河西地區(qū)公路建設(shè)項目水土保持實踐

靳虎甲，陳天林，徐 裕

（甘肅省水利廳水土保持中心，730000，蘭州）

甘肅省河西地區(qū)屬于典型的大陸性干旱氣候，水資源十分缺乏，生態(tài)非常脆弱，現(xiàn)有植被退化嚴(yán)重，有22萬km2的土地受到風(fēng)力侵蝕，占全省土地總面積的57.1%，尤其是近50年來，荒漠化過程加劇，水土流失問題日趨嚴(yán)峻。近年河西地區(qū)開工的國家級、省級重點建設(shè)項目非常集中，其中公路建設(shè)項目成為最主要的類型。公路建設(shè)規(guī)模大、線路長、涉及面積廣，施工過程中開挖、取土、棄渣和料場開采,對原地貌景觀和植被造成巨大破壞，對生態(tài)環(huán)境損害極為嚴(yán)重，公路建設(shè)項目的水土流失防治責(zé)任重大。

一、基本情況

1.方案審批情況

隨著“放管服”改革不斷深入，水利部已將原由部級審批、不跨省的公路建設(shè)項目水土保持方案下放至省級審批，甘肅省也將原由省級審批、征占地面積不足20 hm2且挖填土石方總量不足20萬m3的項目水土保持方案審批權(quán)限下放至市級。就公路建設(shè)項目而言，一般高等級公路立項都在省級以上，且征占地面積和挖填土石方量均超過“雙20”標(biāo)準(zhǔn)，所以水利部及省水利廳批復(fù)的多是高速和一級公路，而市、縣一級主要負(fù)責(zé)審批二級公路、鄉(xiāng)村道路等低等級公路。2016年水利部將原由國家部委審批立項的水土保持方案審批權(quán)限（除跨省項目及水利項目外）下放至省級。受公路建設(shè)項目性質(zhì)和建設(shè)主體等因素決定，即便是跨省的高速公路也都是各省負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)任務(wù)，原高速公路雖由國家級立項但都不屬于跨省項目，后期均由省級監(jiān)管。截至目前，河西地區(qū)審批公路項目水土保持方案423個，其中水利部審批12個，省級審批43個，市級審批230個，縣級審批138個。

2.方案編報情況

目前河西地區(qū)高速、一級、二級公路水土保持方案編報率都在95%以上，但縣道及鄉(xiāng)村道路水土保持方案編報率較低，這與項目立項審批的規(guī)范性有很大關(guān)系，往往規(guī)模較大的項目有相對完善的管理機構(gòu)，能夠系統(tǒng)梳理各項審批手續(xù)，包括水土保持方案在內(nèi)的各項審批制度都能較好執(zhí)行，而規(guī)模較小的項目往往只盯立項、土地規(guī)劃、環(huán)評等一些手續(xù)，對于水土保持方案編報法定義務(wù)履行重視程度不夠。2019年開始，水利部啟動生產(chǎn)建設(shè)項目遙感監(jiān)管工作，采取遙感解譯圖斑信息，發(fā)現(xiàn)和判別違法違規(guī)項目，查處“未批先建”水土保持違法違規(guī)行為。在水利部向甘肅省下發(fā)的27 592個疑似擾動圖斑中，經(jīng)逐一復(fù)核確定，河西地區(qū)公路建設(shè)項目造成的擾動圖斑達(dá)362個，其中279個屬于合規(guī)項目，而83個屬于未依法編報水土保持方案項目，且基本上都是低等級公路項目。根據(jù)判定結(jié)果，河西地區(qū)水土保持基層執(zhí)法人員進(jìn)行了全面查處，要求違法項目全部限期補辦手續(xù)。經(jīng)過連續(xù)2年遙感監(jiān)管排查，低等級公路項目逐步補辦了水土保持方案審批手續(xù)。

3.方案變更情況

水土保持方案實施過程中，水土保持措施需要作出重大變更的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原審批機關(guān)批準(zhǔn)?！?016年3月，水利部辦公廳印發(fā)了《水利部生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案變更管理規(guī)定》，進(jìn)一步明確了需要履行變更（補充）水土保持方案報批的3個方面11種情況，其中規(guī)定了線性工程變更和新增棄渣場補充報告的具體要求。河西地區(qū)公路建設(shè)大多地處荒漠戈壁區(qū)，且以填方路段為主，取土場設(shè)置較多，而取土場位置的變化本身不屬于變更管理范疇，但是因增加取土場或變更取土場位置，卻容易觸發(fā)“防治責(zé)任范圍增加30%以上”或者“施工道路或伴行道路等長度增加20%以上”的變更條款。另外，水土保持方案設(shè)計中，為了達(dá)到棄渣（土）綜合利用和減少擾動的目的，河西地區(qū)公路清表及挖方路段產(chǎn)生的棄渣往往都要求堆放在就近的取土場，大多是取、棄合一的布設(shè)模式，但受制于挖方和填方不同的施工時序，及不同施工單位土石方調(diào)配之間相互協(xié)調(diào)不暢等因素，不能做到將棄渣堆放在取土場內(nèi)，從而新設(shè)棄渣場后觸發(fā)變更審批的情形逐步成為近年河西地區(qū)公路建設(shè)項目一個無法回避的難題。

