交出來(lái)的權(quán)力接受人支配，是基于這樣一個(gè)前提：通過(guò)權(quán)力的委托行使，可有效地獲得自己所期盼的公共利益，保障本屬于自己的權(quán)益不受到侵害。因此，公共權(quán)力的正常行使就應(yīng)該不負(fù)公眾所托，對(duì)公眾的需求和愿望負(fù)責(zé)，保證公眾利益最大程度的實(shí)現(xiàn)。公共權(quán)力對(duì)于其行使者而言，本質(zhì)上是一種義務(wù)、一種責(zé)任，但在漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中，人們發(fā)現(xiàn)公共權(quán)力是一個(gè)社會(huì)中最起作用的東西，卻又是最難有效控制的東西。公共權(quán)力的運(yùn)行，可能產(chǎn)生兩種截然相反的效果：一是推進(jìn)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)國(guó)富民強(qiáng)；二是因?yàn)闄?quán)力腐敗而延宕歷史進(jìn)程，甚至禍國(guó)殃民。因此，不斷尋找制約公共權(quán)力正常運(yùn)行的途徑，成為新時(shí)代反腐倡廉的一項(xiàng)重大課題。

現(xiàn)代公共權(quán)力控制理論提出了三條途徑。

一、讓公共權(quán)力在民主監(jiān)督機(jī)制下正確運(yùn)行

當(dāng)代公共權(quán)力是由公共大眾賦予又必須服務(wù)于公共大眾的最高國(guó)家權(quán)力。行使權(quán)力者手中的權(quán)力并非如封建時(shí)代帝王所宣揚(yáng)的“天賦神授”。基于此，行使公共權(quán)力者當(dāng)聽(tīng)從公共大眾的聲音，且理所當(dāng)然地受公共大眾的監(jiān)督與制約，但實(shí)際中不盡如此。

早期，在公共權(quán)力產(chǎn)生的原始共產(chǎn)社會(huì)里，公共大眾對(duì)部落里行使公共權(quán)力的首領(lǐng)的制約與監(jiān)督力度相當(dāng)大，一個(gè)部落的首領(lǐng)稍一有逆民意就會(huì)遭受群起而攻之，如一些原始部落就有這樣的習(xí)俗：國(guó)王雖然掌握著百姓的生死大權(quán)，但不能隨便出宮，如果出宮群眾可扔石頭將他砸死。當(dāng)社會(huì)進(jìn)入階級(jí)社會(huì)，出現(xiàn)私有財(cái)產(chǎn)后，公共權(quán)力則異化成了統(tǒng)治者壟斷的專(zhuān)利，成了“家天下”獨(dú)享的私權(quán)——普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。統(tǒng)治者為了鞏固自己的權(quán)力地位，反復(fù)宣傳“權(quán)力天賦”，削弱了公眾對(duì)公共權(quán)力的制約性。在那個(gè)時(shí)候，如果誰(shuí)有不滿(mǎn)，即被當(dāng)成叛逆者進(jìn)行鎮(zhèn)壓，公共權(quán)力已在權(quán)力行使者手中發(fā)生了異化，權(quán)力的所有者成了權(quán)力的奴仆，權(quán)力的使用者則成了主人。

公共權(quán)力的異化對(duì)公共權(quán)力真正的主人是一種不幸，傳統(tǒng)的權(quán)力理論卻加劇了這種不幸，它認(rèn)同甚至強(qiáng)化公共權(quán)力異化現(xiàn)象，把公共權(quán)力變成一種能夠支配其對(duì)象意志與行為的強(qiáng)制性力量，并把這種權(quán)力運(yùn)行方式當(dāng)成一種正確的權(quán)力行使方式?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)權(quán)力是這樣定義的：權(quán)力是指政治上的強(qiáng)制力和職責(zé)范圍內(nèi)的支配力量。《社會(huì)學(xué)詞典》也下了類(lèi)似的定義：權(quán)力是一種強(qiáng)制性的社會(huì)力量，支配權(quán)力的主體利用這一力量駕馭客體，并迫使客體服從自己。這里對(duì)權(quán)力的解釋突出強(qiáng)調(diào)權(quán)力的強(qiáng)制性與支配性，并在將權(quán)力關(guān)系分為權(quán)力主體與權(quán)力客體的時(shí)候，把權(quán)力的使用者當(dāng)作權(quán)力主體，把權(quán)力的所有者當(dāng)作權(quán)力客體，在概念中弱化了權(quán)力主人在權(quán)力關(guān)系中的主體地位，偷偷地將公眾這個(gè)權(quán)力的真正擁有者推到了受強(qiáng)制和受支配的地位。

