論土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議處理

常文爽 裴兆斌

（大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院，遼寧 大連 116023）

1.土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議及產(chǎn)生的原因

1.1 土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議的主體和分類

土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議屬于民事爭(zhēng)議的一種，它不同于一般的民事侵權(quán)或合同爭(zhēng)議，而是基于爭(zhēng)議雙方都沒(méi)有土地權(quán)屬證書且雙方說(shuō)法不一而發(fā)生的土地權(quán)屬爭(zhēng)議。要看是否構(gòu)成土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，一是雙方要對(duì)某個(gè)區(qū)域的土地所有權(quán)和使用權(quán)產(chǎn)生了爭(zhēng)議，二是雙方都不存在合法有效的土地證書但對(duì)該土地都存在事實(shí)上的權(quán)利和關(guān)系。土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議在我國(guó)的大部分區(qū)域尤其是農(nóng)村時(shí)有發(fā)生，由于涉及切身利益，爭(zhēng)議雙方都會(huì)據(jù)理力爭(zhēng)，有時(shí)還會(huì)引發(fā)矛盾激化，所以土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議不分事情大小，都要依法依規(guī)地慎重處理，避免造成人民群眾經(jīng)濟(jì)損失。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。土地所有權(quán)按照兩種土地所有權(quán)性質(zhì)分為國(guó)家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)即農(nóng)民集體所有。故土地所有權(quán)爭(zhēng)議包括國(guó)有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)之間的爭(zhēng)議、集體土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)之間的爭(zhēng)議。土地使用權(quán)爭(zhēng)議包括國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)爭(zhēng)議，國(guó)有土地使用權(quán)之間的爭(zhēng)議，集體土地使用權(quán)之間的爭(zhēng)議如集體土地建設(shè)用地使用權(quán)爭(zhēng)議和宅基地使用權(quán)爭(zhēng)議及宅基地使用權(quán)界址爭(zhēng)議等。

1.2 土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因

土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因有很多，總結(jié)起來(lái)包括以下四個(gè)：一是歷史原因，新中國(guó)解放初期的行政區(qū)劃上都會(huì)標(biāo)注明顯標(biāo)記物來(lái)區(qū)分土地邊界，但有的土地會(huì)出現(xiàn)沒(méi)有建立圖上標(biāo)記物相對(duì)應(yīng)的實(shí)際參照物的情況，或者是在人們長(zhǎng)期的耕地勞作或者土地改造中標(biāo)記物不斷被毀損等狀況，這都可能造成邊界不清晰的權(quán)屬爭(zhēng)議。再有農(nóng)村各家之間的宅基地互相交雜，形狀不很規(guī)則且混淆，很難完全按照雙方字據(jù)的約定分清，也可能產(chǎn)生糾紛。二是社會(huì)原因，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議的產(chǎn)生多受人們心中土地個(gè)人私有思想和法律知識(shí)缺乏的影響，可能在沒(méi)有按照法定程序取得審批手續(xù)的情況下私搭亂建、占用土地而導(dǎo)致爭(zhēng)議發(fā)生。三是經(jīng)濟(jì)因素，隨著土地利用價(jià)值的提高，相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)增多，如相鄰村集體為開發(fā)本村資源來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)；鄰里之間為了耕種、養(yǎng)殖或個(gè)體戶經(jīng)營(yíng)等因占地而產(chǎn)生各種糾紛；買賣地上建筑物權(quán)而發(fā)生的競(jìng)價(jià)等都容易導(dǎo)致土地糾紛的發(fā)生。四是法律因素，當(dāng)國(guó)有土地、集體土地或者某些廠房因歷史遺留問(wèn)題無(wú)法確定權(quán)屬時(shí)，法律也無(wú)法給出具有針對(duì)性的答案，因?yàn)槊恳粋€(gè)爭(zhēng)議都具有特殊性，國(guó)家法律無(wú)法進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的規(guī)定。這就需要我們各省在不違反國(guó)家憲法和法律的情況下根據(jù)自身情況作出一些具體規(guī)定，來(lái)因地制宜解決各地土地問(wèn)題。

2.土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議處理面臨的困難

2.1 土地行政管理工作不夠規(guī)范

土地行政管理行為會(huì)對(duì)土地權(quán)屬爭(zhēng)議產(chǎn)生多方面影響，如因村集體發(fā)生了合并、分離等變化而產(chǎn)生土地所有權(quán)的變動(dòng)；頻繁土地開發(fā)利用而引起的土地使用權(quán)不斷流轉(zhuǎn)容易導(dǎo)致變更登記發(fā)生錯(cuò)誤；土地檔案管理工作不完善和土地管理機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)合并撤銷及相關(guān)人員調(diào)動(dòng)可能會(huì)導(dǎo)致相關(guān)資料的可得性低。另外，土地行政管理工作能否做好也取決于行政管理人員是否具備土地管理的專業(yè)知識(shí)，如果行政管理人員不能充分掌握土地政策和法律規(guī)章，那么在面對(duì)復(fù)雜的爭(zhēng)議時(shí)就會(huì)處理不當(dāng)，也會(huì)引發(fā)土地爭(zhēng)議的發(fā)生。

