“雙減”政策下影子教育的公益性證成及其法治保障

宋 凡，龔向和

（東南大學法學院，江蘇南京211189）

一、問題的提出

影子教育（shadow education），顧名思義，就是像影子一樣跟隨主流教育變化而變化，屬于一種特殊的民辦教育類型。馬克·貝磊教授在1999年聯(lián)合國教科文組織國際教育規(guī)劃所出版的專著中，對影子教育的概念參數(shù)作了三重限定：補充性、私有性、學科類[1]?；诖?，學界目前普遍將影子教育限定為中小學階段利用課外時間針對學?？颇康挠袃斞a課輔導[2]。20世紀90 年代，我國教育產(chǎn)業(yè)化逐漸成了一種趨勢，影子教育也在教育產(chǎn)業(yè)化浪潮中發(fā)展壯大。據(jù)統(tǒng)計，2016年影子教育機構(gòu)營業(yè)額已經(jīng)超過了8000億，學生人數(shù)超過了1.37億人，教師人數(shù)達700萬—850萬人①。

但隨著大量資金進駐教育行業(yè)，影子教育逐利性愈發(fā)嚴重，對教育秩序產(chǎn)生了巨大的沖擊。一是在市場準入方面，大量影子教育機構(gòu)為了獲取利潤違規(guī)辦學甚至“無證裸奔”，導致正規(guī)影子教育機構(gòu)的生存環(huán)境惡劣。例如2020 年泉州市摸底排查3648 家影子教育機構(gòu)，發(fā)現(xiàn)證件齊全的僅有168家，而無證無照的機構(gòu)高達916 家。二是在辦學過程中，影子教育機構(gòu)利用高額待遇攫取優(yōu)質(zhì)教師資源，造成大量公立學校優(yōu)質(zhì)教育資源流失。而影子教育機構(gòu)的虛假宣傳、焦慮營銷、名師包裝等違規(guī)宣傳手段，也造成了“不培訓就不能提高成績”的教育恐慌。三是在培訓結(jié)果上，影子教育機構(gòu)“重招生、輕質(zhì)量”特征明顯，應(yīng)試教育、超前教育、“題海戰(zhàn)術(shù)”問題極為嚴重，學生負擔在“減負”政策之下反而越減越重。為有效治理影子教育機構(gòu)亂象，2021 年6 月15 日，教育部專門成立了校外教育培訓監(jiān)管司。7 月24 日，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》（簡稱為“雙減”政策）。截至2022 年2 月，相關(guān)的政策文件已超過80 個。不難看出，當前影子教育機構(gòu)如何治理已成為學界與實務(wù)部門關(guān)注的焦點問題。

影子教育作為教育市場化的產(chǎn)物，具有一定的存在合理性，而影子教育的“野蠻生長”是其過度市場化的結(jié)果。對影子教育的治理需著力引導其回歸教育的本質(zhì)屬性——公益性。但影子教育是否具有公益性？其公益性內(nèi)涵是什么以及如何保障？在現(xiàn)有研究中鮮有學者涉足這一問題，甚至有觀點認為“影子教育機構(gòu)作為學校主流教育的輔助性和非公立性的營利性企業(yè)，其主要是以營利為目的”[3]。本文從理論層面厘清影子教育公益性來源與內(nèi)涵，旨在填補這一理論缺憾，以法治思維和法治方式引導其回歸公益性，力圖破除影子教育業(yè)已形成的商業(yè)邏輯，為“雙減”政策以及以后影子教育治理提供切實可行的方案。

二、影子教育公益性的本質(zhì)溯源

（一）天然的公益性：影子教育是一種文化傳播活動

“公益”屬于外來詞匯，最早由日本學者留岡幸助在其著作《慈善問題》中翻譯“public welfare”而來[4]，可以理解為公眾的福利或幸福安康。影子教育并非商業(yè)活動，本質(zhì)上仍屬于一種特殊的教育活動，應(yīng)當具有教育活動的天然公益性。

