英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷研究

惠轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，程 銘，武建鑫

（1.陜西科技大學(xué)教育學(xué)院，陜西西安710021；2.知山大學(xué)教育學(xué)院，英國奧姆斯柯克L394QP）

英國是歐美國家中較早開始對大學(xué)治理模式進(jìn)行理論研究和實(shí)踐探索的國家[1]。自1966 年起34 所英國多科技術(shù)學(xué)院（Polytechnic）陸續(xù)成立并于1992年升格為新大學(xué)，多科技術(shù)學(xué)院作為英國以應(yīng)用型為辦學(xué)定位的大學(xué)，是英國將治理理念應(yīng)用于大學(xué)治理的首批探索者，引發(fā)研究界的廣泛關(guān)注[2]。通過回溯國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)對英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷的分析，研究發(fā)現(xiàn)：一是較多聚焦于應(yīng)用型高校治理模式的樣態(tài)演進(jìn)或關(guān)注于升格為大學(xué)前多科技術(shù)學(xué)院的治理變遷樣態(tài)[3-8]，而對變遷的內(nèi)在動力和規(guī)律關(guān)注較少，忽略了英國的社會基礎(chǔ)和歷史因素。二是單項(xiàng)因果決定論視角下的中微觀研究較多，系統(tǒng)論視角下的宏觀研究較少。例如，有研究者認(rèn)為英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷的動力來源于時(shí)任首相撒切爾夫人主導(dǎo)的新公共管理運(yùn)動[9-11]，未充分關(guān)注到新公共管理運(yùn)動產(chǎn)生與發(fā)展的背后是英國當(dāng)時(shí)歷史和環(huán)境要素的互動作用。三是強(qiáng)調(diào)社會的民主參與是英國應(yīng)用型高校治理變遷的動因[12]，而未注意到多主體參與的治理模式其實(shí)是英國政府、社會與應(yīng)用型高校之間利益博弈的結(jié)果。

從實(shí)踐來看，英國應(yīng)用型高校外部治理模式的變遷是在多種影響要素相互作用下形成的，而非某一方面的要素或要素的某一方面的作用所產(chǎn)生的結(jié)果[13]。因此，對于英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷的探究，不僅要研究其顯性的變遷樣態(tài)特征，更要深究其隱性的變遷動力來源；不僅要研究引起其變遷的要素，更要探究要素之間相互作用的方式和規(guī)律。基于此，本文以英國應(yīng)用型高校為研究對象，系統(tǒng)分析其治理模式變遷的樣態(tài)演進(jìn)、動力來源和內(nèi)在邏輯。由于英國多科技術(shù)學(xué)院升格為大學(xué)前后的辦學(xué)定位均為應(yīng)用型高校，在操作性定義層面，文中的英國應(yīng)用型高校特指英國34 所由多科技術(shù)學(xué)院升格而來的以應(yīng)用型為辦學(xué)定位的普通高校。

一、理論基礎(chǔ)和分析框架

大學(xué)治理模式的本質(zhì)是各參與主體之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和關(guān)系。根據(jù)主體間權(quán)力關(guān)系的集中程度和主體間關(guān)系的主導(dǎo)力量，研究者將大學(xué)治理模式分為不同的類型。例如，羅伯塔·伯恩鮑姆（Roberta Birnbaum）將治理模式劃分為學(xué)會組織模式、官僚組織模式、政黨組織模式、控制組織模式四種類型[14]；克拉克·克爾（Clark Kerr）和瑪麗安·蓋格（Marian Geiger）將治理模式劃分為科層模式、協(xié)商模式、多中心模式、無政府模式四種類型[15]；伊恩·麥克尼（Ian McNee）將治理模式劃分為共享模式、科層模式、法人模式以及創(chuàng)業(yè)模式四種類型[16]。綜合以上研究者對大學(xué)治理模式類型的劃分，其分析的基本維度本質(zhì)上是政府、大學(xué)與市場之間的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)?；诖耍咸噩敗げ紕诙鳎―ietmar Braun）運(yùn)用整體論分析框架提出大學(xué)治理形態(tài)的“三角模型”，根據(jù)“三角模型”中權(quán)力的主導(dǎo)因素及其結(jié)構(gòu)，大學(xué)治理模式分為三種類型：一是共享模式，其特點(diǎn)是政府、市場和高校之間權(quán)力的分權(quán)制衡，體現(xiàn)多主體共同治理的理念；二是科層模式，其特點(diǎn)是高校處于政府的全面管控之下，大學(xué)的自治權(quán)受到較大程度的限制；三是市場模式，其特點(diǎn)是注重市場要素在高校治理中發(fā)揮重要作用[17]。在權(quán)力主體關(guān)系結(jié)構(gòu)下，高校治理模式或傾向于契約合作關(guān)系，或傾向于行政隸屬關(guān)系。