在當(dāng)今社會(huì)里，大多數(shù)國(guó)家都在努力推動(dòng)公共權(quán)力的回歸，加強(qiáng)民眾對(duì)公共權(quán)力的制約與監(jiān)督，也是促進(jìn)公共權(quán)力回歸的一條重要途徑，通過(guò)民主監(jiān)督給公共權(quán)力以約束，而這種約束則體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是重建公共權(quán)力理論，把傳統(tǒng)權(quán)力理論中的權(quán)力關(guān)系重新定義，從理論上認(rèn)定公共權(quán)力中社會(huì)公眾的主體地位，同時(shí)強(qiáng)調(diào)行使公共權(quán)力者所必須承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)——用手中的權(quán)力為公共大眾謀利，用手中的權(quán)力維護(hù)公共大眾的安寧。要突出強(qiáng)調(diào)，公共權(quán)力強(qiáng)制性與支配性的指向不是社會(huì)公眾，而是損害公眾利益的人與物。公共權(quán)力運(yùn)行要對(duì)權(quán)力的真正擁有者——社會(huì)大眾負(fù)責(zé)，要為公共大眾服務(wù)，而不是為少數(shù)權(quán)力行使者服務(wù)，重構(gòu)權(quán)力理論，特別是要更新當(dāng)權(quán)者的權(quán)力觀念，要徹底破除“官本位”思想，確立權(quán)力行使主體的“公仆”地位。從理論到實(shí)踐、從思想到行為都必須擺正自己的位置——手中的權(quán)力永遠(yuǎn)屬于人民，權(quán)力永遠(yuǎn)只能為民所用。

二是加強(qiáng)公共大眾對(duì)權(quán)力的民主監(jiān)督，讓民主監(jiān)督制度化。公共權(quán)力屬于公眾，公眾監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行是理所當(dāng)然。通過(guò)相應(yīng)的法律制度將公共權(quán)力的使用規(guī)范化，讓公共大眾對(duì)權(quán)力的監(jiān)督合法化，從而保證權(quán)為民所用。過(guò)去人們常喊“民主監(jiān)督”，但多數(shù)時(shí)候卻成了一個(gè)口號(hào)，因?yàn)闄?quán)力行使沒(méi)有制度化，權(quán)力行使者要做哪些事，哪些事又是如何做的，很多時(shí)候公共大眾難以知曉。20世紀(jì)末大力推行的村民自治給人們一個(gè)很大的啟示，就是凡涉及公眾利益的事情都要實(shí)現(xiàn)公開(kāi)，即黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)、事務(wù)“四公開(kāi)”，村民委員會(huì)行使公共權(quán)力的行為透明起來(lái)，使一切貪腐行為都無(wú)從匿跡，讓公共權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。21世紀(jì)以來(lái)，村民自治的“四公開(kāi)”已經(jīng)推及至公共權(quán)力運(yùn)行的各層級(jí)，為民主監(jiān)督提供了明確的靶向。近年來(lái)，公開(kāi)制度已普遍化，不僅農(nóng)村實(shí)行了“四公開(kāi)”，在城市的黨政機(jī)關(guān)等都開(kāi)始實(shí)行，對(duì)黨務(wù)、政務(wù)、警務(wù)等都最大程度地進(jìn)行了公開(kāi)。公開(kāi)制度尚有許多需要完善的地方，最重要的是公共內(nèi)容不完善，許多群眾關(guān)注的事務(wù)沒(méi)有公開(kāi)，公眾監(jiān)督流于形式，如當(dāng)前群眾呼聲最高的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)就遲遲沒(méi)有落實(shí)，沒(méi)有官員的財(cái)務(wù)公開(kāi)，公眾難以對(duì)官員的清廉與否進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)判。