教育的天然公益性是指教育行為一旦實施便可能直接或間接影響到社會公眾的利益與福祉。作為一種善意的干預，教育的首要價值便是杜威所強調(diào)的促進個人生長[5]，即通過教育活動對學生的思維產(chǎn)生影響，使其超越之前的行為模式與興趣范圍，并在生長過程中獲取新的社會性經(jīng)驗與文化性經(jīng)驗。但這僅是教育的淺層價值，教育的深層價值是對整個社會公民素養(yǎng)與觀念的提升，最終促進社會和諧、穩(wěn)定發(fā)展，這也是其所具有天然公益性的關(guān)鍵所在。申言之，人的生活可分為私人生活和公共生活，前者促進個人福祉，后者增進公共福祉，這兩者并非完全割裂開來，而是相互融合、相互促進[6]。教育是人們追求美好生活的一種實踐活動，包含了人們追求個人美好生活與公共美好生活兩個部分，追求公共美好生活會將公民聚合成與其他公民聯(lián)系的共同體，激發(fā)其公共精神，積極實踐擴大公共福祉的共同生活。

影子教育的天然公益性主要體現(xiàn)在文化知識傳播功能上。科學文化知識是整個社會向前發(fā)展的根本源泉。從掃盲運動到全面普及義務(wù)教育，國家大力發(fā)展教育事業(yè)，增加公辦學校的數(shù)量與規(guī)模，加速了文化知識在整個社會中的傳播。但囿于政府辦學資源與辦學能力的有限性，民辦教育與影子教育開始興起并逐步形成規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化。雖然在體系定位上，影子教育是一種補充性的教育活動，但并不能因此否認影子教育的教育本質(zhì)，特別是隨著我國經(jīng)濟迅速增長與教育資源不斷積累，學生對于優(yōu)質(zhì)教學以及文化知識學習有了更高的追求，導致教育活動呈現(xiàn)出由大眾教育轉(zhuǎn)向精英教育的發(fā)展趨勢，影子教育在這一轉(zhuǎn)型時期的文化知識傳播功能愈發(fā)明顯。

（二）承繼的公益性：影子教育是學校教育的延伸

關(guān)于影子教育與學校教育是何種關(guān)系，目前尚未有學者進行研究。我們認為，影子教育并非與學校教育完全割裂開來，甚至表現(xiàn)出了對學校教育的強依附性，具體表現(xiàn)在三個方面：一是在教學內(nèi)容上，影子教育基本上嚴格依照學校教育課程設(shè)計，以學校教育的教材作為教學核心內(nèi)容，并且隨學校教育改革的變化而變化；二是在教學模式上，影子教育的教學方式與學校教育并無太大差異，以老師課堂講授為主，以作業(yè)練習為輔；三是在產(chǎn)品或服務(wù)效果評價上，影子教育沒有獨立的評價體系，一般是以學生在學校教育中測試成績與升學考試成績作為衡量標準。

作為學校教育的延伸，影子教育的公益性也來源于學校教育。學校教育不僅強調(diào)對文化知識的學習，還注重德智體美勞的全面發(fā)展，屬于典型的公益性育人活動。影子教育的公益性以強化學校教育的文化知識為基礎(chǔ)，形成了短期供需滿足價值與長期塑造效應(yīng)。一方面，在日益精英化教育的社會背景下，學生與家長對有限時間內(nèi)提高學業(yè)成績的需求，已經(jīng)上升為一種整體性社會需求，影子教育在教學內(nèi)容與評價標準上與學校教育保持高度一致，與整個社會對學校教育課外補習需求形成了一定的供需關(guān)系，從而滿足了短期的社會供需價值；另一方面，影子教育雖然在辦學模式與產(chǎn)品上具有私有性特征，但在文化知識教育方面與學校教育具有同向功能，同樣對于學生個人塑造乃至整個社會發(fā)展具有積極推動作用。

（三）擬制的公益性：影子教育是法律規(guī)定的公益事業(yè)