基于系統(tǒng)分析方法的核心思想，任何系統(tǒng)都是一個由要素組成的有機(jī)整體，要素與要素之間的耦合作用構(gòu)成了作為整體的系統(tǒng)[18]。系統(tǒng)變遷的本質(zhì)是系統(tǒng)內(nèi)要素的改變，要素的改變引發(fā)系統(tǒng)的變化，使系統(tǒng)內(nèi)部要素之間形成新的耦合作用，并形成新的“均衡狀態(tài)”[19]。系統(tǒng)的形成機(jī)理包括形成的過程、形成的原因以及形成的邏輯三個部分[20]。基于系統(tǒng)形成機(jī)理的視角窺視高校治理模式的演變，治理模式的變遷與系統(tǒng)的變遷具有內(nèi)在的一致性。因此，本研究結(jié)合迪特瑪·布勞恩提出的大學(xué)治理形態(tài)的“三角模型”，以系統(tǒng)論思想中的系統(tǒng)形成機(jī)理為理論基礎(chǔ)，圍繞“如何變遷”“為何變遷”“變遷的內(nèi)在規(guī)律和邏輯是什么”三個核心問題，構(gòu)建“變遷歷程—變遷動因—變遷邏輯”的分析框架，對英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷進(jìn)行深入探索與分析。

二、英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷歷程

（一）1992年以前：科層模式

1992 年以前，英國應(yīng)用型高校主要是20 世紀(jì)60年代地方政府合并或新建的多科技術(shù)學(xué)院[21]。其治理模式樣態(tài)為地方教育當(dāng)局（Local Education Authorities）控制下的科層模式，以地方政府主導(dǎo)、學(xué)院有限自治和社會市場較少參與為主要特征。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是地方政府負(fù)責(zé)學(xué)校的總體運(yùn)作。在1965—1992 年間應(yīng)用型高校的治理模式中，涉及的治理機(jī)構(gòu)主要有地方教育當(dāng)局、學(xué)院理事會（Board of Governors）、學(xué)術(shù)委員會（Academic Board）和校長（Director），其中地方教育當(dāng)局作為地方政府的代表，對英國應(yīng)用型高校擁有最高決策權(quán)，負(fù)責(zé)應(yīng)用型高校的總體運(yùn)作，包括土地和建筑所有權(quán)、人事權(quán)、財(cái)政權(quán)等[22]。在財(cái)務(wù)方面，由于承擔(dān)著應(yīng)用型高校的所有支出，地方教育當(dāng)局每年都要做詳細(xì)的年度財(cái)務(wù)預(yù)算，根據(jù)必要性和優(yōu)先次序安排各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支出，強(qiáng)調(diào)資金使用的有效性，所有財(cái)務(wù)交易須符合地方教育當(dāng)局的財(cái)務(wù)條例[23]。例如，在學(xué)校劃撥經(jīng)費(fèi)對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維修和維護(hù)前，須向地方教育當(dāng)局出具相關(guān)證明以證實(shí)該項(xiàng)事務(wù)的必要性和優(yōu)先次序[24]。

二是理事會由地方政府直接管理。與傳統(tǒng)學(xué)術(shù)型大學(xué)治理模式類似的是，應(yīng)用型高校內(nèi)部也設(shè)立理事會和學(xué)術(shù)委員會。理事會的職責(zé)主要是為學(xué)校制定相關(guān)發(fā)展政策，并對這些政策的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督[25]。理事會成員由地方政府教育部門負(fù)責(zé)任命，人數(shù)通常為50—80 人，其成員分為獨(dú)立理事（Independent Governors） 和 學(xué) 院 理 事 （College Governors）兩類。獨(dú)立理事主要由工商業(yè)、教育管理部門、社會各界代表和部分學(xué)校管理人員組成，而學(xué)院理事主要由校內(nèi)管理者、部分教職工和少數(shù)學(xué)生代表組成[26]。然而，由于英國應(yīng)用型高校理事會處于地方教育當(dāng)局的全面控制之下，限制了其權(quán)力范圍，理事會作為決策機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的作用有限。