三是把民主監(jiān)督常態(tài)化。很多時(shí)候，民眾監(jiān)督只能是“看在眼里，記在心里”，很難有表達(dá)的機(jī)會(huì)，如歷史上的“攔轎告狀”與現(xiàn)實(shí)中的“上訪”，就是民意得不到表達(dá)而采取的非常態(tài)行為，即使民眾對(duì)某個(gè)官員有群憤，但找不到機(jī)會(huì)，好不容易碰到“欽差大臣的轎馬”，就冒著生命危險(xiǎn)去“攔轎”。在現(xiàn)代社會(huì)里，資訊的發(fā)達(dá)，加之權(quán)力運(yùn)行逐漸脫離暗箱操作，走向陽(yáng)光狀態(tài)，讓民眾有了了解公共權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)的多種方式，對(duì)權(quán)力運(yùn)行中不正當(dāng)?shù)男袨橛辛硕喾N監(jiān)督與批評(píng)的平臺(tái)，民主監(jiān)督形成了一種良性運(yùn)行的機(jī)制，對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督甚至做到了無(wú)微不至，這樣任何時(shí)候權(quán)力把持者都不能把民主監(jiān)督不當(dāng)一回事了。眾目睽睽下，脫離軌道的權(quán)力運(yùn)行很難持續(xù)，“脫軌”就會(huì)因監(jiān)督而被強(qiáng)制“剎車(chē)”。當(dāng)前，一些地方黨政主要官員開(kāi)通了“直通車(chē)”，將自己的電話(huà)、信箱公諸于眾，公眾有什么意見(jiàn)，可通過(guò)電話(huà)或信箱向相關(guān)管理者投訴，投訴的事件得到相關(guān)部門(mén)干預(yù)后，都能妥善解決。愿這一公開(kāi)制度能堅(jiān)持下去，如會(huì)計(jì)審批制度就已成為一種常態(tài)，這項(xiàng)制度制止了經(jīng)費(fèi)挪用、濫用的現(xiàn)象，減少了可能產(chǎn)生的貪腐行為。