影子教育的公益性也是一種法律擬制的公益性。法律擬制是法學上一個古老的概念，包含立法擬制與司法擬制[7]。前者是指在法律制定之時對特定主體、客體、行為等進行規(guī)范性限制，例如《物權(quán)法》第二條規(guī)定：“本法所稱物，包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)。法律規(guī)定權(quán)利作為物權(quán)客體的，依照其規(guī)定?！焙笳邉t是司法者為了將具有模糊性的法律運用到司法實踐中，進行的細致規(guī)定，以司法解釋為主要表現(xiàn)形式。影子教育公益性的擬制是一種立法擬制，主要表現(xiàn)在具體法律制度之中。

首先，影子教育的公益性來源于法律對教育活動的擬制規(guī)定。如前所述，教育作為文化傳播活動，具有天然的公益性。而在法律制度中規(guī)定教育活動的公益性，既有再次強調(diào)教育的公益性價值，也有對教育活動公益性具象化的作用。影子教育作為特殊的教育活動自然也在法律擬制范圍內(nèi)。例如《中華人民共和國教育法》（簡稱《教育法》）第八條規(guī)定的“教育活動必須符合國家和公共利益”便可作為擬制公益性的標準，即影子教育活動應(yīng)當符合國家利益和公共利益。這里需要明確一點，公益性與公共利益并不能等同，前者是事物的屬性，后者是一種法律與道德所要保障的權(quán)益，立足于社會本位思想可以將教育活動的公益性限定為國家利益和公共利益。

其次，影子教育的公益性來源于法律對民辦教育的擬制規(guī)定?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法》（簡稱《民辦教育促進法》）第三條規(guī)定，“民辦教育屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的重要組成部分”。民辦教育公益性主要體現(xiàn)在擴大教育機會、減少政府教育財政壓力、擴大福利性教育等方面[8]。影子教育機構(gòu)通常以營利法人形式出現(xiàn)，可能會被誤讀為商事主體，而認為不具備公益性，但根據(jù)《民辦教育促進法》第六十五條規(guī)定，“本法所稱的民辦學校包括依法舉辦的其他民辦教育機構(gòu)”。因此，法律將影子教育機構(gòu)擬制規(guī)定為特殊的民辦教育學校，其自然也具有法律賦予民辦教育的公益性特征。

最后，影子教育的公益性來源于法律對義務(wù)教育的擬制規(guī)定。義務(wù)教育作為基礎(chǔ)教育，事關(guān)兒童成長、國家發(fā)展與民族未來，我國法律賦予其公益性遠高于其他的教育階段。例如，《民辦教育促進法》第十九條明確規(guī)定，“民辦學校的舉辦者應(yīng)當自主設(shè)立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學?！薄Ｓ白咏逃饕敲嫦蛑行W的校外補習，屬于義務(wù)教育階段的學科類知識培訓，且屬于民辦教育范疇，其公益性自然要受《民辦教育促進法》第十九條約束。此外，“雙減”政策明確提出將學科類培訓機構(gòu)統(tǒng)一登記為非營利性機構(gòu)，實際上也是對影子教育公益性的擬制規(guī)定。

三、影子教育公益性的規(guī)范內(nèi)涵

教育作為一項文化傳播的事業(yè)，其公益性并不取決于辦學形式[9]。公益性作為教育的內(nèi)在屬性，也并非學校教育所獨有，影子教育也應(yīng)具有其獨特的公益性，特別是在“雙減”政策之下對影子教育的公益性內(nèi)涵解讀尤為必要。

（一）辦學目的的非營利性

影子教育的公益性首先體現(xiàn)在辦學目的上。由于“雙減”政策將影子教育機構(gòu)限定為非營利性機構(gòu)，其公益性目的內(nèi)涵可以參照非營利法人的法律規(guī)定。