三是學(xué)術(shù)委員會由地方政府間接管理。學(xué)術(shù)委員會一般規(guī)模較大，其成員主要由學(xué)校管理層人員、教師、學(xué)生等代表構(gòu)成。學(xué)術(shù)委員會主要負(fù)責(zé)人才培養(yǎng)方案、學(xué)科建設(shè)、學(xué)生學(xué)業(yè)規(guī)劃等事項(xiàng)[27]。校長通常是學(xué)術(shù)委員會的主席，同時(shí)負(fù)責(zé)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行、部分規(guī)章制度的制定、校內(nèi)教育資源的配置等工作[28]。由于校長兼任學(xué)術(shù)委員會主席，同時(shí)又對理事會負(fù)責(zé)，而理事會成員由地方教育當(dāng)局全面管控，因此，學(xué)術(shù)權(quán)力通過校長間接掌握在地方教育當(dāng)局手中。到20 世紀(jì)80 年代，應(yīng)用型高校的校長們對政府主導(dǎo)的治理模式產(chǎn)生極大的不滿，認(rèn)為地方教育當(dāng)局的管理與基礎(chǔ)教育趨同，極大地限制了學(xué)校管理層在校內(nèi)事務(wù)中的決策權(quán)，他們在相關(guān)會議上多次呼吁適當(dāng)解除對應(yīng)用型高校的管理權(quán)限制，要求獲得與傳統(tǒng)研究型大學(xué)同等的自治權(quán)[29]。

（二）1992年以后：市場模式

1992 年以后，英國34 所多科技術(shù)學(xué)院升格為大學(xué)，其治理模式發(fā)生了一系列的變革，逐步開始由地方政府管控下的科層模式向市場主導(dǎo)模式過渡。市場模式以注重社會市場主體廣泛參與、政府間接或有限參與和高校深度參與為內(nèi)在特征。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是治理邏輯由行政管理取向轉(zhuǎn)向市場效率取向。1992 年以后，地方政府將應(yīng)用型高校的治理權(quán)力轉(zhuǎn)移至中央政府，中央政府將部分權(quán)力讓渡于中介組織機(jī)構(gòu)，成立了英格蘭高等教育基金委員會（The Higher Education Funding Council for England）和威爾士高等教育基金委員會（The Higher Education Funding Council for Wales），作為政府參與應(yīng)用型高校治理的代理機(jī)構(gòu)。中介組織承擔(dān)政府的部分職責(zé)，對大學(xué)的科研、教學(xué)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等產(chǎn)生較大的影響[30]。英國教育基金委員會作為中介組織具有一定的獨(dú)立性，其成員組成較為多元化，運(yùn)行邏輯更加注重效率取向，旨在通過一系列評估審查和績效經(jīng)費(fèi)措施，提高大學(xué)治理的有效性。

二是社會參與治理的邊界逐漸擴(kuò)大。市場模式主導(dǎo)下的治理模式較為強(qiáng)調(diào)社會市場主體的廣泛參與。1992 年以后，按照相關(guān)法律條款的規(guī)定，英國應(yīng)用型高校實(shí)行高等教育法人治理模式，應(yīng)設(shè)立理事會和學(xué)術(shù)委員會，理事會應(yīng)由12-24人組成，其中來自校外的獨(dú)立理事可多達(dá)13 人。理事會的職能由1992 年以前的制定發(fā)展策略與規(guī)劃轉(zhuǎn)向范圍更廣、內(nèi)容更細(xì)化的事關(guān)學(xué)校發(fā)展的幾乎所有重要事務(wù)。例如，理事會決定學(xué)校教育的性質(zhì)和使命、監(jiān)管學(xué)校的活動、負(fù)責(zé)學(xué)校資源的有效配置、批準(zhǔn)年度收支預(yù)算、負(fù)責(zé)學(xué)校主要崗位的人事任命與管理等[31]。

三是基于生源的高等教育市場競爭愈演愈烈。在市場導(dǎo)向模式下，2012 年以后，政府取消了大學(xué)招生人數(shù)的限制，大學(xué)的經(jīng)費(fèi)來源主要依靠學(xué)生學(xué)費(fèi)，學(xué)生作為教育服務(wù)消費(fèi)者的身份愈加明顯，高等教育治理的市場化程度進(jìn)一步加深。政府通過鼓勵大學(xué)之間競爭優(yōu)質(zhì)生源，提升辦學(xué)質(zhì)量，滿足學(xué)生需求，從而倒逼大學(xué)治理有效性的提升。在基于生源的市場競爭機(jī)制下，應(yīng)用型高校由于辦學(xué)起點(diǎn)較低，難以獲得與傳統(tǒng)研究型大學(xué)相當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢。在研究型大學(xué)對資源的“虹吸效應(yīng)”作用下，英國應(yīng)用型高校面臨相當(dāng)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[32]。

