我國城市治理相關問題簡析

崔 瑩，張愛軍

(1.大連工業(yè)大學 馬克思主義學院，遼寧 大連 116001 ；2.西北政法大學 新聞傳播學院，西安 710122)

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵1]經過黨和人民持續(xù)奮斗，我們實現了第一個百年奮斗目標，正在意氣風發(fā)向著全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標邁進。這不僅對物質文化生活提出了更高的要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等治理方面的要求也日益提高。

一、構建以協(xié)商民主為主導的城市治理體系

城市治理涉及每個城市民眾，每個城市民眾既具有共同的利益需求，又具有各自的利益訴求。如果單純采取一刀切的城市治理方式，則既不符合城市的實際狀況，也可能帶來更為復雜的社會、政治、文化問題。而如果只把城市治理的主體單一賦權給城市政府，則又會給城市政府帶來巨大的治理成本。從目前已有的研究成果看，城市治理主要集中在兩個方面：一是強調城市治理的多中心化，二是強調城市治理的社區(qū)化。事實上，城市協(xié)商民主治理或者依附于城市治理的多中心化，或者依附于城市社區(qū)治理，其并未成為城市治理轉型的關鍵性指標和城市治理的發(fā)展方向。

而我們之所以要將城市協(xié)商民主治理作為城市治理的發(fā)展方向，是因為城市協(xié)商民主治理是城市治理的必然要求。一般認為，城市是政治、經濟、社會、文化發(fā)展的中心，城市協(xié)商民主治理不僅能夠提升城市治理的效能，還能為鄉(xiāng)村治理起到一定的示范效應。另外，城市協(xié)商民主治理還與民眾素質密切相關，民眾素質越高，對于城市治理的要求就越迫切。在城市治理方面，要充分“保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務，鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團結的政治局面”。同時，“把黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力?！边M而通過協(xié)商民主，實現“民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督”三者的有機結合。

城市治理具有不同的視角?！熬⒅髁x理論認為城市社會就是一個金字塔結構，少數人站在頂端，對城市治理尤其是政策制定具有支配性影響力，大多數人處于金字塔的底端，他們缺少資源和能力影響政策過程，只能被動接受公共政策對社會價值的權威性分配?！盵2]精英治理對城市公共參與的排斥往往容易帶來各種社會病，而精英治理與城市公共參與相結合則可以避免社會病。由此，有學者進一步提出，城市治理是包容性治理。城市公共參與往往被視為實現“包容性城市治理”的充分條件。而某些由強勢群體主導的、排斥其他群體的公共參與則會降低城市治理的“包容性”?！鞍菪猿鞘兄卫淼膶崿F需要更廣泛、更深入、更高質量的公共參與，并在此基礎上形成和實現公共價值。這種公共參與應當是基于平等原則的、充分包容異質化人群的參與，而非局限于強勢群體的、帶有偏見的參與；應當是包括公共政策決策、政策執(zhí)行、公共服務供給、城市規(guī)劃、社區(qū)治理、監(jiān)管及規(guī)制等眾多領域的公共參與，而非僅僅局限于某些領域的參與。此外，還應當強化參與者賦權并根據具體情境構建更高程度、更徹底的參與途徑，而非僅僅局限于宣傳教育、征求意見、投票等較低層次的參與?！盵3]“包容性城市治理”既可以提升城市民眾的整體素質，也可以提升非強勢群體的存在感、價值感和融入感。所謂城市治理，是指“城市范圍內政府、私營部門、非營利組織所組成的相互依賴的多主體治理網絡，其在平等的基礎上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機制，在解決城市公共問題、提供城市公共服務、增進城市公共利益的過程中相互合作的利益整合過程?！盵4]

民主以公共理性和公共道德為前提條件。沒有公共理性和公共道德，就沒有民主和協(xié)商民主。同樣，協(xié)商民主治理需要城市民眾具有公共理性和公共道德，并通過城市協(xié)商民主治理進一步強化自身的這種公共理性和公共道德。而公共理性和公共道德的培育，則離不開城市民眾的主動參與。

