新時(shí)期中小河流治理對(duì)策

張 向，李軍華，董其華，張向萍，許琳娟

（黃河水利委員會(huì)黃河水利科學(xué)研究院 水利部黃河下游河道與河口治理重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室黃河水利委員會(huì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展研究中心，450003，鄭州）

我國流域面積在200～3 000 km2的中小河流有約1萬條，其中承擔(dān)防洪治理任務(wù)的有6 800多條。相對(duì)于主要江河，中小河流總長度更長，串聯(lián)的城市、鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)和人口更多，人民群眾對(duì)其依存度也更高。中小河流治理作為一項(xiàng)重要的民生水利任務(wù)，近十年來國家不斷加大以防洪為主的治理投入，取得了顯著成效，但仍存在不同程度的功能單一化、治理片段化和河流渠道化等問題，綜合考慮生態(tài)、環(huán)境、親水、景觀和水文化的系統(tǒng)性治理不夠。

進(jìn)入新時(shí)期，中小河流治理面臨著一系列新形勢、新使命：一是成為貫徹新時(shí)期治水思路和生態(tài)文明建設(shè)思想的重要陣地，二是成為貫徹“兩山”理念、建設(shè)美麗中國促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，三是成為滿足人民日益增長的美好生活需要的重要水利載體。

本文在總結(jié)國內(nèi)治理現(xiàn)狀不足和國外先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，從機(jī)制體制、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金投入、科技支撐、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，研究提出防洪保安全、宜居水環(huán)境、健康水生態(tài)、先進(jìn)水文化的新時(shí)期中小河流治理對(duì)策體系，研究成果可為中小河流治理提供理論指導(dǎo)。

一、我國中小河流治理現(xiàn)狀

1.防洪治理現(xiàn)狀

（1）缺乏統(tǒng)籌謀劃和綜合治理，抗洪能力不足

我國中小河流基本上由省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)河務(wù)機(jī)構(gòu)分段管理，缺乏對(duì)全流域的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和全面規(guī)劃，治理中往往局限于滿足重點(diǎn)河段的基本防洪要求，上下游、左右岸、干支流防洪及多目標(biāo)需求未系統(tǒng)整合，部分河流缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和科學(xué)治理，導(dǎo)致防洪標(biāo)準(zhǔn)低、質(zhì)量差。

（2）重建輕管問題突出，防洪矛盾日益加劇

長期以來，水利工程領(lǐng)域重建輕管問題突出，項(xiàng)目完工后未建立有效可行的長期運(yùn)管機(jī)制，未能嚴(yán)格落實(shí)建后管護(hù)責(zé)任主體、管護(hù)方式、管理經(jīng)費(fèi)。河道監(jiān)管的松懈致使河道范圍內(nèi)違章搭建、種植、肆意傾倒垃圾廢物等現(xiàn)象屢禁不止，河道嚴(yán)重萎縮。

（3）投入嚴(yán)重不足，治理效果難以保障

我國中小河流治理任務(wù)繁重，國家財(cái)政對(duì)中小河流治理資金投入無法實(shí)現(xiàn)全覆蓋，需要地方資金配套。個(gè)別地區(qū)對(duì)中小河流治理工作重視程度不夠，在有關(guān)政策落地見效、組織領(lǐng)導(dǎo)分工、壓實(shí)工作責(zé)任、主動(dòng)溝通協(xié)調(diào)等方面明顯不足，缺乏科學(xué)有效的實(shí)施方案和工作計(jì)劃，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度滯后。

2.水環(huán)境治理現(xiàn)狀

（1）跨域協(xié)同治理面臨困難

我國江河眾多，“小河小溪分兩縣，大江大河分兩省”是流域劃分與行政區(qū)劃錯(cuò)位的真實(shí)寫照。中小河流水環(huán)境問題需要上下游、左右岸跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)治理，而治理主體往往是地方政府，跨域治理涉及兩個(gè)及以上地域的利益，導(dǎo)致治理矛盾更加復(fù)雜。