二、公共權(quán)力行使者要形成自律機(jī)制

在反腐倡廉的實(shí)踐中，有人曾提出這樣的問(wèn)題：在相同的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景下，在相同制度約束和民主監(jiān)督的情況下，為什么有的公職人員能夠始終保持兩袖清風(fēng)、不染污濁，而有的人卻以權(quán)謀私、貪污腐敗，如果單純用客觀因素來(lái)解釋這個(gè)問(wèn)題，很難找到正確的答案。事實(shí)上，當(dāng)客觀中的某種負(fù)面因素作用于公職人員時(shí)，或是外界的誘惑大于手中權(quán)力獲得的利益時(shí)，確實(shí)會(huì)讓一些手握權(quán)柄的人無(wú)視法紀(jì)制度，引用馬克思的一句話(huà)“如果有10%的利潤(rùn),他就保證到處被使用；有20%的利潤(rùn),它就活躍起來(lái)；有50%的利潤(rùn),他就鋌而走險(xiǎn)；為了100%的利潤(rùn),他就敢踐踏一切人間法律；有300%的利潤(rùn),他就敢犯任何罪行,甚至上絞架”，可用來(lái)形容那些貪腐官員的墮落之路。許多貪腐分子參加工作之初，都有著報(bào)效祖國(guó)、報(bào)效人民的初心，但隨著外界的誘惑增大，思想防線松懈，最終經(jīng)受不住巨大利益的誘惑，從而走上貪腐之路。具體運(yùn)行公共權(quán)力者自身素質(zhì)的高低是影響公共權(quán)力正常運(yùn)行最直接的制約因素。長(zhǎng)養(yǎng)浩然正氣者，不懼任何香風(fēng)毒霧，而不能堅(jiān)守初心者，自我防線終會(huì)在持續(xù)的腐蝕下崩潰。近年來(lái)，抓出的一些大小“老虎”中，有不少人最初都是清廉勤政的典范或是反腐英雄，最終卻陷落腐敗的泥沼，如廣西省欽州市的貪官陸立泉，從事檢察工作20余年，曾擔(dān)任反貪局局長(zhǎng)，把不少貪官送上了審判席，任職期間還曾被最高檢記一等功，被譽(yù)為“腐敗分子的克星”，他以自己負(fù)責(zé)偵破的貪腐案為例，撰寫(xiě)警示教育文章，在文中對(duì)公職人員提出忠告，并告誡說(shuō)：“人生之路，漫長(zhǎng)悠遠(yuǎn)，若想順利前行，就要注意把握方向，千萬(wàn)不要被沿途花花綠綠的誘惑引入歧途，知道自己該做什么，不該做什么，不違規(guī)，不妄為，堅(jiān)守為人為官的操守節(jié)氣，如此，我們腳下的步履才能穩(wěn)健，不會(huì)趔趄，并平安抵達(dá)彼岸”，然而這個(gè)“反腐英雄”卻自己踐踏了忠告，理想信念喪失，權(quán)力觀異化，知法犯法、執(zhí)法違法，將檢察權(quán)變成謀取私利的工具，大搞權(quán)錢(qián)交易，最終把自己送上了審判席。

公共權(quán)力的運(yùn)行在理論上不屬于個(gè)人行為，是某個(gè)機(jī)構(gòu)、組織的職能，但任何機(jī)構(gòu)、組織都不是冷冰冰的器物，而是由活生生的人組成。也就是說(shuō)，權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，是由一個(gè)人具體行使，這些行使權(quán)力個(gè)體的能力、素質(zhì)、行為等很多因素會(huì)影響公共權(quán)力的正常運(yùn)行。盡管相關(guān)法律、制度明確規(guī)定：行使公共權(quán)力的具體個(gè)人必須依法行使手中的權(quán)力，不能把組織行為當(dāng)作個(gè)人行為，更不允許把權(quán)力當(dāng)作個(gè)體牟利的工具。但這些具體個(gè)人，畢竟不是機(jī)器，他們是有思想感情的人，在行使權(quán)力過(guò)程中，即使嚴(yán)格按照法定的程序和原則，但總會(huì)在行為中注入一定的主觀因素，尤其是權(quán)力行使者獲得一定政績(jī)后，會(huì)覺(jué)得自己的行為絕對(duì)正確，會(huì)不自覺(jué)地憑個(gè)人意志去行使權(quán)力，從而使公共權(quán)力運(yùn)行帶有極大的主觀性，如歷史上著名清官林則徐知道自己性情剛烈，擔(dān)心自己有時(shí)控制不住情緒而誤事，便在自己的書(shū)房中掛一塊“制怒”的牌子，時(shí)刻提醒自己克制情緒，不遷怒于他人。

盡管法律制度為公職人員界定了嚴(yán)格的權(quán)限，但仍難杜絕因個(gè)人素質(zhì)問(wèn)題而導(dǎo)致的權(quán)力錯(cuò)位現(xiàn)象。法律制度常常被一些人踐踏，是因?yàn)橐匝源ǖ臋?quán)力行使者只知道憑個(gè)人意志行動(dòng)，其行為也必然會(huì)脫離權(quán)力運(yùn)行的正常軌道，使權(quán)力錯(cuò)位。因此，制約公共權(quán)力還需要權(quán)力行使者打造自我約束機(jī)制——自律機(jī)制。