2.2 土地爭(zhēng)議處理機(jī)制運(yùn)行不暢通

處理土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議是一項(xiàng)兼具政策、法理與情理的工作。合理的土地爭(zhēng)議處理機(jī)制對(duì)于爭(zhēng)議解決是十分有利的，但目前我國(guó)的土地爭(zhēng)議處理機(jī)制卻存在一些不完善之處。一是土地爭(zhēng)議處理的相關(guān)工作人員對(duì)于土地管理的業(yè)務(wù)知識(shí)十分熟練，但并未充分了解并運(yùn)用土地法律知識(shí)，給糾紛解決帶來(lái)很大的影響。二是實(shí)地調(diào)查、收集證據(jù)是解決土地爭(zhēng)議的基礎(chǔ)。但土地爭(zhēng)議很多都是歷史遺留問(wèn)題，很難搜集到直接證據(jù)，這就給調(diào)查帶來(lái)了難度和挑戰(zhàn)，而且外出調(diào)查會(huì)產(chǎn)生必要的工作費(fèi)用，地方政府財(cái)政能否保證費(fèi)用及時(shí)到位也因各地財(cái)政情況而大有不同。三是根據(jù)土地相關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)于土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議協(xié)商不成的，由人民政府處理，政府在處理復(fù)雜棘手的爭(zhēng)議時(shí)，容易出現(xiàn)部門互相推諉、消極處理的情況。

2.3 土地爭(zhēng)議處理法律法規(guī)不具體

我國(guó)對(duì)于土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議處理制定和頒布了一些法律法規(guī)，各地方也制定了相關(guān)的規(guī)范性文件，這些都能夠作為土地爭(zhēng)議處理的法律依據(jù)。但是土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議具有復(fù)雜性，主要體現(xiàn)在當(dāng)事人種類多，既覆蓋農(nóng)村和城市，又包括單位、個(gè)人等，爭(zhēng)議具體內(nèi)容也各不相同，政府工作人員在處理爭(zhēng)議時(shí)很難在法律中找到完全相符的情況和處理規(guī)定，這就給爭(zhēng)議處理帶來(lái)很大的不確定性。另外，目前我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)僅僅規(guī)定土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決的主體、范圍、條件等，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，目前籠統(tǒng)的法律規(guī)定無(wú)法滿足爭(zhēng)議解決的需要。

3.完善爭(zhēng)議調(diào)查處理機(jī)制的建議

3.1 規(guī)范土地行政管理

為了更好地處理土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，就要鞏固好土地管理的基礎(chǔ)，使其更加規(guī)范合法。一方面要嚴(yán)格地籍管理。土地登記關(guān)系著土地所有權(quán)和使用權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓、變更和滅失的全過(guò)程，真實(shí)合法的土地權(quán)屬證明能夠成為爭(zhēng)議解決最有力的證明。另一方面要完善土地檔案管理，不僅要做到檔案登記及時(shí)記錄權(quán)屬變化過(guò)程，而且要保證檔案的完整和全面，避免檔案丟失。同時(shí)建立國(guó)土資源管理綜合平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)查找土地權(quán)屬和邊界等相關(guān)信息與爭(zhēng)議糾紛處理一體化，實(shí)現(xiàn)便捷化，提高準(zhǔn)確性。

管理人員和當(dāng)事人對(duì)國(guó)家土地政策和土地相關(guān)法律知識(shí)了解不夠也是土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因之一。針對(duì)這一點(diǎn)，一是要提高土地行政管理人員的專業(yè)能力和法律知識(shí)，多開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，真正提高土地行政管理人員處理爭(zhēng)議的能力。二是加大土地政策和相關(guān)法律法規(guī)的普法力度。通過(guò)到鄉(xiāng)村、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位開展普法宣傳活動(dòng)、通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視新聞等方式，使人們學(xué)會(huì)解決爭(zhēng)議并保護(hù)自身合法權(quán)益，避免矛盾升級(jí)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

3.2 完善土地爭(zhēng)議處理機(jī)制

3.2.1 嚴(yán)格執(zhí)行土地爭(zhēng)議處理的程序

按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第14條規(guī)定的要求，雙方當(dāng)事人協(xié)商是土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決的第一步。協(xié)商不成，就由政府處理，如雙方當(dāng)事人皆是單位，就由縣級(jí)以上人民政府處理；若其中一方當(dāng)事人為個(gè)人，那么可由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。如果當(dāng)事人對(duì)政府的處理決定不服，可以在一定期限內(nèi)向法院起訴。