三、英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷動因

依據(jù)系統(tǒng)理論的觀點(diǎn)，影響系統(tǒng)更新迭代的因素包括主觀因素和客觀因素兩類，歷史因素和環(huán)境因素屬于客觀存在，具有主觀能動性的行動者是可以突破路徑依賴實(shí)行系統(tǒng)更新的主觀存在[33]。歷史的存在、環(huán)境的變化和行動者的偏好三個要素的互聯(lián)互動構(gòu)成了英國應(yīng)用型高校治理模式變遷的動力基礎(chǔ)與作用邏輯。

（一）歷史要素

大學(xué)治理模式變遷樣態(tài)首先遵循歷史的邏輯。歷史制度主義視角下，歷史因素為制度變遷的路徑依賴提供了基礎(chǔ)和前提[34]。英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷動力要素中的歷史要素表現(xiàn)為其自由主義思想和大學(xué)自治的歷史傳統(tǒng)，其中自由主義思想為英國應(yīng)用型高校外部治理模式的市場化變革提供了文化基因，研究型大學(xué)的自治傳統(tǒng)為英國應(yīng)用型高校自治權(quán)的擴(kuò)大提供了理論基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1.新自由主義的文化基因

英國的自由主義思想最早可以追溯到經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在其《國富論》（1776）一書中闡述的自由貿(mào)易原則。19 世紀(jì)晚期，自由主義思想是很多歐美國家主流的政治經(jīng)濟(jì)意識形態(tài)[35]。到20世紀(jì)70年代，伴隨英國首相撒切爾夫人的上臺，強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的新自由主義占據(jù)了英國主流政治經(jīng)濟(jì)地位[36]。在新自由主義的影響下，強(qiáng)調(diào)市場競爭與治理效率的新公共管理運(yùn)動逐漸興起。新公共管理思想主張將企業(yè)的管理邏輯融入公共部門的管理中，通過市場競爭與調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)治理成本的降低與資源配置效率的提升。自由主義思想伴隨著新公共管理運(yùn)動逐漸被引入英國高等教育治理領(lǐng)域，英國應(yīng)用型高校外部治理模式隨之發(fā)生了巨大的變革[37]。1992 年《繼續(xù)教育與高等教育法》頒布施行之后，英國政府對應(yīng)用型高校的治理手段由全面干預(yù)轉(zhuǎn)為間接管控：一方面引入目標(biāo)管理，減少過程控制，使得大學(xué)自治權(quán)有所增加，并鼓勵具有商業(yè)管理背景的人才進(jìn)入管理者團(tuán)隊(duì)，提升大學(xué)治理的專業(yè)性；另一方面，強(qiáng)化評估監(jiān)督的作用，引入績效經(jīng)費(fèi)（Performance Funding）制度，加強(qiáng)對大學(xué)治理有效性的問責(zé)[38]。然而，在新自由主義思潮的沖擊下，市場化導(dǎo)向的變革也為英國應(yīng)用型高校帶來了諸多負(fù)面效應(yīng)，如學(xué)術(shù)人員的權(quán)力被弱化，處于弱勢地位的應(yīng)用型高校在市場競爭機(jī)制下面臨嚴(yán)重的資源危機(jī)和生存挑戰(zhàn)等[39]。

2.研究型大學(xué)的自治傳統(tǒng)

在思想層面，英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷受自由主義文化的影響和滲透；而在實(shí)踐層面，英國研究型大學(xué)的自治傳統(tǒng)為應(yīng)用型高校外部治理模式變遷提供了樣板。英國研究型大學(xué)的自治歷史最早可以追溯到學(xué)者行會的成立[40]。在中世紀(jì)自治城市和自治行會興起的背景下，學(xué)者們仿造商業(yè)行會組織的形式成立了學(xué)者行會（Studia Generalia），這是研究型大學(xué)自治的早期形態(tài)[41]。在這一時(shí)期，英國研究型大學(xué)主要為牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)，兩所大學(xué)倡導(dǎo)高度的學(xué)術(shù)自由和自治理念，為英國研究型大學(xué)的自治提供了最早期的思想基因。隨著1919 年大學(xué)撥款委員會（University Grants Committee）的建立，大學(xué)從此正式得到政府的經(jīng)費(fèi)資助，但是大學(xué)撥款委員會和政府對大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的管控較少[42]，使得研究型大學(xué)在政府的間接管理下享有較為充分的自治權(quán)。20世紀(jì)60年代，高等教育的規(guī)模越來越大，政府對高等教育的經(jīng)費(fèi)投入越來越多，大學(xué)對政府的財(cái)政依賴也隨之加深。為保障研究型大學(xué)的自治權(quán)，政府通過實(shí)行“二元制”（Dual System）將高等教育機(jī)構(gòu)分為自治的研究型大學(xué)和地方政府管控的應(yīng)用型高校，以便引導(dǎo)高等教育更好地服務(wù)于社會的多元化需求[43]。