在各國立法實踐中，主要有功能主義方法與經(jīng)濟關(guān)系方法兩種方法。功能主義方法重心在于“非營利性”，試圖通過全面禁止某些特殊領(lǐng)域開展營利活動，以達非營利性目的。例如日本《特定非營利活動促進法》直接將醫(yī)療、教育、體育、環(huán)保、救災等劃定為“特定非營利活動”。這種方法雖然在理論上保持了非營利性組織目的的純粹性，但也具有兩個明顯的缺陷：一是如果單純以活動領(lǐng)域進行劃分公益性目的，可能會“壓制”新生事物的發(fā)展，例如在國家大力發(fā)展智慧教育過程中，影子教育以及其他民辦教育也具有較強的推動作用；二是在現(xiàn)實社會中，即使最具公益屬性的慈善機構(gòu)也可能會涉及營利活動，功能主義方法會導致非營利組織資金鏈斷裂，難以正常運行。

鑒于“非營利性法人制度隱含著‘經(jīng)濟人’與‘道德人’之間的價值張力”[10]，學界以“目的”為對象總結(jié)出了經(jīng)濟關(guān)系方法，不再將活動領(lǐng)域作為限定條件，而是直接從是否以經(jīng)濟性的經(jīng)營活動為目的進行區(qū)分[11]，比較有代表性的是德國將社團分為了經(jīng)濟性社團與非經(jīng)濟性社團。這種方法明確提出公益性目的并不直接排斥營利行為，在一定程度上克服了功能主義方法的缺陷，逐漸占據(jù)了“非營利性目的”的通說地位。但經(jīng)濟關(guān)系方法卻出現(xiàn)了另一個問題：“目的”一詞主觀性極強，難以把握，在面臨眾多法律主體與錯綜復雜的法律關(guān)系時，認定過程極為復雜。

我國現(xiàn)行法律采取了折中主義方法，對影子教育辦學目的非營利性進行了雙重限定。第一重是對活動領(lǐng)域的限定，起到“定調(diào)”的作用。例如《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國信托法》都明確將教育納入公益性事業(yè)范疇。影子教育雖是一種特殊教育形態(tài)，也不應(yīng)像商事主體一樣追逐利益。第二重是對教育主體的具體經(jīng)濟關(guān)系限定。2015 年《教育法》將原來第二十五條所規(guī)定的“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其教育機構(gòu)”修改為，“以財政性經(jīng)費、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學校及其教育機構(gòu)不得設(shè)立為營利性組織”?？梢钥闯觯逃I(lǐng)域傳統(tǒng)“一刀切”的做法已經(jīng)被摒棄，但是對于以財政經(jīng)費和捐贈資產(chǎn)舉辦的教育機構(gòu)的營利行為仍處于禁止狀態(tài)。根據(jù)《中華人民共和國民法典》第八十七條規(guī)定，“不向出資人、設(shè)立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人”，影子教育的“非營利目的”并不排斥營利活動，甚至可以獲取利潤，只是不得向出資人、設(shè)立人或者會員分配所得利潤。

（二）辦學收益的不可分配性

辦學收益不可分配性是影子教育公益性的核心要素。由于影子教育缺乏專門立法，對其收益分配通常依照民辦教育法律規(guī)定展開。從制度演進歷程來看，影子教育收益分配先后經(jīng)歷了“合理回報”“分類管理”“不可分配”三個時期。

1. 影子教育辦學收益的“合理回報”時期。2002年頒布的《民辦教育促進法》規(guī)定，“民辦學校在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結(jié)余中取得合理回報”。“合理回報”是一種從無到有的轉(zhuǎn)變，在教育原有的公益性本質(zhì)屬性之外開拓出第二性屬性——產(chǎn)業(yè)性。但“合理回報”也是主觀性極強的價值判斷，立法者試圖從立法技術(shù)層面利用法的模糊性加以宏觀概括，以政策法規(guī)加以協(xié)調(diào)，雖在理論層面具有可操作性，但也給民辦教育辦學利益的分配造成了混亂。相對于學校教育而言，影子教育更具靈活性與市場性，由于定位不準而缺乏有效監(jiān)管，使得“合理回報”對影子教育的規(guī)制能力極弱，一度出現(xiàn)了“校內(nèi)不辦校外開花”的亂象[12]。