打造自律機(jī)制，公共權(quán)力行使者要在三方面下功夫。

一是錘煉官德。官德是制約權(quán)力行使者能否掌好權(quán)、用好權(quán)的關(guān)鍵。權(quán)力落在一個(gè)道德高尚的人手里，他會(huì)把為社會(huì)造福作為運(yùn)用權(quán)力的最終目標(biāo)；權(quán)力落在一個(gè)卑鄙小人手里，他會(huì)把權(quán)力作為實(shí)現(xiàn)個(gè)人野心、滿(mǎn)足個(gè)人欲望的最佳工具。從古至今都把官德作為執(zhí)政掌權(quán)者的第一標(biāo)準(zhǔn)。官德作為一種特殊的職業(yè)道德，是各行各業(yè)職業(yè)操守中與公共權(quán)力聯(lián)系最緊密的一種行為規(guī)范。官德與其他職業(yè)道德相比，除了要遵循官員職業(yè)活動(dòng)中應(yīng)有的道德規(guī)范外，還要具備作為一個(gè)掌權(quán)者在權(quán)力運(yùn)用過(guò)程中的權(quán)力道德。2016年，由中共中央組織部、人力資源社會(huì)保障部和國(guó)家公務(wù)員局三部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)工程的意見(jiàn)》，其中明確指出公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的主要內(nèi)容——堅(jiān)定信念、忠于國(guó)家、服務(wù)人民、恪盡職守、依法辦事、公正廉潔。這24個(gè)字是當(dāng)代中國(guó)官德建設(shè)的重要內(nèi)容，當(dāng)代中國(guó)官員要努力按照這24個(gè)字不斷修煉自身的官德。

二是領(lǐng)導(dǎo)者要努力提高自身素質(zhì)。有人說(shuō)，無(wú)才與缺德的掌權(quán)者對(duì)社會(huì)同樣是災(zāi)難。更有人認(rèn)為，庸才比無(wú)才更可怕，無(wú)才不會(huì)自作主張做事，而庸才則常自詡高才而亂做事，結(jié)果造成更大的危害。權(quán)力行使者的個(gè)人能力強(qiáng)，對(duì)公眾的影響力強(qiáng)，其運(yùn)行公共權(quán)力時(shí)能獲得眾多支持，產(chǎn)生高效益。反之，既無(wú)能力，也不能在自己的職能范圍內(nèi)盡心盡責(zé)，公共權(quán)力在他手中難以正常發(fā)揮作用，如清朝晚期的民族英雄林則徐在官德方面修煉的很成功，是一個(gè)十分廉潔正直的官員，但他在性格方面有些缺點(diǎn)：他是個(gè)性情剛烈之人，遇見(jiàn)自己看不慣的人與事總難控制自己的情緒。他當(dāng)官之后，為了不因個(gè)人情緒波動(dòng)影響權(quán)力運(yùn)用，他書(shū)寫(xiě)“制怒”二字的牌匾掛在廳堂，作為座右銘時(shí)時(shí)警醒自己，讓自己在行使權(quán)力時(shí)能夠保持清醒穩(wěn)定的情緒，不至出現(xiàn)偏倚。在現(xiàn)實(shí)中，的確有些“好心辦壞事”的官員，其官德并非不好，其用心并非不良，往往因?yàn)槟芰?wèn)題，而導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行出現(xiàn)偏差。