在傳統(tǒng)研究型大學(xué)自治的影響和地方政府的嚴(yán)格管控下，應(yīng)用型高校管理層人員強(qiáng)烈呼吁擴(kuò)大學(xué)校的自治權(quán)，并在人才培養(yǎng)方面不斷向研究型大學(xué)趨同。無論應(yīng)用型高校還是地方政府主管部門，都對政府主導(dǎo)的治理模式愈加不滿。地方政府認(rèn)為應(yīng)用型高校的學(xué)術(shù)傾向的培養(yǎng)模式使得其服務(wù)地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力減弱，辦學(xué)目標(biāo)與設(shè)立之初相去甚遠(yuǎn)；應(yīng)用型高校管理者則認(rèn)為應(yīng)用型高校同傳統(tǒng)研究型大學(xué)一樣追求學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治[44]。由此，1991年，英國政府發(fā)布《高等教育的框架》白皮書，建議廢除高等教育二元制。1992 年《繼續(xù)教育與高等教育法》頒布之后，應(yīng)用型高校擺脫了地方政府的管控，取得了與研究型大學(xué)一致的地位，借鑒研究型大學(xué)的做法，實(shí)現(xiàn)了一定程度的自治。

（二）環(huán)境要素

英國應(yīng)用型高校外部治理模式的變遷離不開其所處的外部環(huán)境要素的影響，包括政治黨派所代表的利益集團(tuán)的利益驅(qū)動、利益相關(guān)者在權(quán)力博弈之中的理性經(jīng)濟(jì)計(jì)算以及公民社會自組織治理的興起。

1.政黨更迭與理念傾向

英國以保守黨和工黨為主要執(zhí)政黨，不同黨派代表不同階級的利益。保守黨更加傾向于上層資產(chǎn)階級的利益，而工黨更加傾向于中產(chǎn)階級的利益，兩個黨派所代表的階級利益和立場不同往往影響該黨派執(zhí)政期間的政治主張和決策[45]。在該政治制度背景下，英國應(yīng)用型高校的治理模式變遷政策與執(zhí)政黨派的更迭和治理理念傾向密切相關(guān)。1963 年，保守黨在執(zhí)政時(shí)期頒布《羅賓斯報(bào)告》（The Robbins Report），提出建立“一元制”（Unitary System）的高等教育體系，主張將應(yīng)用型高校和研究型大學(xué)置于同一高等教育框架下，強(qiáng)調(diào)大學(xué)治理中市場競爭機(jī)制的引入和社會市場主體的參與[46]。然而，工黨于1964年10月的大選中獲得執(zhí)政權(quán)，工黨負(fù)責(zé)高等教育的領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為應(yīng)促進(jìn)應(yīng)用型高校和研究型大學(xué)的分類發(fā)展，否決了《羅賓斯報(bào)告》中所提及的“一元制”高等教育發(fā)展路線，開啟了英國高等教育的“雙元制”（Binary System）時(shí)代。1966 年，教育與科學(xué)部頒布了《關(guān)于多科技術(shù)學(xué)院與其他學(xué)院的計(jì)劃》白皮書，通過合并現(xiàn)有的相關(guān)學(xué)院來建立多科技術(shù)學(xué)院，并規(guī)定了其政府主導(dǎo)的治理模式[47]。1979 年保守黨執(zhí)政后，新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)人倡導(dǎo)新自由主義思想，推行新公共管理運(yùn)動，應(yīng)用型高校外部治理模式隨之發(fā)生了新的變革。保守黨再次執(zhí)政后，將新公共管理理念引入高等教育領(lǐng)域，將英國高等教育的“雙元制”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙辉啤?，將?yīng)用型高校與研究型大學(xué)置于同一高等教育框架下。應(yīng)用型高校為了增強(qiáng)其在高等教育市場中的競爭力，逐漸開啟以市場為導(dǎo)向的治理模式變革。1997—2010 年工黨執(zhí)政期間，英國政府繼承了保守黨執(zhí)政時(shí)期的大學(xué)治理理念，由此，應(yīng)用型高校的市場導(dǎo)向治理模式得到了初步發(fā)展。2010 年之后，保守黨再次執(zhí)政。2012 年，保守黨政府取消了對大學(xué)招生人數(shù)的控制，將學(xué)生視為教育服務(wù)消費(fèi)者，加劇了大學(xué)之間基于生源的市場競爭，并通過資助體系應(yīng)對市場的局限性[48]，至此，英國應(yīng)用型高校外部治理模式的市場導(dǎo)向進(jìn)一步凸顯。由此可見，在英國應(yīng)用型高校治理模式的變革歷程中，工黨和保守黨的更迭及其執(zhí)政理念傾向是變遷路徑選擇中不可忽視的政治影響因素。