2. 影子教育收益分配的“分類管理”時期。為了應(yīng)對民辦教育營利性混亂的局面，2016 年《民辦教育促進法》作了具體修改，刪除了原有的“合理回報”規(guī)定，增加了新的規(guī)定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學校?！边@種分類管理規(guī)則，使民辦教育收益可分配性從無序向有序發(fā)展。但這一時期影子教育的身份屬性并未被厘清，如果根據(jù)《民辦教育促進法》第六十五條將影子教育擬制為民辦學校，則其應(yīng)被納入法律明文規(guī)定禁止設(shè)立營利性機構(gòu)的范圍內(nèi)；如果不將影子教育歸為民辦學校，便可通過登記為營利性機構(gòu)，完全可以從事營利活動并分配利益。

3. 影子教育辦學收益的“不可分配”時期。2021年7 月，“雙減”政策的頒布成為影子教育發(fā)展的轉(zhuǎn)折點。根據(jù)“雙減”政策的規(guī)定，影子教育直接被納入非營利性機構(gòu)范疇，在此之前設(shè)立的營利性影子教育機構(gòu)一律轉(zhuǎn)為非營利性機構(gòu)。這種非營利性的轉(zhuǎn)變，并不是指影子教育不能獲得辦學收益，而是強調(diào)收益不能被舉辦者、投資者以及會員分配，只能為機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)所用，例如，可以用來增加基礎(chǔ)設(shè)施，向教職工發(fā)放合理薪酬等。

（三）教育產(chǎn)品的社會有益性

教育的公益性最終應(yīng)體現(xiàn)為結(jié)果的公益，影子教育的產(chǎn)品屬性也是其公益性的關(guān)鍵所在。對于教育產(chǎn)品屬性判斷，一般是從教育產(chǎn)出的利益進行分析：若教育產(chǎn)出的利益完全作用于社會并排除了個人收益，則被認為屬于公共產(chǎn)品；反之，若教育產(chǎn)出的利益完全由個人所獲得，則被認為是私人產(chǎn)品。而當教育產(chǎn)出的利益既作用于社會，也被個人所獲得，則屬于準公共產(chǎn)品[13]。我們認為影子教育產(chǎn)品應(yīng)當屬于準公共產(chǎn)品，其所產(chǎn)生的利益不僅被個人獲取，也具有一定的社會有益性。

首先，影子教育產(chǎn)品有助于促進公平優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)的實現(xiàn)。受教育權(quán)是我國憲法第四十六條所規(guī)定的基本權(quán)利，公平優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)作為將“公平”與“優(yōu)質(zhì)”融合與并重的完整權(quán)利概念[14]，逐漸成了人們追求美好生活的理性表達與現(xiàn)實需求[15]。有觀點認為，“影子教育競爭使得更多和更優(yōu)的義務(wù)教育資源呈現(xiàn)出向大中城市學生、質(zhì)量較高的在校學生和家庭資本較高的學生集聚的趨勢，因此擴大和加劇了學生在獲得義務(wù)教育資源上的不均衡水平，拉大了教育結(jié)果的城鄉(xiāng)差距、校際差距和階層差距?！盵16]這種立足于均值效應(yīng)的評價方法有待商榷，教育資源的馬太效應(yīng)并非僅由影子教育引起。相反，由于學生知識接受能力、學?；虻貐^(qū)的差異性，影子教育可能對公平教育具有一定的促進作用。例如，有學者通過比較山東省濟南城鄉(xiāng)學生的高考成績與影子教育關(guān)系，發(fā)現(xiàn)影子教育對資源薄弱的學校或成績較差的學生具有明顯的正向效應(yīng)[17]。而影子教育的“培優(yōu)”功能也強化了學生學習與運用知識的能力，對于優(yōu)質(zhì)受教育權(quán)實現(xiàn)具有一定的促進作用。