協(xié)商民主治理的現實性是指協(xié)商民主制度為城市治理提供制度性保障。中共中央在《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》中指出：“堅持廣泛參與、多元多層，更好保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。堅持求同存異、理性包容，切實提高協(xié)商質量和效率?！眳f(xié)商民主要求“從實際出發(fā)，按照科學合理、規(guī)范有序、簡便易行、民主集中的要求，制定協(xié)商計劃、明確協(xié)商議題和內容、確定協(xié)商人員、開展協(xié)商活動、注重協(xié)商成果運用反饋，確保協(xié)商活動有序務實高效?！盵5]黨的十九大報告也指出：“發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的重要作用。有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協(xié)商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商。加強協(xié)商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入參與的權利?！比绻麤]有協(xié)商制度的保障，城市協(xié)商民主治理就會失去存在的價值和意義。

城市協(xié)商民主治理主要包括四個方面的內容。第一，對城市公共事務的協(xié)商民主治理。各個階層既有各自不同的利益訴求，又有共同的利益追求。對于城市公共事務，需要城市民眾共同協(xié)商治理。城市公共事務的治理具體體現在城市公共政策上，如果城市公共政策在事前、事中、事后的各個環(huán)節(jié)缺少協(xié)商，就會事倍功半甚至出現整體性失效?！俺鞘兄卫砼c政策存在著內在的秩序，這些秩序其實都是人的行動的結果。城市規(guī)劃者和產業(yè)規(guī)劃者試圖用單中心的思維來思考這些問題，試圖通過單中心的城市治理思路來塑造城市和界定城市問題，并運用單中心的政策手段來改造城市、解決這些城市病，但結果難以如愿。雖然一些規(guī)劃者、治理者的確改變了單中心的思路，試圖用多中心甚至是無中心的網格思路來彌補單中心思維的不足，但他們看不到城市里人的行動形成的無中心或多中心的內在的或者外在的秩序。因此，他們的思路雖然號稱是多中心或無中心的，其實依然是單中心的，他們的政策當然也無法達到預期的效果。只有意識到城市發(fā)展具有內在秩序時，城市規(guī)劃和產業(yè)規(guī)劃的專業(yè)秩序的力量才能真正發(fā)揮作用，否則反而給城市發(fā)展不斷造成干擾。”[6]單中心的城市治理策略，缺少與城市民眾的協(xié)商與溝通，導致民眾不但會對城市治理政策產生疏離感，還會因此增加城市的不穩(wěn)定因素。從政治學的角度說，完善的協(xié)商民主制度，是政策輸入與政策輸出的平衡，是精英與大眾的良性互動。城市的強政府弱社會治理，只會讓社會失去活力，使民眾失去參與城市治理的動力。因此，城市治理不僅應是多中心治理，還應是強政府與強社會的有機結合。

第二，對利益的協(xié)商民主治理。每一個民眾的利益訴求都是具體的，對自身的利益訴求都有切身的感受，當個體利益受到損害時，就會產生群體性訴求，其他群體也往往會與個人體驗相結合，從而直接或者間接地感受到在生命、財產、教育、住房、保障、尊嚴等方面受到的傷害。在現實生活中，依然存在著分配不均和機會不平等等一系列涉及公平正義的問題，而且社會向上流動的機會有限，不同階層之間的矛盾亦日益突出，這些現實的社會問題大都以利益訴求的方式表現出來，如果不以協(xié)商民主的方式加以解決，則有可能會引發(fā)社會失序。

第三，對城市多元意識形態(tài)的協(xié)商民主治理。無論是在現實中還是在網絡上，多元意識形態(tài)的傳播大都以城市為主體。多元意識形態(tài)分為主流意識形態(tài)和非主流意識形態(tài)，對于主流意識形態(tài)來說，開放性、整合性、流動性是主流意識形態(tài)保持活力的重要條件。對于非主流意識形態(tài)來說，要與主流意識形態(tài)互動，實現意識形態(tài)的動態(tài)平衡。黨的十九大報告指出：“意識形態(tài)決定文化前進方向和發(fā)展道路。必須推進馬克思主義中國化時代化大眾化，建設具有強大凝聚力和引領力的社會主義意識形態(tài)，使全體人民在理想信念、價值理念、道德觀念上緊緊團結在一起。”因此，特別是要不斷“加強互聯(lián)網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間。”要“堅持正確輿論導向，高度重視傳播手段建設和創(chuàng)新，提高新聞輿論的傳播力、引導力、影響力、公信力?！睆臍v史和現實的角度來說，意識形態(tài)具有可治理性。這種可治理性，就是指通過協(xié)商民主治理，與不同意識形態(tài)進行溝通、協(xié)調，使主流意識形態(tài)具有開放性、控制性和宰制性，使非主流意識形態(tài)保持基本的理性和邊界。