4.補償費繳納情況

2014年9月，甘肅省按照國家有關(guān)規(guī)定，及時出臺《甘肅省水土保持補償費征收使用管理辦法》和《甘肅省水土保持補償收費標(biāo)準(zhǔn)》，自此之后，甘肅省公路建設(shè)項目補償費繳納和征收管理工作更加規(guī)范有序。2014年甘肅省確定一般性生產(chǎn)建設(shè)項目按照征占地面積2元/m2計征。2017年，嚴(yán)格落實國家降費減負(fù)政策，將標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為1.4元/m2。2017年國家取消水土保持設(shè)施驗收審批行政許可事項后，甘肅省制定了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持自主驗收實施意見，并明確規(guī)定未依法繳納水土保持補償費的建設(shè)項目，不得通過水土保持設(shè)施驗收。截至目前，甘肅省河西地區(qū)公路建設(shè)項目累計繳納補償費達(dá)3.6億元，繳納的補償費分解至國家、省、市、縣四級國庫中，專項用于水土流失治理和預(yù)防工作。

二、主要經(jīng)驗及做法

1.完善的配套法規(guī)是重要支撐

新修訂的《中華人民共和國水土保持法》頒布施行后，甘肅省及時頒布《甘肅省水土保持條例》。近年，根據(jù)“一法一條例”，甘肅省又起草制定多部地方配套法規(guī)，在水土保持方案審批、水土保持設(shè)施驗收、行政執(zhí)法、補償費征收及管理、監(jiān)督檢查等方面進(jìn)一步細(xì)化管理內(nèi)容，既符合上位法的規(guī)定，又符合各類項目監(jiān)督管理實際需要，使法律法規(guī)貫徹執(zhí)行更具有實用性、針對性和可操作性。2019年，甘肅省交通運輸廳和水利廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強全省公路項目水土保持工作的通知》，進(jìn)一步明確公路建設(shè)項目水土保持工作目標(biāo)、任務(wù)和責(zé)任，為甘肅省公路項目依法依規(guī)做好水土保持工作奠定了良好基礎(chǔ)。

2.開展監(jiān)督檢查是重要手段

甘肅省高度重視公路建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查工作，每年對在建項目水土保持監(jiān)督檢查實現(xiàn)全覆蓋。2017年，祁連山自然保護(hù)區(qū)專項督查反饋問題整改工作開展以來，又組織開展了全省自然保護(hù)區(qū)所有生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持問題的排查工作，其中對河西地區(qū)縣級以上21個保護(hù)區(qū)內(nèi)公路項目全面進(jìn)行梳理排查，建立水土保持問題清單及整改臺賬，對臺賬內(nèi)的問題實行“銷號制”管理，采取“一月一調(diào)度、一季一報告”的工作機制，以釘釘子精神抓整改、促落實。通過監(jiān)督檢查,有效解決了一大批河西地區(qū)公路建設(shè)項目“未批先建”“未驗先投”“未落實防治措施”等違法違規(guī)問題。

3.宣傳教育是重要抓手

2019年以來對河西地區(qū)新開工建設(shè)的S06酒嘉繞城高速、敦煌到當(dāng)金山高速公路等項目，在項目建設(shè)初期省水利廳就向建設(shè)單位和沿線各施工參建單位詳細(xì)解讀各項水土保持法定義務(wù)，結(jié)合方案批復(fù)內(nèi)容系統(tǒng)分析需要落實的各項水土保持防治措施，幫助相關(guān)單位提高依法依規(guī)建設(shè)能力。