三是端正公共權(quán)力行使者的人生價(jià)值取向，促進(jìn)其樹(shù)立全心全意為人民服務(wù)的思想。端正當(dāng)權(quán)者的權(quán)力觀，增強(qiáng)公仆意識(shí)，正確理解權(quán)力與責(zé)任、義務(wù)的關(guān)系，在政治思想、經(jīng)濟(jì)生活、倫理道德等方面按照法律規(guī)范及國(guó)家公職人員的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，自覺(jué)地掌好權(quán)、用好權(quán)。在古代，官員的價(jià)值觀中有一些正能量的東西是值得當(dāng)代官員學(xué)習(xí)借鑒的，如宋朝官員范仲淹《岳陽(yáng)樓記》里提出的“先天下之憂(yōu)而憂(yōu)，后天下之樂(lè)而樂(lè)”，如戲曲中唱的“當(dāng)官不為民做主，不如回家賣(mài)紅薯”……都指明了權(quán)力行使者的人生價(jià)值取向。當(dāng)代中國(guó)，引導(dǎo)權(quán)力行使者的人生價(jià)值取向是“為人民服務(wù)”、是“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”?，F(xiàn)實(shí)中許多官員抱著為人民奮斗終身的價(jià)值觀走上權(quán)力運(yùn)行的舞臺(tái)，但由于客觀環(huán)境中一些負(fù)面東西的影響，導(dǎo)致人生價(jià)值取向發(fā)生偏移，把當(dāng)官視為光宗耀祖、追名逐利的最佳途徑，最終如流星般迅速墜落。任何權(quán)力行使者都不能把端正人生價(jià)值取向當(dāng)成“畢其功于一役”的事情，應(yīng)該與官德修煉一樣，當(dāng)成每日“三省”的事情。

在公共權(quán)力運(yùn)行中，權(quán)力行使者要打造自律機(jī)制，就必須不斷進(jìn)行能力素質(zhì)修養(yǎng)。如前文所言，有些人在接受公共權(quán)力委托時(shí)并不是一個(gè)壞人，甚至在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都兢業(yè)業(yè)地掌好權(quán)、用好權(quán)，但在權(quán)力、金錢(qián)的誘惑下逐漸淪陷。因此，選舉出一個(gè)好的掌權(quán)者并非就萬(wàn)事大吉、高枕無(wú)憂(yōu)了，在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中掌權(quán)者要加強(qiáng)自身素質(zhì)培養(yǎng)，提高執(zhí)行公共權(quán)力的自覺(jué)性，并與時(shí)俱進(jìn)更新自己的知識(shí)與能力，力求在任何變革的大局下都能勝任所承擔(dān)的使命責(zé)任。

三、用法律制度嚴(yán)格約束公共權(quán)力

權(quán)力歸屬主體為了讓自己交出的權(quán)力能夠?yàn)樽约簞?chuàng)造更大利益，會(huì)對(duì)權(quán)力行使主體提出種種要求，并對(duì)其運(yùn)行方式做出一定規(guī)范，規(guī)范通過(guò)歷史的演變形成一定的法律制度，成為制約公共權(quán)力最有效的工具。鄧小平曾說(shuō)：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行,制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗?。歷史和現(xiàn)實(shí)的無(wú)數(shù)事實(shí)告訴我們：沒(méi)有法律制度的約束，權(quán)力會(huì)膨脹、變形，權(quán)力的運(yùn)行就會(huì)脫離民主監(jiān)督的軌道，沖破自律的約束，乃至發(fā)生權(quán)力腐敗，法律制度則具有強(qiáng)制的力量，制約公共權(quán)力在社會(huì)軌道上正常運(yùn)行。特別是在不能保證社會(huì)上每一個(gè)權(quán)力行使者都能以人格的力量制約自我行為的情況下，強(qiáng)有力的法律制度則是制約公共權(quán)力正常運(yùn)行的關(guān)鍵因素。

現(xiàn)代社會(huì)，人們常常會(huì)以人治與法治來(lái)區(qū)分當(dāng)代與歷史的社會(huì)治理方式。其實(shí)，歷史上并非沒(méi)有法律制度來(lái)約束公共權(quán)力，很多時(shí)候?qū)矙?quán)力的法律制度約束也是相當(dāng)嚴(yán)格，但由于“人治”因素過(guò)強(qiáng)，因人施法、以權(quán)代法的現(xiàn)象，削弱甚至取代了法律制度的約束作用。現(xiàn)代社會(huì)倡導(dǎo)的法治很多時(shí)候也沒(méi)有完全消除人治因素的影響，法治常常變成了類(lèi)似“一陣風(fēng)”的運(yùn)動(dòng)，早期開(kāi)展的一些“嚴(yán)打”活動(dòng)，就有人為的運(yùn)動(dòng)因素。因此，現(xiàn)代所倡導(dǎo)的法治有一個(gè)最為重要的任務(wù)，就是把法律制度這只“籠子”編織得更嚴(yán)密，不僅讓貪腐的“老虎”“蒼蠅”沒(méi)有空子可鉆，也讓“人治”沒(méi)有空子可鉆。