土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議的處理存在政府處理的前置程序，這是出于政府對(duì)于屬地的了解程度高和爭(zhēng)議處理的便利度高、成本低的優(yōu)點(diǎn)來(lái)設(shè)定的，當(dāng)爭(zhēng)議仍無(wú)法解決時(shí)，再由法院依法作出公平公正的裁決。不論是政府調(diào)查處理還是法院審理裁判，都要做到以下幾點(diǎn)：一是要判斷爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人是否具有合法的主體資格。判斷的參考條件包括當(dāng)事人提出的請(qǐng)求、當(dāng)事人的自身情況等，然后要對(duì)照相關(guān)法律的規(guī)定及爭(zhēng)議的具體情況來(lái)分析，最終確定雙方當(dāng)事人是否符合主體條件。二是要判斷爭(zhēng)議是否屬于土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議。土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議不同于土地侵權(quán)或違法等案件，其本質(zhì)上屬于土地權(quán)屬爭(zhēng)議，要按照土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理程序去解決，不能與其他土地糾紛相混淆。三是要遵循中華人民共和國(guó)自然資源部《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》的相關(guān)規(guī)定。該辦法詳細(xì)規(guī)定了土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議處理的具體流程、管轄范圍、處理方式等。

3.2.2 注重調(diào)查處理和爭(zhēng)議化解

深入現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查是處理土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議的核心環(huán)節(jié)，只有通過(guò)實(shí)地調(diào)查了解爭(zhēng)議土地的情況并做好勘察筆錄，收集相關(guān)證據(jù)，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)，才能對(duì)爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人提出的主張和理由作出是非曲直的判斷。在爭(zhēng)議處理程序中，當(dāng)事人協(xié)商和政府調(diào)解處理是很重要的一步，如果能在這兩個(gè)程序中把爭(zhēng)議解決，將大大提高效率，也能起到降低訴訟成本、節(jié)約當(dāng)事人時(shí)間的作用，所以我們要更加重視從源頭上解決問(wèn)題，利用協(xié)商解決問(wèn)題。一是要建立自上而下的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，提高排查力度，加強(qiáng)預(yù)防效果。當(dāng)基層發(fā)現(xiàn)存在爭(zhēng)議發(fā)生的可能性時(shí)，要及時(shí)上報(bào)錄入監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，并讓相關(guān)負(fù)責(zé)人員進(jìn)行矛盾疏導(dǎo)，防止其擴(kuò)大化。二是要建立以政府為主導(dǎo)，多部門聯(lián)動(dòng)的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議糾紛化解機(jī)制。按照法律規(guī)定，當(dāng)雙方當(dāng)事人協(xié)商不成時(shí)，由鄉(xiāng)級(jí)或縣級(jí)以上政府介入進(jìn)行解決，所以鄉(xiāng)級(jí)以上人民政府都要聯(lián)合下屬的土地、農(nóng)業(yè)、民政等部門建立土地爭(zhēng)議糾紛化解機(jī)制，從土地登記、權(quán)屬變更到爭(zhēng)議調(diào)查處理都要有規(guī)范流程，而且要成立爭(zhēng)議化解小組，由經(jīng)驗(yàn)豐富且專業(yè)能力強(qiáng)的工作人員進(jìn)行爭(zhēng)議的處理和調(diào)解，使土地爭(zhēng)議及時(shí)解決，營(yíng)造和諧的社會(huì)氛圍。

3.2.3 遵守回避制度

處理土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議一定要遵循公平公正的原則，才能使處理結(jié)果讓雙方當(dāng)事人信服。結(jié)果公正要求程序公正，嚴(yán)格回避制度是公正實(shí)現(xiàn)的必要條件，也就是說(shuō)當(dāng)爭(zhēng)議處理的工作人員或者審判人員與當(dāng)事人中的任意一方存在利害關(guān)系，就可能會(huì)影響爭(zhēng)議處理的公正性，所以相關(guān)人員要遵守回避制度，不得參與爭(zhēng)議處理的一切事宜，同時(shí)雙方當(dāng)事人也可以在爭(zhēng)議處理過(guò)程中提出回避的要求。

3.3 細(xì)化土地爭(zhēng)議解決的法律規(guī)定

我國(guó)制定的關(guān)于土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議處理的相關(guān)法律法規(guī)主要包括以下幾部：《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》，還有《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》。這些法律法規(guī)從整體上和原則上規(guī)定了土地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬、登記、流轉(zhuǎn)和征收以及土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議處理的單位、方式及相應(yīng)的程序，但是具體到實(shí)踐中處理土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)法律條文規(guī)定得不細(xì)致不全面、無(wú)法準(zhǔn)確適用和程序性規(guī)定不完善的問(wèn)題。所以我們要通過(guò)研究現(xiàn)行的法律法規(guī)仍需完善之處，并根據(jù)目前我國(guó)的土地爭(zhēng)議特點(diǎn)及實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，國(guó)家和各省要有針對(duì)性地制定一些法律法規(guī)及規(guī)章，如針對(duì)各種類型的土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議進(jìn)行分類規(guī)定，著重制定爭(zhēng)議處理的程序性規(guī)定等，為進(jìn)一步解決土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議提供更加細(xì)致具體的法律適用規(guī)定，使?fàn)幾h處理程序變得更加規(guī)范，減少土地爭(zhēng)議的發(fā)生，從而保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定快速發(fā)展。