淺談農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中遇到的問題及對策

岳紅玲

（甘肅省臨洮縣洮陽鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站，甘肅 定西 730500）

隨著市場經(jīng)濟時代的快速發(fā)展，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)在總量和整體規(guī)模上呈持續(xù)增長的態(tài)勢，大量集體耕地、林地、草地與未利用地等集體閑置資產(chǎn)的出現(xiàn)，促進了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。截至目前，中共中央相繼頒布諸多關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策文件，在2018年中共中央出臺的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（簡稱鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見）中，發(fā)起了完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資等任務(wù)的倡議；在2019年出臺的《關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（簡稱“三農(nóng)”工作意見）中，又提出要深化制度改革，以此來活躍農(nóng)村氣氛和推動農(nóng)村發(fā)展。這些中央一號文件的相繼出臺，標(biāo)志著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革問題的研究，有利于提高農(nóng)村競爭力水平，實現(xiàn)農(nóng)民增收。

1 概念界定

1.1 農(nóng)村集體資產(chǎn)

農(nóng)村集體資產(chǎn)，學(xué)術(shù)界對此眾說紛紜，一種最普遍的觀點將其定義為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的共有資產(chǎn)，資產(chǎn)范圍不僅包括經(jīng)營性、資源性的資產(chǎn)，還包括非經(jīng)營性以及非資源性等方面的資產(chǎn)。并且，該資產(chǎn)的支配權(quán)是經(jīng)濟組織而非個人。

1.2 產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)

1）產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)在法律上被定義為個人或集體對財產(chǎn)的所有權(quán)。與此同時，其也可被認為是主體對客體的一系列權(quán)利的總稱。

2）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)指的是集體資產(chǎn)的歸屬權(quán)、使用權(quán)等各項權(quán)利屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，這些權(quán)利包括對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所擁有的自然資源的產(chǎn)權(quán)以及非自然資源的產(chǎn)權(quán)。此外，組織必須承擔(dān)起相關(guān)的義務(wù)和責(zé)任。在我國，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷過歷史和時代的檢驗，與我國的農(nóng)村具體情況相結(jié)合，內(nèi)容、措施在不斷調(diào)整，極大地促進了我國農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展水平提高。

1.3 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是中共中央、國務(wù)院根據(jù)我國農(nóng)村目前經(jīng)濟現(xiàn)狀所展開的一次統(tǒng)分結(jié)合的改革。改革的意義在于對農(nóng)村集體收益的再分配，將收益公平地惠及每一個村集體成員。改革的目標(biāo)在于從根本上改變以往農(nóng)村集體資產(chǎn)“人人無份”的虛擬狀態(tài)，從而實現(xiàn)“人人有份”的真實狀態(tài)。

2 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的動因

2.1 農(nóng)村集體資產(chǎn)流失問題的驅(qū)動

由于制度的不完善以及政策本身存在局限性，集體資產(chǎn)歸屬不明、分配不均、分配不公等問題，嚴重導(dǎo)致了資產(chǎn)被濫用、被侵占現(xiàn)象的發(fā)生，從而加劇了其成員對集體組織的不滿，影響了村集體的穩(wěn)定以及基層政府的公信力。

2.2 農(nóng)民增收的需要

土地等資源性資產(chǎn)是農(nóng)村集體資產(chǎn)最關(guān)鍵的組成部分，在所有農(nóng)村集體資產(chǎn)所占份額最高，但由于集體土地資產(chǎn)變現(xiàn)的方式主要是出租，不能流轉(zhuǎn)，使用效率低下，而出租后的收益因產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰引發(fā)收益分配不公問題，且資產(chǎn)帶來的回報率低。對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度進行改革，可以將難以流轉(zhuǎn)的資產(chǎn)盤活，增加其效益，從而促進農(nóng)民增收。因此，廣大人民群眾要求農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的愿望愈發(fā)強烈。

2.3 成功驅(qū)動其他集體經(jīng)濟組織成為改革試點

2014年，原國家農(nóng)業(yè)部通過了關(guān)于農(nóng)村股份合作的決議與農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案，同年又從多個省份選取了29個縣作為改革試點，這些試點的改革取得了一定的成績，獲得了經(jīng)驗教訓(xùn)，這為農(nóng)村地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了動力和經(jīng)驗借鑒。

3 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革出現(xiàn)的問題

3.1 思想認識具有局限性

1）在農(nóng)民群眾層面上，農(nóng)民群眾由于受到思想的束縛，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革帶來的實效缺乏了解，加之大多數(shù)農(nóng)民群眾對集體資產(chǎn)存在認知偏差，認為集體資產(chǎn)收益與自己無關(guān)，采取無所謂的態(tài)度，不配合產(chǎn)權(quán)制度改革工作，嚴重影響著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進[1]。