要把約束公共權(quán)力的法治“籠子”編織得更加嚴(yán)密牢靠，還得做好三個(gè)方面的事情。

一是通過(guò)法律制度規(guī)定公共權(quán)力行使的界限。公共權(quán)力行使過(guò)程中常出現(xiàn)條塊權(quán)力分割不清而導(dǎo)致政出多門(mén)，形成地方權(quán)力的多極化，這個(gè)弊端帶來(lái)的惡果是：有利益的誰(shuí)都想管，沒(méi)有利益的誰(shuí)都不想沾邊，諸侯爭(zhēng)霸，管理混亂，要么權(quán)力泛濫成災(zāi)，要么出現(xiàn)“權(quán)力真空”。建立完善的法律制度就能有效劃分各公共權(quán)力的界限，保證公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中能各行其道、互不干擾，不讓任何權(quán)力出現(xiàn)越界情況，也不讓任何權(quán)力有脫離法治而自由運(yùn)行的空間。樹(shù)立法治的絕對(duì)地位，不允許任何凌駕于法治之上的公共權(quán)力存在，就是“法大于權(quán)”。

二是通過(guò)法律制度確定公共權(quán)力運(yùn)行的程序。如今權(quán)力運(yùn)行的程序已越來(lái)越引人注意，因?yàn)樗翘岣邫?quán)力使用效率的重要保證，也是公共權(quán)力正常行使的重要保證。實(shí)際上，程序法能使權(quán)力的運(yùn)行目標(biāo)更加集中，過(guò)程更有秩序，并能有效限制越權(quán)或?yàn)E用現(xiàn)象的發(fā)生。在法治建設(shè)中，以往比較關(guān)注實(shí)體法而忽略了程序法，這種情況很容易使一些制定得很好的法律制度變成一紙空文。傳統(tǒng)社會(huì)人治重于法治，但并非沒(méi)有嚴(yán)格的實(shí)體法，而是程序法的缺失，歷史上很多時(shí)候皇帝一句話(huà)就可以決定一件案子的處罰，就可以讓所有的法律程序都取消，如過(guò)去新皇帝登基總會(huì)“大赦天下”，讓所有犯罪“清零”，什么懲罰的程序都劃上了句號(hào)。

三是通過(guò)法律制度監(jiān)督權(quán)力按照既定的目標(biāo)運(yùn)行。如今許多國(guó)家是通過(guò)法律制度強(qiáng)化對(duì)公職人員的監(jiān)督機(jī)制。在一些法律制度里，對(duì)公共權(quán)力的行使做了嚴(yán)格規(guī)定，也規(guī)定了嚴(yán)厲的懲罰方式，使濫用權(quán)力的成本越來(lái)越大，從一定程度上減少了權(quán)力的錯(cuò)位，如在公共權(quán)力部門(mén)建立崗位輪換制，就能減少公職人員借手中權(quán)力索賄受賄的可能性；如建立國(guó)家公職人員定期申報(bào)個(gè)人及家庭財(cái)產(chǎn)的法律制度，讓公眾都清楚他們的家底，公職人員便不敢讓不明財(cái)物進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù)，如建立嚴(yán)格的公共資料管理制度，最大程度限制公器私用。這些法律制度的制定有利于公共權(quán)力的正確運(yùn)行，不能讓其停留在法律文書(shū)階段，要變成剛性的實(shí)際行動(dòng)。