（2）缺乏公眾參與，治理主體單一

中小河流治理主體單一，多由各級(jí)政府主導(dǎo)，企業(yè)和公眾的參與重視程度不足，水環(huán)境治理的社會(huì)性、共享性未能較好實(shí)現(xiàn)。同時(shí)水環(huán)境治理缺乏系統(tǒng)合理的結(jié)構(gòu)性安排，下級(jí)政府主要依循上級(jí)政府的政治邏輯，企業(yè)依循市場邏輯，而社會(huì)公眾缺乏參與積極性。

3.水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)現(xiàn)狀

（1）生態(tài)治理理念淡薄，生態(tài)保護(hù)和修復(fù)系統(tǒng)性不足

目前生態(tài)治理理念尚未深入人心，對(duì)于山水林田湖草生命共同體的內(nèi)在機(jī)理和規(guī)律認(rèn)識(shí)不夠，整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理的理念、目標(biāo)與要求存在較大差距。部分生態(tài)工程建設(shè)目標(biāo)、內(nèi)容和治理措施相對(duì)單一，一些建設(shè)項(xiàng)目還存在拼盤、拼湊問題，以及忽視水資源、土壤、光熱、原生物種等自然稟賦的現(xiàn)象，區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能整體提升成效不明顯。

（2）科技支撐能力不足

中小河流水生態(tài)治理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、新技術(shù)推廣、科研成果轉(zhuǎn)化等方面相對(duì)欠缺，理論研究與工程實(shí)踐存在一定程度脫節(jié)，關(guān)鍵技術(shù)和措施的系統(tǒng)性和長效性不足。

4.水文化建設(shè)現(xiàn)狀

《水文化建設(shè)規(guī)劃綱要（2011—2020年）》明確了河道治理過程中要體現(xiàn)水文化元素，大江大河水文化建設(shè)提升投入力度持續(xù)增加，形式日趨豐富多樣，但中小河流水文化建設(shè)仍存在一些突出困難和問題，相關(guān)水利遺產(chǎn)挖掘、規(guī)劃編制、保護(hù)與利用、管理與宣傳等環(huán)節(jié)的政策制度尚不健全，空白較多。

二、國外河流治理對(duì)策

國外河流系統(tǒng)治理的研究實(shí)踐起步較早。20世紀(jì)中葉以來，西方發(fā)達(dá)國家意識(shí)到大規(guī)模的河流整治工程破壞了生物多樣性，帶來人居環(huán)境質(zhì)量惡化等系列問題，河流生態(tài)治理相關(guān)理論研究和實(shí)踐應(yīng)運(yùn)而生，并針對(duì)不同需求層次，分階段提出了相應(yīng)治理目標(biāo)。20世紀(jì)80年代以來日、韓等發(fā)達(dá)國家也逐漸認(rèn)識(shí)到河流綜合治理與生態(tài)建設(shè)的緊迫性和必要性。一些國外典型河流歷經(jīng)幾代人的治理，在機(jī)制體制、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金投入、法制建設(shè)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、科技支撐等方面積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，為我國的中小河流治理提供了良好的借鑒。

1.深化體制機(jī)制改革

（1）建立流域間高效合作體制

1950年，荷蘭聯(lián)合流域各國成立了“保護(hù)萊茵河國際委員會(huì)（ICPR）”，并先后簽署《萊茵河保護(hù)公約》《萊茵河行動(dòng)計(jì)劃》《萊茵河2020計(jì)劃》等一系列行動(dòng)計(jì)劃，經(jīng)過70多年發(fā)展，已成為全球流域治理中政府間高效合作的典范。英國泰晤士河在治理過程中進(jìn)行了有效體制改革，將流域內(nèi)200多個(gè)分散管理單位合并成隸屬于環(huán)境部的權(quán)力性機(jī)構(gòu)——泰晤士河水務(wù)管理局，對(duì)防洪、治污、漁業(yè)、灌溉等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與管理，顯著提高了治理效率。由此看來，建立流域間高效合作體制是河流綜合治理的必要條件，強(qiáng)有力的綜合決策和協(xié)調(diào)手段可有效提高治理效率。