第四，對城市公共輿論的協(xié)商民主治理。公共輿論治理的如何，同樣關系城市治理的成效。例如，公共權力為了穩(wěn)定政治、經濟、社會秩序，在對一些具有破壞穩(wěn)定性的網絡言論進行治理時，會產生相應的公共輿論，并可能會導致次生公共輿論的產生，但無論是公共輿論還是次生公共輿論，都會對公共權力形成挑戰(zhàn)，并導致公共權力失去權威，造成合法性資源流失、公信力降低。公共輿論與次生公共輿論的產生往往與公共權力失偏、失察、濫用、腐敗有關。對此，協(xié)商民主治理一方面要與公共權力合作，參與到輿論治理中去；另一方面也要監(jiān)督和防止公共權力濫用。公共權力也要第一時間公布事實真相，化解輿論危機。民眾則應通過良好的溝通，形成理性聲音，從而減少公共輿論對社會產生的消極影響。

二、構建以公平正義為首要價值的制度治理體系

城市治理的形式與內容具有核心政府人格化的特征，并帶有政績化、官僚化色彩。人治色彩濃厚的城市治理，會造成城市治理缺少必要的穩(wěn)定性、根本性和長遠性。因此，只有從城市治理的人治轉向城市治理制度化，才能使城市發(fā)展保持長久的穩(wěn)定性。

新制度主義認為，制度決定人的行為和價值觀。作為新制度主義代表者之一的羅爾斯，在其所著《正義論》中詳盡地論證了公平正義理論。他認為：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣?！盵7]所以，“在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利絕不受制于政治的交易或社會利益的權衡?！盵7]公平正義具有兩個基本原則：“每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利；社會的和經濟的不平等應這樣安排，使它們在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放?！盵7]羅爾斯的公平正義理論則包括三個基本內容，即自由、平等和差別原則，這三個原則以詞典式的方式進行排列，即自由第一，平等第二，差別原則第三。自由只是為了自由的緣故而受到限制，在自由得到滿足之后才能滿足平等，在平等滿足之后才能滿足差別原則，三者在地位上不可取代，次序上也不可顛倒。制度的公平正義要做到程序正義和實質正義的統(tǒng)一，唯有如此，才能對基本善進行公平的分配。

第一，城市治理是在公平制度之下的治理。公平具有經濟和社會的雙重意義，而經濟與社會意義上的公平卻不是簡單地搞平均主義，其所要求的是相同者相同對待、不同者不同對待，并以承認社會不平等為前提。城市公平治理，關鍵是要對社會低收入者給予言論、價值等訴求的同等待遇，并對其利益訴求予以差別性認可，同時給予其一定的社會保障，使其與其他社會階層享有平等的尊嚴。此外，城市公平治理還是“共建共治共享社會治理格局”的組成部分，這主要體現在城市低收入者在政治、經濟、社會等利益訴求上獲得平等表達的機會。

城市公平治理的實質是實現公民權利的平等化，其主要包括三個基本內容：一是“基于資本的城市空間正義轉向。”具體表現為土地、住房及其他附著其上的基本公共設施等空間性資源在社會成員和群體之間的公平與合理分配，基于不同區(qū)域的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務均等化。二是“基于權利—價值的城市空間正義轉向。”體現為空間資源獲取和分配的公平性、民主政治參與空間的開放性和合法性、生態(tài)空間權利的共享性、對文化空間差異性的尊重和包容等。三是“基于制度功能的城市空間正義轉向?！斌w現為基于空間權益差異(如城鄉(xiāng)二元結構)補償原則上的不平等分配，建立城市空間實踐中‘最少受惠者的最大利益’之公租屋、廉租房等社會福利保障體系，避免對城市郊區(qū)、邊緣農村的土地分割和侵占，以及保護農村的空間發(fā)展權利和利益，統(tǒng)籌提升城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平，同時體現為在城市發(fā)展規(guī)劃制定中對人類社會文化、歷史多樣性的尊重與保護，以及在生態(tài)環(huán)境保護和風險承擔上義務與責任的公平分配?！盎谥贫裙δ苻D向的城市空間正義有助于將城市治理的目標從‘追逐經濟利益’回歸‘滿足居民基本需求’，城市的空間生產和分配從資本性和效率性回歸公益性和公共性?！盵8]城市空間正義的實質就是空間權利正義，體現的是權利程序正義與權利實質正義的內在契合。