2.經(jīng)濟(jì)利益的理性計(jì)算

根據(jù)制度變遷理論，制度變遷的動力本質(zhì)在于新制度比舊制度更具效益或更符合新環(huán)境的需求，大學(xué)治理模式的變遷亦是如此。制度變遷通常包括誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷兩種方式。制度變遷的動力來源于具有主觀能動性的行動者基于“成本—收益”的經(jīng)濟(jì)計(jì)算，當(dāng)行動者可以通過制度變遷獲得收益或避免損失時(shí)，就會有動力推動新舊制度的變革[49]。從英國應(yīng)用型高校外部治理模式的變遷實(shí)踐來看，其變遷受政府、高校和社會市場主體經(jīng)濟(jì)利益理性計(jì)算的影響。

政府層面，英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷的經(jīng)濟(jì)利益因素具體表現(xiàn)為政府財(cái)政壓力的減輕。撒切爾政府通過建立高等教育治理的市場化模式，促進(jìn)社會多主體參與應(yīng)用型高校治理和辦學(xué)，不僅可以大幅減少辦學(xué)成本，而且可以減少公共部門的勞動力，通過市場競爭還可以促進(jìn)應(yīng)用型高校辦學(xué)效率的提升。高校層面，應(yīng)用型高校外部治理模式由政府導(dǎo)向模式轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向模式后，高校的自治權(quán)得到一定程度的擴(kuò)大，資金來源渠道更加多元，社會多主體的參與有助于減少學(xué)校的人力資本投入。社會市場層面，市場主體參與應(yīng)用型高校的治理有助于高校制定更加符合自身需求的人才培養(yǎng)目標(biāo)和方案，提高人才需求和供給的契合度，降低企業(yè)的人力資源投入成本。由此可見，基于各主體對“成本—收益”的理性計(jì)算，英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷的動力在于新的制度既可以使相關(guān)主體獲得自身發(fā)展所需的利益，又可以減少由信息不對稱帶來的治理成本和利益損失。

3.自組織治理的社會基礎(chǔ)

自組織理論認(rèn)為，經(jīng)自動演化而形成有序的結(jié)構(gòu)，即為自組織[50]。在英國，自組織的起源和發(fā)展與新公共管理運(yùn)動相伴而生，由于經(jīng)濟(jì)社會復(fù)雜性的進(jìn)一步加劇，組織內(nèi)部和組織之間的互聯(lián)互動日益頻繁，政府在公共管理中面臨的挑戰(zhàn)越來越大，政府主導(dǎo)模式在公共治理中逐漸喪失其優(yōu)越性[51]。于是，以協(xié)調(diào)合作為核心機(jī)制的自組織治理逐漸興起。為減少政府的公共責(zé)任、提高治理的有效性，政府將一些公共管理職能讓渡于自組織，自組織在參與公共管理的過程中獲得自我強(qiáng)化，并逐步擴(kuò)散至公共管理的各個領(lǐng)域。自組織的興起為英國應(yīng)用型高校外部治理模式向市場導(dǎo)向模式轉(zhuǎn)變提供了社會基礎(chǔ)。

英國應(yīng)用型高校對于自組織治理的認(rèn)可體現(xiàn)在兩個方面。一是理事會制度的建立和完善。理事會是英國應(yīng)用型高校治理模式的重要組成部分，1992 年頒布的《繼續(xù)和高等教育法》明確規(guī)定了理事會中外部人員的參與度，要求校外人員必須在應(yīng)用型高校理事會中占多數(shù)，并規(guī)定獨(dú)立理事不能是大學(xué)教職工、學(xué)生或地方政府官員，理事會成員須在工業(yè)、商業(yè)或其他領(lǐng)域具有豐富的專業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和管理能力[52]。二是高等教育中介組織的發(fā)展和成熟。以高等教育基金委員會為代表的中介組織作為政府代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)了公共治理的部分責(zé)任，中介組織因其獨(dú)立于政府和大學(xué)單獨(dú)運(yùn)作，發(fā)揮了大學(xué)和政府之間“緩沖器”的重要作用。