（2）強(qiáng)化公眾參與機(jī)制

韓國清溪川在治理過程中建立了以政府為主導(dǎo)的公眾參與制度。各級(jí)民意代表和環(huán)境、文化、交通、歷史等領(lǐng)域?qū)＜医M成市民委員會(huì)，通過政策說明、現(xiàn)場參觀、問卷調(diào)查等方式收集和反饋公眾意見，召開聽證會(huì)并提供咨詢服務(wù)。日本的社區(qū)和不同階層的志愿者參與到河流保護(hù)項(xiàng)目中，公眾對(duì)水環(huán)境保護(hù)的積極參與使得琵琶湖污染得到有效控制。德國則通過頒布《環(huán)境信息法》賦予公眾參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，列出詳細(xì)途徑、方法和程序供公眾參考。社會(huì)公眾積極參與決策和執(zhí)行，大幅度提升了規(guī)劃的完整性、決策的科學(xué)性和政治合法性。

2.轉(zhuǎn)變規(guī)劃設(shè)計(jì)思路

萊茵河治理探索河流的動(dòng)態(tài)和一體化治理，注重工程和非工程措施結(jié)合，進(jìn)行源頭控制、分散治理。觀念上的轉(zhuǎn)變引導(dǎo)治理措施和治理目標(biāo)的改變，更加注重維護(hù)、恢復(fù)河流的自然特性。日本借鑒德國“近自然河川”思路提出了“多自然型河川”工法，在恢復(fù)河道原有生物生境的同時(shí)兼顧自然景觀的保護(hù)與創(chuàng)建。韓國清溪川河流改造以生態(tài)學(xué)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論為指導(dǎo)，考慮河流所屬區(qū)位特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，在改善生態(tài)環(huán)境的同時(shí)也為市民提供了適宜的生活環(huán)境。

3.拓寬資金籌集渠道

1858年以來，泰晤士河治理費(fèi)用累計(jì)超過380億英鎊，資金主要來源于水費(fèi)、上市公司股票、市場集資、融資和旅游娛樂業(yè)等。僅1987年，泰晤士河水務(wù)管理局通過私有化經(jīng)營總盈利高達(dá)2.11億英鎊，不僅推動(dòng)泰晤士河的治理，更促進(jìn)了城市環(huán)境提升與旅游業(yè)發(fā)展。德國通過征收污水處理費(fèi)和生態(tài)保護(hù)稅、出售處理過的循環(huán)水等方式用于萊茵河污水處理工程建設(shè)，并加大研發(fā)與管理領(lǐng)域投入。日本隅田川治理項(xiàng)目則聚集了國家政府、地方政府以及民間三方共同投資。

4.完善法制建設(shè)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

立法是治理和保護(hù)水環(huán)境、控制并消除水污染、保障水資源合理利用的有力措施。英、美、日、德等國家通過制定和完善水污染控制法律法規(guī)嚴(yán)格控制各種污染源向水體排放，如排放許可證或取水許可證制度、污染稅制度等。英國在1876年制定世界上第一部水環(huán)境保護(hù)法規(guī)《河流污染防治法》，并在20世紀(jì)60年代以來出臺(tái)一系列法律法規(guī)和治污標(biāo)準(zhǔn)。德國1975年制定并頒布《洗滌劑和清潔劑法規(guī)》，有效遏制了萊茵河的富營養(yǎng)化趨勢；1976年制定《污水收費(fèi)法》征收污水費(fèi)和生態(tài)保護(hù)稅用于污水處理工程的建設(shè)。日本則先后頒布《河川法》《水污染控制法》《污染防治條例》《小型企業(yè)污染防治條例》等，并制定了保護(hù)人體健康和生活環(huán)境的兩類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。美國按用途和污染程度將河流劃分不同類型并規(guī)定了景觀用水、養(yǎng)殖用水、公共給水及工農(nóng)業(yè)用水的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，如威拉米特河河口以上附近為產(chǎn)卵魚的洄游段和棲息地，規(guī)定溶解氧濃度最低為5 mg/L，鮭魚養(yǎng)殖和產(chǎn)卵區(qū)溶解氧濃度不低于7 mg/L等；地質(zhì)調(diào)查局（USGS）和陸軍工程兵團(tuán)（USACE）對(duì)河流生態(tài)現(xiàn)狀進(jìn)行充分野外調(diào)查，提出了河流生態(tài)修復(fù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