三、公路建設(shè)項目水土保持工作中存在的問題及建議

一是部分建設(shè)單位法律意識依然淡薄，違規(guī)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。目前，部分公路項目建設(shè)單位不及時實施水土保持措施，不按時繳納水土保持補償費。另外，低等級公路建設(shè)項目仍不積極主動在開工前編報水土保持方案，未能從源頭上防止人為水土流失的發(fā)生。二是部分建設(shè)項目前期設(shè)計脫節(jié)，變更工作滯后。公路項目水土保持方案設(shè)計基本都在可研階段，水土保持方案確定的取土場、棄渣場發(fā)生變化比較普遍。三是只注重主體工程，忽略附屬工程和臨時措施。納入公路主體工程或與主體工程相關(guān)的路基邊坡防護(hù)、路基截排水等措施基本能夠高標(biāo)準(zhǔn)完成，而對于公路可視范圍以外的施工便道、施工生產(chǎn)區(qū)的土地整治、排水等措施落實情況較差。部分項目未落實方案中確定的限寬樁、彩條旗等措施，導(dǎo)致施工車輛在荒漠戈壁區(qū)隨意碾壓、破壞地表結(jié)皮和荒漠植被的情況比較嚴(yán)重。部分取(棄)土(渣)場治理的隨意性較大，取、棄土（渣）場或多或少存在攔擋、截排水、土地整治、削坡開級、覆土綠化等措施不完善的情況。四是缺乏內(nèi)部管理，技術(shù)服務(wù)落后。部分建設(shè)單位內(nèi)部未設(shè)立水土保持管理組織，無相應(yīng)的規(guī)章制度，致使水土保持工作停滯。即便是有水土保持管理人員，也大都設(shè)置在“安全”“征地拆遷”等部門，遇到水土保持問題后，部門間相互推諉比較普遍。

對此，建議今后工作中加強4個方面的工作：

①加強宣傳，全面增強預(yù)防水土流失的責(zé)任意識。要做好河西地區(qū)公路建設(shè)項目水土保持工作，就要更加深入地開展水土保持法律法規(guī)的宣傳和普及工作。結(jié)合公路建設(shè)項目水土保持工作面臨的新形勢和新要求，采取典型單位和負(fù)面教材“以案釋法”的方式進(jìn)行宣傳，不僅要提高公路建設(shè)單位水土保持管理人員的工作認(rèn)識，更是要讓公路建設(shè)單位全員了解甘肅省水土流失的狀況，宣傳水土保持工作的重要性和緊迫性，建立公路項目建設(shè)和運營全過程水土保持責(zé)任意識。

②建立機構(gòu)，形成公路建設(shè)項目水土保持內(nèi)部管理制度。公路項目建設(shè)單位內(nèi)部應(yīng)設(shè)立專門的水土保持管理組織，完善相關(guān)規(guī)章制度，建立監(jiān)管制度和問責(zé)制度，將責(zé)任落實到人，在水土保持工程的設(shè)計、施工和檢查驗收等方面實施目標(biāo)責(zé)任制管理，要求參建單位按照水土保持法律法規(guī)、設(shè)計文件的要求，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量施工。建設(shè)單位應(yīng)組織參建單位全面熟悉水土保持防治要求，科學(xué)安排施工工序，提前謀劃，減少對地表的擾動。建設(shè)單位要全面約束參建單位的施工行為，將取（棄）土（渣）場、施工道路等附屬工程的恢復(fù)治理納入工程整體建設(shè)管理范疇內(nèi)，加強臨時措施，防止施工車輛隨意碾壓、破壞防治責(zé)任范圍以外的原地表。

③完善規(guī)范，建立主體設(shè)計與水土保持方案相協(xié)調(diào)的機制。以往公路建設(shè)過程中技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)沒有完全體現(xiàn)水土保持方案的設(shè)計理念，在批復(fù)工程預(yù)算中也未考慮水土保持措施投資。交通運輸部門應(yīng)調(diào)整公路技術(shù)規(guī)范，明確主體工程初步設(shè)計階段和施工圖階段水土保持專項設(shè)計要求，加強對取料（土）場、棄渣（土）場專項設(shè)計。根據(jù)水土保持方案批復(fù)意見將水土保持投資納入設(shè)計概算。此外，設(shè)計單位也要提高方案編制的深度和設(shè)計精度，尤其是沿線棄渣場、取土場的選址要符合設(shè)計規(guī)范，同時要滿足施工實際，減少方案變更隱患。

④強化監(jiān)督，落實最嚴(yán)格水土保持監(jiān)管。各級監(jiān)管部門必須認(rèn)真履行工作職責(zé)，督促建設(shè)單位履行水土保持法定義務(wù)，落實方案中確定的各項水土保持措施。將無人機、遙感影像等手段深度融合至監(jiān)督檢查工作中，提高檢查效率。切實加大水土保持違法行為查處力度，對未依法編報水土保持方案、未在方案確定位置棄渣、未依法足額繳納水土保持補償費、未依法開展水土保持設(shè)施驗收等違法行為以“零容忍”態(tài)度采取行政措施，堅決落實最嚴(yán)格水土保持監(jiān)管。