由此可見，如果說政治層面的黨派變更和治理主體的理性計(jì)算為英國應(yīng)用型高校外部治理模式的變遷提供了內(nèi)在推力，那么自組織治理的興起為其變遷提供了基本前提和社會基礎(chǔ)，三者的相互作用構(gòu)成了英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷的環(huán)境要素。

（三）行動者要素

在一定的歷史和環(huán)境條件下，行動者在變革路徑的選擇中往往有一定的傾向性和主觀性，行動者的抉擇是各系統(tǒng)存在差異的主導(dǎo)因素。在英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷中，韋弗、克勞斯蘭德和撒切爾夫人作為關(guān)鍵行動者發(fā)揮了重要作用。

1.托比·韋弗

托比·韋弗（Toby Weaver）是英國應(yīng)用型高校政府主導(dǎo)治理模式形成的第一個關(guān)鍵推動者。英國應(yīng)用型高校的政府主導(dǎo)模式源于英國“雙元制”高等教育體系的確立，而該體制之所以得以實(shí)施，韋弗是主要的推動者。在進(jìn)入教育部主管高等教育之前，韋弗是負(fù)責(zé)應(yīng)用技術(shù)教育的地方教育當(dāng)局官員，長期從事地方高等教育管理的工作經(jīng)驗(yàn)讓他認(rèn)識到地方教育當(dāng)局管理下的應(yīng)用型高校應(yīng)與傳統(tǒng)研究型大學(xué)治理體系相異。1963 年6 月，韋弗開始在教育部主管高等教育，此后他積極推動地方政府主導(dǎo)的應(yīng)用型高校治理模式的發(fā)展，并于1965年形成了《韋弗報(bào)告》。

2.安東尼·克勞斯蘭德

安東尼·克勞斯蘭德（Anthony Crosland）是英國應(yīng)用型高校政府主導(dǎo)治理模式形成的另一位關(guān)鍵推動者?？藙谒固m德于1965 年開始擔(dān)任英國主管教育的官員，受韋弗的影響，他于1965 年和1967 年先后發(fā)表了“伍爾維奇演講”（Woolwich Speech）和“高等教育的多元主義”（Pluralism in Higher Education）演講，極力倡導(dǎo)英國高等教育實(shí)施“雙元制”的發(fā)展路徑。在韋弗與克勞斯蘭德的接連推動下，1966 年英國政府頒布了《關(guān)于多科技術(shù)學(xué)院和其他學(xué)院的建議》白皮書，體現(xiàn)了克勞斯蘭德在演講中所倡導(dǎo)的應(yīng)用型高等教育發(fā)展思路，通過合并當(dāng)時(shí)的相關(guān)學(xué)院來建立多科技術(shù)學(xué)院，并形成了英國應(yīng)用型高校早期的寡頭-科層治理模式。

3.瑪格麗特·希爾達(dá)·撒切爾

撒切爾夫人（Margaret Hilda Thatcher）是英國應(yīng)用型高校外部治理模式由政府主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)模式的關(guān)鍵推動者。撒切爾夫人執(zhí)政前，英國應(yīng)用型高校的治理模式以地方政府導(dǎo)向?yàn)橹饕卣鳌?979年撒切爾夫人擔(dān)任英國首相后，對英國的經(jīng)濟(jì)、社會和文化進(jìn)行了廣泛而深刻的變革。在其長達(dá)11 年之久的執(zhí)政生涯中，撒切爾夫人極力倡導(dǎo)新自由主義思想，推動新公共管理運(yùn)動，積極主張削減教育公共開支。在其政治哲學(xué)和施政理念影響下，高等教育治理以講求效率、激勵競爭、促進(jìn)協(xié)商合作為發(fā)展理念，以自由競爭的市場為核心機(jī)制，促成了英國應(yīng)用型高校外部治理模式由科層模式向市場模式的轉(zhuǎn)型。

四、英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷邏輯

基于英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷歷程和動因的分析，其變遷的內(nèi)在邏輯表現(xiàn)為兩方面：一是歷史和環(huán)境要素決定行動者的路徑選擇方式和范圍；二是變遷形態(tài)兼具創(chuàng)新突破性和路徑依賴性。