其次，影子教育產(chǎn)品拓寬了公民的受教育選擇范圍。受教育權(quán)利不僅與受教育義務(wù)相對應(yīng)，還應(yīng)與教育自由相對應(yīng)，公民教育選擇成了一種新的權(quán)利主張[18]。從國家壟斷教育到允許社會力量參與辦學，再到教育產(chǎn)業(yè)化，以國家作為唯一辦學主體的教育發(fā)展模式逐漸改變，教育多元化成了一種新的趨勢。這種多元化趨勢不僅體現(xiàn)在教育主體上，也體現(xiàn)在辦學形式上，學校教育是典型的主流教育，但并非唯一的教育形式。從黑白名單制度、指導價格以及全面推行“營轉(zhuǎn)非”等政策來看，我國并未全面禁止影子教育發(fā)展，而是要打擊影子教育的資本化運作，使其回歸公益性本質(zhì)。因此，影子教育機構(gòu)所提供的服務(wù)應(yīng)屬于合法的教育產(chǎn)品，這種教育產(chǎn)品屬于公民受教育選擇的范圍之一，并且具有一定的社會需求。

最后，影子教育產(chǎn)品有助于提升學生乃至整個社會文化資本的積累。所謂文化資本，一般是指知識、技術(shù)、氣質(zhì)以及文化背景的總和[19]。影子教育產(chǎn)品具有增加學生文化資本與社會文化資本雙重面向。學生的文化資本主要表現(xiàn)為走出學校后其智力與非智力因素所能達到的水平以及終身學習能力等方面。影子教育雖然只是一種輔助教育，但不能因此否認其具有知識學習與能力培養(yǎng)功能。而影子教育產(chǎn)品提升社會文化資本則是一種學生教育的間接價值。對影子教育如果加以正確引導，能夠很好地彌補學校教育的不足，讓學生在有限的時間學到更多的文化知識，進而提升整個社會文化資本積累。

四、影子教育公益性的法治保障

堅持以法治思維和法治方式保障影子教育公益性，是“雙減”政策下治理影子教育機構(gòu)的必然邏輯。對于影子教育公益性的法治保障，應(yīng)從辦學目的、辦學過程與教育產(chǎn)品三方面建立起整體性法律保障機制。

（一）限定辦學目的：優(yōu)化非營利性登記制度設(shè)計

將辦學目的限定為非營利性是影子教育公益性保障的邏輯起點。目的作為一種主觀性價值內(nèi)容，在法律實踐中很難準確把握，一般是在立法中通過設(shè)定相應(yīng)的客觀形式要件或客觀實質(zhì)要件加以輔助判斷。如前所述，影子教育辦學目的公益性即為非營利性，主要表現(xiàn)在涉及的領(lǐng)域以及具體經(jīng)濟關(guān)系認定上，在具體制度設(shè)計時，可以將涉及的領(lǐng)域作為形式客觀要件，將具體經(jīng)濟關(guān)系作為實質(zhì)客觀要件。

在形式要件方面，非營利性登記應(yīng)當實現(xiàn)將影子教育轉(zhuǎn)變?yōu)榉伤J可的社會身份?！半p減”政策出臺之前，我國影子教育辦學以備案制為主，在對上交的材料進行形式審查后，便可開辦影子教育機構(gòu)，且在教育培訓機構(gòu)辦學備案證上也并未注明是否屬于營利性機構(gòu)，導致影子教育非營利性目的晦暗不明。隨著“雙減”政策明確規(guī)定，“不再批準新的面向義務(wù)教育階段的學科類校外培訓機構(gòu)，現(xiàn)有學科類培訓機構(gòu)統(tǒng)一登記為非營利性機構(gòu)”，新的影子教育和營利性影子教育都將屬于不合法的存在。需要注意的是，在“營轉(zhuǎn)非”的過程中應(yīng)堅持實質(zhì)審核，針對基礎(chǔ)設(shè)施、師資力量以及規(guī)模不達標的，應(yīng)當予以撤銷，不能直接在證件上從營利性變更為非營利性。