2）在村干部層面上，部分村干部對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革認知有誤。各級政府和基層組織雖響應(yīng)上級號召，全力進行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)，可是有些干部在改革過程中缺乏執(zhí)行力，認為開展這項工作不僅妨害了各村民的利益而且牽扯到村集體的歷史遺留問題，在執(zhí)行環(huán)節(jié)容易使農(nóng)民群眾利益受損，從而導(dǎo)致村集體內(nèi)部動蕩，影響社會穩(wěn)定。由此在執(zhí)行過程中難以大展拳腳，導(dǎo)致改革不徹底。

3.2 農(nóng)村改革紅利未及時得到釋放

截至2021年年底，我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)已基本完成，可由于改革的工作的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和集成性還很欠缺，改革的紅利未能得到及時有效的釋放。而農(nóng)村改革的紅利能否及時釋放，將會直接影響著農(nóng)民群眾的積極性，從而間接地影響了改革的成效。在農(nóng)村改革過程中，農(nóng)民群眾是主要參與者、執(zhí)行者，但村民常因為紅利未及時釋放的問題導(dǎo)致其對改革持消極態(tài)度，不愿意參與或配合改革工作，這讓農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革陷于被動局面[2]。

3.3 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行機制不完善

任何一個公共組織的順利運行，都離不開運營機制的保障，具有公共性和公益性的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同樣如此，機制是否健全和完善直接決定了其產(chǎn)權(quán)制度改革的成敗。目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行機制在股權(quán)抵押等方面還存在欠缺。大多數(shù)金融機構(gòu)對以村集體股權(quán)作為抵押物進行貸款持有懷疑態(tài)度，村民只能靠抵押個人資產(chǎn)獲得小額貸款，甚至有些金融機構(gòu)沒有設(shè)此類業(yè)務(wù)，當(dāng)前僅有少量金融機構(gòu)對農(nóng)村經(jīng)濟組織提供金融信貸支持。這嚴重打擊了農(nóng)民群眾對進一步壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的積極性，影響了農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力。

3.4 農(nóng)村改革中壓力傳導(dǎo)遞減趨勢明顯

我國在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，改革工作統(tǒng)一由市（縣）政府指揮，分別成立以市（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村為單位的“三級”改革領(lǐng)導(dǎo)小組，各領(lǐng)導(dǎo)小組的組長任職各級農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的總負責(zé)人，負責(zé)將各項改革任務(wù)依次進行推進。但在推進過程中，由于各級領(lǐng)導(dǎo)小組依次施壓程度不斷減弱，且各小組對完成改革任務(wù)的執(zhí)行力度、重視程度不一樣，成效在三級領(lǐng)導(dǎo)改革小組中依次呈遞減趨勢?，F(xiàn)階段農(nóng)村改革的壓力傳導(dǎo)遞減趨勢，將嚴重阻礙農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的落地實施[3]。

4 國內(nèi)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗借鑒

“三變”改革，包含資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，是早期農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容。最早的改革試點是貴州省六盤水市。如今，六盤水市的農(nóng)村經(jīng)濟得到振興，農(nóng)民群眾過上了小康生活，其經(jīng)驗值得推廣。

4.1 六盤水市的基本情況

六盤水市地處貴州西部烏蒙山區(qū)，全市土地面積約9 914 km2、92個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、人口355.93萬人。六盤水市農(nóng)村人均可支配收入由2013年的4 788元增長至2021年的13 796元，增長了188%。改革的成績已經(jīng)說明，該市已經(jīng)從農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中開辟出了一條新的發(fā)展道路。

4.2 六盤水市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗

4.2.1 堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

六盤水市政府嚴格貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)。在遵循黨的相關(guān)制度政策的前提下，成立了以市委書記為核心的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革小組，將該小組作為相關(guān)改革工作的總指揮，堅決遵循制度政策指示完成各項工作，最終使改革取得成功。

4.2.2 因地制宜采取不同的發(fā)展模式

由于各個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有著不同的地理條件，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟應(yīng)采取不同的經(jīng)營方式，且應(yīng)該按照“三變”改革模式和各類市場主體建立合作關(guān)系，通過聯(lián)合組建經(jīng)濟實體的方式來入駐市場。第一，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，如果某一個特色農(nóng)產(chǎn)品來自某個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，則該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可通過此農(nóng)產(chǎn)品來打開市場，從而起到壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟的綜合實力之效。第二，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與旅游業(yè)相結(jié)合，可憑借經(jīng)濟組織所處的獨特環(huán)境和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)展開合作，入駐旅游業(yè)市場，推進農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)的融合，從而形成一整套的旅游休閑產(chǎn)業(yè)。第三，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與服務(wù)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，經(jīng)濟組織憑借其便利的交通或優(yōu)質(zhì)的公共資源進入服務(wù)業(yè)市場，例如為一些服務(wù)廠商提供停車場、商鋪或廣告位等資源，亦可通過股份合作的方式來發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)。因此，從經(jīng)濟組織所具有的特點出發(fā)采取不同的發(fā)展模式，才能使得農(nóng)村經(jīng)濟組織的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)得到可持續(xù)發(fā)展。