四是嚴(yán)格執(zhí)法不讓法律制度成為擺設(shè)。人們常說(shuō)要把權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”里，防止公共權(quán)力的濫用，如今也確實(shí)給權(quán)力編織了一個(gè)幾乎密不透風(fēng)的“籠子”。然而，為什么腐敗懲而不?。恳粋€(gè)最重要的原因就是反腐倡廉的法律制度執(zhí)行不到位，或是缺乏持續(xù)性的堅(jiān)持。有的時(shí)候，采取“運(yùn)動(dòng)式”的執(zhí)法，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)時(shí)就大抓特抓，一陣風(fēng)過(guò)后又是你好我好大家好了。還有一個(gè)重要的原因就是執(zhí)行制度者往往屈從于權(quán)力，在權(quán)高位重者違反法律制度時(shí)采取得過(guò)且過(guò)的態(tài)度。據(jù)網(wǎng)絡(luò)上報(bào)道，一位部長(zhǎng)私人接待老朋友后，去超市購(gòu)買(mǎi)了一瓶葡萄酒，當(dāng)時(shí)因沒(méi)帶現(xiàn)金，就臨時(shí)刷了公務(wù)卡，過(guò)幾天又趕緊補(bǔ)了進(jìn)去，后來(lái)到會(huì)計(jì)那里報(bào)其他賬時(shí)，會(huì)計(jì)發(fā)現(xiàn)公務(wù)卡上消費(fèi)的日期有問(wèn)題，便提出質(zhì)疑，部長(zhǎng)坦誠(chéng)講述了臨時(shí)借款的事情，這件事被當(dāng)成了假公濟(jì)私，最后部長(zhǎng)不得不引咎辭職。近年來(lái)，確實(shí)抓住了一些貪官，卻很少聽(tīng)說(shuō)因違反相關(guān)制度而受到懲罰的。因此，要約束權(quán)力必須嚴(yán)格執(zhí)法，任何一件違紀(jì)的事情都不能輕松放過(guò)，要讓權(quán)力行使者在運(yùn)行權(quán)力時(shí)時(shí)刻都有戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰的感覺(jué)，使其始終不敢越法紀(jì)“雷池”一步。

在法治社會(huì)，制約公共權(quán)力正常運(yùn)行的關(guān)鍵因素就是抓法律制度建設(shè)。首先，抓法律制度建設(shè)第一步是完善現(xiàn)行的法律制度，建立統(tǒng)一的規(guī)范化的法律制度，形成完備的“負(fù)面清單”，把一切可能發(fā)生的違規(guī)違紀(jì)行為列在其中，使其成為公職人員的鏡子。任何一項(xiàng)制度的出臺(tái)都要經(jīng)立法部門(mén)的審核，避免政出多門(mén)、各行其法。其次，強(qiáng)化法律制度的權(quán)威性，強(qiáng)化“法律至上”意識(shí)，以法律為最高權(quán)威來(lái)治理國(guó)家和社會(huì)，任何權(quán)力都要服從于法律。在法律制度面前沒(méi)有特權(quán)，法律制度禁止的，任何人都不能越“雷池”一步。再次，強(qiáng)化法律制度對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，形成良性的約束機(jī)制。要保證法律制度能對(duì)所有公共權(quán)力行使有效的監(jiān)督與約束，才能真正把公共權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”里。最后，在法治社會(huì)，民主監(jiān)督與自我約束都必須建立在法律制度十分完備的基礎(chǔ)上，法律制度是保證公共權(quán)力正確有效運(yùn)行的基礎(chǔ)、關(guān)鍵。人們希望有良好的民主監(jiān)督與自我約束，但決不能把公共權(quán)力的正確有效運(yùn)行完全寄托在這兩個(gè)方面。相反，法律制度的完善與有效實(shí)施則有利于形成良好的民主監(jiān)督和自我約束機(jī)制。當(dāng)然，對(duì)公共權(quán)力的制約不應(yīng)側(cè)重于某一個(gè)因素的控制，而應(yīng)三管齊下，既要有社會(huì)的監(jiān)督，又要有自我的把控，更要有制度的約束，三者缺一不可，只有三者良性互動(dòng)，才能保證公共權(quán)力沿著正確的軌道運(yùn)行，并真正成為公共利益的保障。