在實質(zhì)要件方面，非營利性登記應(yīng)注重具體經(jīng)濟關(guān)系認定，防止超范圍經(jīng)營影子教育的情況出現(xiàn)?！俺秶?jīng)營”主要表現(xiàn)為兩種類型：一種是登記為影子教育機構(gòu)，但在具體經(jīng)營過程中還存在從事其他商業(yè)活動的情況。這類“超范圍經(jīng)營”的問題隨著非營利登記全面落實，將很難有生存的環(huán)境。而另一種則是形式上登記為商事主體，實際上主要從事影子教育活動，例如登記“文化服務(wù)”“教育咨詢”等屬性不明的業(yè)務(wù)。針對這種情況，執(zhí)法部門應(yīng)堅持對實際經(jīng)營活動展開調(diào)查，并且可在資質(zhì)證書上反向注明不可經(jīng)營影子教育活動。此外，對于影子教育依附于平臺小程序的，應(yīng)強化平臺小程序設(shè)置的審查與管理義務(wù)。

（二）規(guī)范辦學過程：構(gòu)建影子教育行政執(zhí)法協(xié)同機制

規(guī)范辦學過程是影子教育公益性保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2022 年1 月25 日教育部印發(fā)的《教育部中央編辦司法部關(guān)于加強教育行政執(zhí)法深入推進校外培訓綜合治理的意見》中明確要求，“到2024 年，基本建成權(quán)責明晰、管理規(guī)范、運轉(zhuǎn)順暢、保障有力、監(jiān)管到位的校外培訓監(jiān)管行政執(zhí)法體系”。這一目標的提出標志著我國影子教育行政執(zhí)法正由傳統(tǒng)的“九龍治水”向全面協(xié)同治理的方向轉(zhuǎn)變[20]。在具體實施過程中，還可以從以下三方面展開：

一是強化影子教育行政部門內(nèi)協(xié)同執(zhí)法。教育行政部門內(nèi)協(xié)同執(zhí)法是指教育行政系統(tǒng)的上下級機關(guān)、同級機關(guān)以及教育行政機關(guān)內(nèi)部各機構(gòu)之間的協(xié)同執(zhí)法[21]?！半p減”政策之下影子教育行政部門執(zhí)法主體呈多樣化，既包括教育部專門成立的校外教育培訓監(jiān)管司，也包括教育部相應(yīng)的影子教育執(zhí)法部門，還有各省、市、州、縣等地區(qū)的教育執(zhí)法部門。對于影子教育問題治理，應(yīng)當形成“信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助、結(jié)果互查”的互動模式，避免重復執(zhí)法或執(zhí)法內(nèi)耗，防止執(zhí)法“碎片化”問題出現(xiàn)。同時還要建立權(quán)責清單，明確各部門工作重心，避免出現(xiàn)推諉執(zhí)法或執(zhí)法“夾縫”領(lǐng)域。

二是加強影子教育跨部門協(xié)同執(zhí)法?？绮块T協(xié)同執(zhí)法是指多個領(lǐng)域的行政部門依法對同一執(zhí)法事項協(xié)商一致，共同開展執(zhí)法工作。這種執(zhí)法方式能夠有效緩解教育行政執(zhí)法需求與教育執(zhí)法力量不足的矛盾。影子教育在辦學過程中不僅涉及教育領(lǐng)域，還可能涉及廣告、融資、稅務(wù)等領(lǐng)域，這便需要強化多部門協(xié)同執(zhí)法能力。例如2021 年10 月發(fā)布的《教育部等六部門關(guān)于加強校外培訓機構(gòu)預收費監(jiān)管工作的通知》，確立了教育行政部門、人民銀行、銀保監(jiān)部門、稅務(wù)部門、市場監(jiān)管部門的協(xié)同監(jiān)管模式。