5.強(qiáng)化科技支撐力度

在泰晤士河的治理中，倫敦當(dāng)局運(yùn)用系統(tǒng)工程學(xué)的理論與方法制定出科學(xué)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和治理目標(biāo)，利用數(shù)學(xué)模型明確了水污染治理重點(diǎn)；在治理技術(shù)、水環(huán)境容量、分配排放量等方面都通過科學(xué)研究提出解決方案。英國在塔姆河的治理中，通過建設(shè)防災(zāi)氣象預(yù)報(bào)系統(tǒng)對(duì)洪水進(jìn)行監(jiān)控預(yù)報(bào)；利用洪水模擬和洪水風(fēng)險(xiǎn)管理等技術(shù)編制災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)圖并提供疏散通道和避難場所等信息。英、美等國通過國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃盡可能降低生命財(cái)產(chǎn)損失。

三、中小河流治理對(duì)策

通過總結(jié)國內(nèi)中小河流治理現(xiàn)狀不足，系統(tǒng)分析國外先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際，從機(jī)制體制、規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金投入、科技支撐、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，提出了全力推進(jìn)中小河流系統(tǒng)治理對(duì)策體系。

1.防洪治理對(duì)策

（1）創(chuàng)新管理體制，加強(qiáng)系統(tǒng)治理

可參照萊茵河治理的ICPR模式，打破部門和地域之間的分割狀況，以水利部門為主導(dǎo)，設(shè)立全流域跨部門綜合治理管理機(jī)構(gòu)，對(duì)流域治理進(jìn)行統(tǒng)一管理、組織協(xié)調(diào)、綜合決策、系統(tǒng)規(guī)劃、全域推進(jìn)、分階段實(shí)施，賦予流域綜合治理管理機(jī)構(gòu)更大的權(quán)力，有力推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施。

新時(shí)期下應(yīng)改變以往“治堤”為主的理念，堅(jiān)持以“治河”為主，堅(jiān)持防災(zāi)減災(zāi)、岸固河暢、自然生態(tài)、安全經(jīng)濟(jì)、長效管護(hù)的治理原則。以流域?yàn)閱卧瑯淞⑾到y(tǒng)治理理念，轉(zhuǎn)變規(guī)劃思路，突出治理的整體性、綜合性、協(xié)調(diào)性。

（2）健全建后管護(hù)長效機(jī)制

按照“先建機(jī)制、后建工程”原則，結(jié)合全面推行河長制，明確管護(hù)主體和責(zé)任，落實(shí)管護(hù)機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)，依法依規(guī)對(duì)河道內(nèi)危害防洪工程安全的活動(dòng)進(jìn)行處罰。同時(shí)積極應(yīng)用信息化手段，實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”管理，并探索社會(huì)化、專業(yè)化管護(hù)模式，建立完善河道管護(hù)績效考核機(jī)制。

（3）高度重視、增強(qiáng)意識(shí)，拓寬投資渠道

各級(jí)政府要高度重視、增強(qiáng)意識(shí)，發(fā)揮地方政府的主體責(zé)任，建立工作責(zé)任制，積極與市政規(guī)劃、自然資源、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)部門（行業(yè)）進(jìn)行協(xié)調(diào)，穩(wěn)步推進(jìn)中小河流系統(tǒng)治理。鼓勵(lì)經(jīng)營性項(xiàng)目進(jìn)行市場融資，積極吸引社會(huì)資金參與治理，加大宣傳力度，通過財(cái)政、金融、稅收、價(jià)格等政策廣開投資渠道，對(duì)有開發(fā)價(jià)值的河段進(jìn)行綜合開發(fā)利用，引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)社會(huì)力量投身于中小河治理中，遵循“誰投資、誰治理、誰受益”的原則，建立完善多元化、多層次、多渠道的投資體系。