4.2.3 以農(nóng)民權(quán)益為保障點

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目標(biāo)是整合集體優(yōu)勢資源，保障和增加農(nóng)民權(quán)益，而非損害農(nóng)民合法權(quán)益，所以在遇到困難問題時，首先要考慮的是怎樣做才能保障廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。改革措施中凡是有利于農(nóng)民權(quán)益的，就要堅決維護；反之，則不行。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作中必須以農(nóng)民為主體[4]。

5 完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的對策建議

5.1 思想層面變革

5.1.1 加大宣傳力度，人人認可改革

應(yīng)從農(nóng)民的角度出發(fā)大力宣傳改革的意義，讓廣大農(nóng)民群眾從思想上對產(chǎn)權(quán)制度改革產(chǎn)生正確的認知并高度重視改革，鼓勵最廣泛的農(nóng)村群眾參與進來，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織凝聚力、向心力。黨員、村干部應(yīng)在強化宣傳機制建設(shè)作用方面發(fā)揮帶頭作用。充分發(fā)揮報紙、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體以及網(wǎng)絡(luò)媒體的宣傳作用，通過貼標(biāo)語、掛條幅以及發(fā)布公益廣告等多種形式，做好宣傳動員工作，讓群眾意識到農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的意義和重要性以及參與改革的益處。

5.1.2 強化培訓(xùn)，建立激勵機制

針對許多村干部和相關(guān)工作人員對此次改革曲解以及缺乏執(zhí)行能力等問題，應(yīng)就改革工作對其加大培訓(xùn)力度。第一，定期邀請專家分層次、分類別、分區(qū)域舉辦專題培訓(xùn)班，對其進行理論培訓(xùn)，加深其對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)工作內(nèi)容、改革目的以及長遠價值的認知。第二，將試點地區(qū)改革工作的重點、難點等實踐方面可借鑒的經(jīng)驗推廣普及到市（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級干部隊伍中，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)。第三，建立培訓(xùn)人員入村講座機制，確保每個基層干部都能得到培訓(xùn)。第四，以村為單位建立激勵機制，對專業(yè)素養(yǎng)過硬、思想積極、執(zhí)行力強的工作人員給予獎勵，從而提高他們投身于改革的動力。

5.2 優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運營體系，促進改革紅利的釋放

農(nóng)村改革紅利的釋放直接關(guān)系到新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運營情況，兩者相輔相成。如果一些新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運營狀況良好，那么農(nóng)村集體資產(chǎn)就會得到增值，該集體經(jīng)濟組織的改革紅利就可以及時得到釋放。相反，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運營狀況不佳，則該組織會推遲改革紅利的釋放，進而影響了集體成員參與改革的積極性。所以說，優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運營體系勢在必行[5]。

優(yōu)化運營體系具體可從這兩方面進行：第一，各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)充分利用改革成果，探索出實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)增值、增效的策略，增加集體資產(chǎn)份額，從而促進紅利的釋放。第二，加大企業(yè)、資金的引進力度，最終提高農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、運營水平，及時釋放改革紅利[6-8]。

5.3 深化農(nóng)村股權(quán)融資體系

只有深化農(nóng)村股權(quán)融資體系，才能堅守農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位。經(jīng)濟組織應(yīng)與各個金融機構(gòu)加強合作，擔(dān)保費由各級政府按比例承擔(dān)，打通農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)等抵押物融資渠道，徹底解決農(nóng)民融資難的問題，促進農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

5.4 嚴格督導(dǎo)考核

由于市（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級書記在抓農(nóng)村集體資產(chǎn)改革中壓力傳導(dǎo)呈遞減趨勢，上級主管部門應(yīng)嚴格實行“一周必督導(dǎo)、督導(dǎo)必考核、考核必獎罰、懲罰必問責(zé)”的督導(dǎo)制度，不斷對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體資產(chǎn)改革工作開展督查考核，獎優(yōu)罰劣。要制定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)考核機制，監(jiān)督和指導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，助力鄉(xiāng)村振興[9-10]。