第二，制度治理是法治治理。羅爾斯認為：“正義的憲法應是一種滿足平等自由要求的正義程序?！盵7]憲法正義是最大的正義，憲法權威至高無上。法治治理是我們黨執(zhí)政的目標。黨的十九大報告指出：“堅持全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。”對于城市治理來說，法治治理是城市治理的趨勢，沒有法治治理，城市治理就會失去基本的秩序。城市治理的主體是政府，政府治理的核心是依法行政?！笆澜绯鞘兄卫淼姆ㄖ位P鍵在于政府依法行政。這是由世界城市的性質、特征、地位和功能所決定的，在全球化、信息化時代，世界城市行政權力日益強化已成為一種普遍的現象和趨勢。國務院2004年頒布的《關于全面推進依法行政實施綱要》提出要在10年內建成‘法治政府’。但事實上，在行政權力日益強化的今天，如何更好更有力地加強對政府權力的監(jiān)督和對公民權利的保護，已經日益重要和迫切?！盵9]雖然李步云將實現“法治政府”的目標設定在2019年，但就目前的情況來看，我們距離“法治政府”的目標仍有一段很長的路要走。

第三，城市法治治理是自治與法治的結合。黨的十九大報告指出：“以良法促進發(fā)展、保障善治?！币猿鞘芯W絡治理為例，網絡良法一方面可以發(fā)揮網絡自治的優(yōu)勢，在保障網民正當權益的同時，實現凈化網絡空間，阻止網絡謠言和流言傳播的目的。另一方面可以加強網民的法治思維，使法治思想內化于心。正如耶林所言：“對法理念的褻瀆與侮辱，比對一個人身上的侵害更令人感到痛心之至，雖然不是自己的利益，卻能像自己的事一樣為被壓制的權利而竭心盡力的人，正是這種理想的法感覺——正是這種理想主義，才的的確確是高風亮節(jié)者所擁有的特權?！盵10]

第四，城市依法行政的合憲性檢查是司法公正的關鍵部分。沒有城市民眾的參與，合憲性審查就會流于空泛和形式。而城市治理是否符合憲法規(guī)定，城市民眾最有發(fā)言權，因為其直接涉及城市民眾自身的合法權益。通過城市民眾廣泛參與的合憲性審查，更容易實現憲法共識。合憲性法律符合正義原則，非合憲性法律則不符合正義原則。必須樹立憲法權威，使法律、規(guī)章、規(guī)則服從并服務于憲法。法律、規(guī)章、規(guī)則必須有憲法可依、違憲必究。憲法正義是最高正義，法律、規(guī)章、規(guī)則必須符合憲法的最高正義，不能讓法律、規(guī)章、規(guī)則任意而為，置于憲法之上。對法律、規(guī)章、規(guī)則的違憲性審查則是堅守正義的基礎性步驟和措施。

第五，城市法治治理既要對城市公共權力予以約束，也要對民眾權利予以保障。黨的十九大報告指出：“加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛的權利和自由?！逼渲?，法治的核心分為兩個部分：一個部分是限制公共權力，防止公共權力濫用和私用。樹立憲法的至上權威，使公共權力在憲法和法律的軌道上運行，不能以超越憲法和法律的方式干涉城市民眾的基本自由。對于超越憲法權力干涉民眾基本自由的行為要進行“合憲性”審查。另一個部分是保障民眾權利。法治政府的核心是通過憲法保障民眾的參政權、議政權和監(jiān)督權，使公共權力在陽光下運行，使政府成為陽光政府，讓法律規(guī)范成為公共權力的基本規(guī)范。城市的法律、法規(guī)和地方性政策都必須以憲法為根本依據，以服從憲法為前提。