2.水環(huán)境治理對(duì)策

（1）提高治理的行政層級(jí)，厘清責(zé)任歸屬

提高治理的行政層級(jí)，實(shí)現(xiàn)流域全覆蓋，促進(jìn)流域內(nèi)各級(jí)政府協(xié)商合作共贏。對(duì)于跨區(qū)域的中小河流，由上一級(jí)政府協(xié)調(diào)主持治理，建立跨流域聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，開展流域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)演練，加強(qiáng)各治理主體的整合。其次是建立環(huán)境斷面考核機(jī)制，厘清責(zé)任歸屬。根據(jù)區(qū)域交界處的斷面水環(huán)境質(zhì)量考核相應(yīng)行政區(qū)域的治理效果，厘清責(zé)任歸屬并制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲政策，以此促進(jìn)流域內(nèi)各治理主體的協(xié)調(diào)配合。

（2）強(qiáng)化公眾參與，促進(jìn)全民共治共享

參照韓國清溪川的治理模式，引導(dǎo)鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織和普通公眾等社會(huì)各界力量參與水環(huán)境治理，構(gòu)建群策群力、共建共享的社會(huì)行動(dòng)體系，發(fā)揮多元治理主體的水環(huán)境治理優(yōu)勢。政府搭建多方參與平臺(tái)，通過協(xié)商見面會(huì)讓專家與社會(huì)公眾進(jìn)行對(duì)話，聽取社會(huì)各方的利益訴求。企業(yè)可通過PPP等融資手段投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，普通民眾通過移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)手段參與并監(jiān)督政策、規(guī)劃、方案的制定與執(zhí)行。

3.水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)對(duì)策

（1）明確生態(tài)治理理念，加強(qiáng)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)

牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，秉承自然修復(fù)為主的理念，充分尊重河流生態(tài)演化與生態(tài)系統(tǒng)的自然演替規(guī)律，充分發(fā)揮河流的自我修復(fù)能力，避免人類的過多干預(yù)。中小河流生態(tài)保護(hù)與修復(fù)應(yīng)以整個(gè)流域?yàn)橹埸c(diǎn)，整合和協(xié)調(diào)生態(tài)、防洪、游憩等功能，從恢復(fù)河道形態(tài)、營造生境與棲息地、恢復(fù)生物多樣性、營造休閑游憩場地等多個(gè)維度進(jìn)行綜合考慮。

（2）強(qiáng)化科技支撐，推進(jìn)綜合施策

加強(qiáng)中小河流生態(tài)保護(hù)和修復(fù)領(lǐng)域科技創(chuàng)新，開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)基礎(chǔ)研究、技術(shù)攻關(guān)、裝備研制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)，推進(jìn)服務(wù)于生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、生態(tài)定位觀測研究站、科研示范基地等科研平臺(tái)建設(shè)。構(gòu)建監(jiān)測監(jiān)管信息化平臺(tái)，完善各部門信息共享機(jī)制，科學(xué)配置保護(hù)和修復(fù)、自然和人工、生物和工程等措施，推進(jìn)一體化生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。

4.水文化建設(shè)與提升對(duì)策

立足于國家政治、社會(huì)、文化建設(shè)大局，與水利改革發(fā)展相適應(yīng)，找準(zhǔn)重要河流、重點(diǎn)河段、關(guān)鍵環(huán)節(jié)與薄弱部位，科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，加強(qiáng)水利規(guī)劃和工程設(shè)計(jì)中文化元素的融入。充分考慮流域特點(diǎn)，因地制宜、因時(shí)制宜，將地方傳統(tǒng)文化、古跡名勝等具有符號(hào)價(jià)值的各類資源與河流治理相結(jié)合，比如史跡展示、景觀小品布置、園林營造等，提升水利工程的文化內(nèi)涵和文化品位。

四、結(jié) 語

我國中小河流治理進(jìn)度總體滯后于大江大河，水災(zāi)害頻發(fā)、水環(huán)境惡化、水生態(tài)受損、水文化缺失等問題日益突出。新時(shí)期中小河流治理應(yīng)緊密圍繞建設(shè)造福人民的幸福河的目標(biāo)要求，積極踐行生態(tài)治理理念，遵循“以人為本、人水和諧，統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)治理”的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域整體與局部、防洪與生態(tài)、河流治理與流域治理、建設(shè)與管護(hù)四大關(guān)系，按照“整體性規(guī)劃、全流域推進(jìn)、整河流治理、分階段實(shí)施”的思路，穩(wěn)步推進(jìn)中小河流面向新老水問題的系統(tǒng)治理，為把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國提供水利支撐。