三是建立影子教育行政執(zhí)法部門與行業(yè)協(xié)會之間的協(xié)同機制。有學者指出，“教育治理能力現(xiàn)代化的重點是激發(fā)社會參與治理熱情，提升治理的有效性”[22]。在影子教育治理過程中，政府治理始終是一種“外部式”的“他律”，而行業(yè)協(xié)會治理是“內(nèi)部式”的“自律”。行業(yè)協(xié)會應(yīng)當為政府決策提供相關(guān)信息，在政府部門指導下制定《校外培訓機構(gòu)自律公約》，建立年檢制度并執(zhí)行相應(yīng)的獎懲制度，引導校外培訓機構(gòu)正常辦學；同時，與政府部門聯(lián)合規(guī)范影子教育的機構(gòu)認證、師資招聘、廣告宣傳、招生收費和信息數(shù)據(jù)搜集等問題，使影子教育辦學過程更加規(guī)范。

（三）提升辦學質(zhì)量：建立健全影子教育產(chǎn)品評估監(jiān)督機制

提升辦學質(zhì)量是影子教育公益性法治保障的根本訴求。影子教育機構(gòu)“重招生，輕質(zhì)量”問題很大程度上與評價體系不完善有關(guān)?！读x務(wù)教育質(zhì)量評價指南》主要針對傳統(tǒng)意義上的民辦學校，影子教育機構(gòu)乃至整個校外培訓機構(gòu)的產(chǎn)品質(zhì)量評價體系一直處于缺位狀態(tài)。對影子教育產(chǎn)品質(zhì)量的評估，可以參照《義務(wù)教育質(zhì)量指標指南》，從產(chǎn)品內(nèi)容與產(chǎn)品效果兩方面建立評估指標體系。

一方面，應(yīng)著力構(gòu)建影子教育教學模式的評估指標體系，強化教育執(zhí)法部門對于影子機構(gòu)教育產(chǎn)品內(nèi)容的監(jiān)督。相應(yīng)的指標體系應(yīng)以影子教育機構(gòu)提供的服務(wù)或產(chǎn)品為對象，具體包含對“誰來教”“教什么”“怎么教”三方面的評估。一是要對師資力量進行評估。堅持教師專任制，發(fā)現(xiàn)公辦學校教師兼職現(xiàn)象及時處理。通過對可以反映師資力量的教師資格證書、教師履歷、教學經(jīng)驗、教學課時、獲獎證書等要素設(shè)立評估指標，堅決破除影子教育通過虛增教學經(jīng)驗、偽造獲獎證書等方式所形成的“名師”效應(yīng)。二是要對教學內(nèi)容進行評估。制定教學內(nèi)容規(guī)范標準，重點針對教學內(nèi)容中立德樹人思想的方向性、培養(yǎng)理解能力的專業(yè)性以及與中小學課程的匹配性等問題進行考核評估。三是要對教學方式進行評估。倡導開放性、多元化教學方式，對教學方式是否促進學生知識掌握與創(chuàng)新能力提升進行評估，杜絕“題海戰(zhàn)術(shù)”，只教解題套路，不教知識點的現(xiàn)象。

另一方面，應(yīng)著力健全影子教育產(chǎn)品對學生發(fā)展的評估指標體系，強化教育執(zhí)法部門對影子教育產(chǎn)品效果的監(jiān)督。在知識社會中，教育產(chǎn)品質(zhì)量評價不僅需要成績的客觀理性，同時還需要考慮教育對整個社會的效用。學生發(fā)展包含了學生的品德發(fā)展、學業(yè)發(fā)展、身心發(fā)展等因素。鑒于影子教育的強知識補習功能，應(yīng)重點從“補差”與“培優(yōu)”兩方面展開評估。既要建立學科知識點掌握程度的評價指標體系，考查學生在接受影子教育后文化知識能否有所提升，也要建立思維創(chuàng)新能力培養(yǎng)的評估指標體系，針對學生掌握知識、運用知識甚至是創(chuàng)造知識的能力的培養(yǎng)效果進行評估。同時，還應(yīng)注重考察影子教育產(chǎn)品對學生品德與身心健康是否具有正向引導作用。

注釋

①數(shù)據(jù)來源于2016年中國教育學會與艾瑞咨詢聯(lián)合發(fā)布的《中國輔導教育行業(yè)及輔導機構(gòu)教師現(xiàn)狀調(diào)查報告》。