振興鄉(xiāng)村教育的財政細節(jié)

陸 一

鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校是指學(xué)生數(shù)不足100 人的村小學(xué)或教學(xué)點，它是一個社會中教育資源最難抵達的末梢。在許多發(fā)達國家，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校代表著極少數(shù)群體，不構(gòu)成社會幫扶的負擔。在我國，這類機構(gòu)的數(shù)量并不稀少，而且面臨著許多特有的發(fā)展難題。

作為經(jīng)常出現(xiàn)在各類媒體上的比照對象，日本鄉(xiāng)村學(xué)校總是給人留下干凈美麗、設(shè)計精當、生機勃勃的印象。這些美好印象有助于人們推想日本學(xué)校整體的豐裕圖景。通過文獻資料可以知道，日本鄉(xiāng)村學(xué)校也曾經(jīng)歷質(zhì)量低下，頻頻拖欠教師工資，與城市學(xué)校差距不斷擴大的資源匱乏時期。20 世紀六七十年代，借著經(jīng)濟高速發(fā)展的勢頭，日本造就了高質(zhì)量、均等化的教育體系。

然而，這段歷史中有一些細節(jié)很少被注意到。支持教育事業(yè)地方性和多樣性、反對統(tǒng)編教材和內(nèi)容標準化的日教組與站在國家立場的文部省之間，在戰(zhàn)后教改路線方面長期存在著尖銳的意見對立。即使如此，雙方對于當時日本學(xué)校資源匱乏與質(zhì)量低下的狀況具有高度的共識。日本教育界雖然關(guān)注到了美國“以學(xué)生為中心”、分權(quán)化、個性化的教育改革潮流，但學(xué)校貧弱的現(xiàn)實使各方都認為缺乏改革基礎(chǔ)。如果不發(fā)揮國家宏觀調(diào)控的作用，偏遠地區(qū)的學(xué)校將被越來越遠地甩在現(xiàn)代化進程之后。為此，日教組做出了妥協(xié)，“義務(wù)教育費國庫負擔制度”得以強化。文部省主導(dǎo)設(shè)置全國統(tǒng)一的“最低學(xué)校基準”和“學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)”，這成為了日本實現(xiàn)教育條件均等化和標準化的制度基礎(chǔ)。由于日本的體制特性，在后續(xù)政策措施的制定中，日教組的意見始終在場。許多時候，代表地方性和多樣性的觀點更能夠體貼鄉(xiāng)村的現(xiàn)實，這制衡了文部省強調(diào)國家統(tǒng)一性的傾向。

眾所周知，美國的做法對日本戰(zhàn)后各項制度設(shè)計的影響很大，然而在教育財政問題上，日本卻做出了不同的安排。“生均課時”（pupil hours）常被用作計算教師工作量的基本單位，據(jù)此決定一所學(xué)校應(yīng)當配置的教師人數(shù)，并構(gòu)成“生均經(jīng)費”。日本沒有采取“生均”（per-heard）原則，而是以班級作為主要的教育資源配置單位。在實際測算中，往往兼顧一個地區(qū)的學(xué)生數(shù)、班級數(shù)和學(xué)校數(shù)三者。有學(xué)者敏銳地指出，這是一種“面的平等”原理，具有重要的調(diào)控作用。

為什么一個客觀的財政計算單位能左右教育改革效果？因為在國家統(tǒng)一的標準下，以班級、學(xué)校為單位，既能保留對各種具體情況的寬容度，又能引導(dǎo)總體趨勢的平衡化。具體而言，以班級為單位的財政配置原則更符合日本當時以班為單位集體的教學(xué)方式和統(tǒng)一的科目安排，有利于拉平大班與小班之間的條件差異。同理，以學(xué)校為單位的財政配置有利于均衡學(xué)校之間的教育資源，從而抑制過大班級、過大學(xué)校的產(chǎn)生。實踐中，此舉特別有利于經(jīng)濟不發(fā)達、人口稀疏的偏遠地區(qū)學(xué)校，學(xué)生人數(shù)不足一班的情況下仍能得到整班、整校的配置。反之，以個人為單位的“生均”測算原則確實更符合美國學(xué)校高度個性化、個人化的教育理念與教學(xué)方式，只不過在財政配置上沒有撫平效果，更可能促使優(yōu)勢學(xué)校愈大愈強。

根據(jù)我國教育部最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，2021 年全國教育經(jīng)費總投入達到5.8 萬億元，國家財政性教育經(jīng)費投入占GDP 的比例連續(xù)十年超過4%，教育成為財政一般公共預(yù)算第一大支出。未來，分配問題的重要性將日益凸顯。日本上世紀的例子告訴我們，社會財富總量增長的同時，通過科學(xué)的宏觀調(diào)控依舊可以縮小教育條件的地域差距和城鄉(xiāng)差距，而教育財政不僅是統(tǒng)計性的科學(xué)問題，更關(guān)系到我們持有怎樣的教育理念和社會理想。