三、構建以安全為核心的城市治理理念

城市維穩(wěn)治理僅僅是手段，其目的是實現城市安全。只有實現由維穩(wěn)治理向城市安全治理轉型，才能達到既確保穩(wěn)定又實現安全的目的。黨的十九大報告指出：“必須堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統(tǒng)籌外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，完善國家安全制度體系，加強國家安全能力建設，堅決維護國家主權、安全、發(fā)展利益?！背鞘兄卫硪残枰m應總體國家安全觀的需要，提高城市治理體系的安全性。要以國家總體安全觀為綱，以城市治理體系為目，綱目并舉。

城市安全治理是指沒有外在風險的治理。在這方面，城市往往面臨更大的風險，例如突發(fā)性的環(huán)保問題。“根據《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》，超大城市突發(fā)環(huán)境事件是指由于污染物排放或自然災害、生產安全事故等因素，導致污染物或放射性物質等有毒有害物質進入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質，突然造成或可能造成超大城市環(huán)境質量下降，危及公眾身體健康和財產安全，或造成生態(tài)環(huán)境破壞，或造成重大社會影響，需要采取緊急措施予以應對的事件，主要包括大氣污染、水體污染、土壤污染等突發(fā)性環(huán)境污染事件和輻射污染事件?！盵11]除此之外，一般城市也存在著諸多風險，隨著城市化進程的加快，人口數量、基礎設施與城市環(huán)境之間的關系，也給城市公共安全治理帶來新的挑戰(zhàn)。因此，如何構建從“事件中心論”向“風險中心論”、從“側重應急管理”向“側重風險治理”顯得尤為迫切[12]。為此，城市安全治理采取以下原則十分必要。

第一，城市治理體系必須堅持總體國家安全觀?？傮w國家安全觀的核心價值是安全，城市治理體系的核心價值是善治。在總體國家安全觀的視野下，安全具有絕對的優(yōu)先性。城市治理體系轉型，要以國家總體安全觀為依歸，實現城市治理體系中善治與安全的內在統(tǒng)一。

第二，城市治理體系要以城市民眾的安全為宗旨。這里的安全主要包括政治安全、經濟安全、文化安全和社會安全。城市治理體系建設要保證民眾享有政治安全和經濟安全。其中，政治安全是最根本的安全?！耙晟茋野踩珣?zhàn)略和國家安全政策，堅決維護國家政治安全，統(tǒng)籌推進各項安全工作。健全國家安全體系，加強國家安全法治保障，提高防范和抵御安全風險的能力?！闭伟踩浅鞘兄卫眢w系的主線。對于那些危害政治安全的意識形態(tài)、言論，要堅決依法嚴肅處理。黨的十九大報告指出：“文化是一個國家、一個民族的靈魂。沒有高度的文化自信，沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族偉大復興?！币虼?，文化要繁榮發(fā)展就要以文化安全為前提。此外，還要使民眾享有社會安全，要解決社會分配不公、兩極分化、階層固化等問題，使社會能夠自由流動，使民眾對社會產生歸屬感。總之，城市治理必須以安全為核心，讓各個階層的民主訴求、利益訴求、文化訴求、社會訴求等充分表達出來。

第三，城市治理體系要以統(tǒng)籌全局為目標。建立以總體國家安全觀為核心，以公共權力為主導的城市多中心治理、多方位治理、系統(tǒng)化治理、法治化治理、政策性治理、應急性治理，并使各種治理協(xié)調一致，同時將社會主義核心價值觀融入城市治理理念中。此外，在協(xié)商民主治理、制度治理和安全治理框架下，城市治理還要體現治理的邏輯。首先，城市治理的體系構建以一定的城市治理理念為導引，沒有鮮明治理理念指導的城市治理體系是盲目的，也就不可能是合理的、完善的和具有前瞻性的。可以說，“城市治理理念是城市治理體系建設的邏輯起點”。其次，“城市治理體系又是城市治理能力的基礎。一個完善、有機、協(xié)調、彈性的城市治理體系是城市治理能力的必要保證；城市治理能力則是城市治理體系效能發(fā)揮情況的反映，也(是)預警城市治理體系的改進”。再次，“城市治理能力是應對‘城市病’和促進城市可持續(xù)發(fā)展的必要條件。城市治理能力建設必須既要堅持問題導向，能解決當前城市化帶來的‘城市病’，處理棘手的城市問題，又要堅持使命導向，能主導城市未來的發(fā)展。”[13]只有使城市治理的邏輯、能力、目標相統(tǒng)一，才能把城市治理推入現代化的軌道。