（一）歷史和環(huán)境要素決定行動者的變遷路徑選擇

歷史要素和環(huán)境要素作為客觀存在影響行動者的路徑選擇。依據(jù)路徑依賴?yán)碚摰慕忉?，無論行動者如何選擇變革路徑，都或多或少帶有歷史制度的痕跡。系統(tǒng)變遷離不開其所處環(huán)境要素的影響，環(huán)境因素為系統(tǒng)的變遷限定了行動者可選擇的范圍，環(huán)境的不斷變化更迭為新系統(tǒng)的形成提供了推力。

從英國應(yīng)用型高校外部治理模式的變遷實(shí)踐來看，歷史要素對于行動者的影響體現(xiàn)在新自由主義思想和研究型大學(xué)的自治傳統(tǒng)為其市場導(dǎo)向的治理模式變遷提供了思想土壤和實(shí)踐基礎(chǔ)；環(huán)境要素對行動者決策的影響體現(xiàn)在執(zhí)政黨的理念為行動者的決策選擇提供了范圍和思路，經(jīng)濟(jì)利益的理性計(jì)算為行動者的決策選擇提供了方式，自組織治理的興起為行動者的決策提供了社會基礎(chǔ)和前提。歷史要素和環(huán)境要素的作用是行動者在情境中做出決策選擇的主要依據(jù)，在一定程度上影響行動者選擇變遷的方式和路徑。歷史、環(huán)境和行動者三個要素之間的相互作用達(dá)成一定的“斷點(diǎn)平衡”，形成了不同時(shí)期英國應(yīng)用型高校外部治理模式的樣態(tài)。從英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷的動力系統(tǒng)可以看出，三個要素對治理模式變遷的作用力大小并不是均衡的，其中，歷史要素和環(huán)境要素的影響力大于行動者要素，即行動者主觀能動性的發(fā)揮一般難以突破歷史的文化基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)的環(huán)境條件。

（二）變遷形態(tài)兼具創(chuàng)新突破性與路徑依賴性

在一種制度形成的同時(shí)，會產(chǎn)生相應(yīng)的既得利益集團(tuán)。制度形成后，各主體不斷地投入人力、物力、財(cái)力等各種資源，使得改變制度的“沉沒成本”增加。由此，制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)，也可能進(jìn)入惡性循環(huán)。當(dāng)制度進(jìn)入了循環(huán)鎖定狀態(tài)，要想變革創(chuàng)新就變得極其困難，必須依靠強(qiáng)大的外力來推動。因此，在制度變遷過程中，路徑依賴性和創(chuàng)新突破性往往是并存的。

從英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷的實(shí)踐可以看出，其變遷的過程兼具創(chuàng)新突破性與路徑依賴性。其路徑依賴性表現(xiàn)在兩方面。一是對研究型大學(xué)自治的依賴。受傳統(tǒng)研究型大學(xué)治理模式的影響，應(yīng)用型高校爭取自治的愿望極其強(qiáng)烈，間接影響了1992 年以后市場主導(dǎo)治理模式的形成。二是對企業(yè)管理模式的依賴。英國應(yīng)用型高校外部治理模式轉(zhuǎn)型為市場主導(dǎo)模式是基于市場機(jī)制具有資源配置有效性和靈活性的歷史經(jīng)驗(yàn)，市場機(jī)制在企業(yè)管理中的有效應(yīng)用為應(yīng)用型高校外部治理模式轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向模式提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。其創(chuàng)新突破性體現(xiàn)在兩方面。一是新公共管理思想的遷移。將新公共管理思想引入應(yīng)用型高校的治理模式變革，既提高了治理的效率，又減輕了政府的財(cái)政壓力，也回應(yīng)了社會主體民主參與治理的需求。二是市場和政府的協(xié)調(diào)整合。變革后的市場導(dǎo)向治理模式既利用市場競爭機(jī)制提高效率，又設(shè)立一定的條件以限制不良競爭和無序競爭；既在微觀管理中實(shí)現(xiàn)分權(quán)和民主，又在宏觀層面設(shè)立高等教育基金委員會，通過中介組織實(shí)現(xiàn)一定程度的集權(quán)。在大學(xué)內(nèi)部治理模式中，既通過理事會成員來源的多元化實(shí)現(xiàn)共同治理，又通過強(qiáng)化校長的職權(quán)實(shí)現(xiàn)一定程度的集權(quán)。由此可見，在英國應(yīng)用型高校外部治理模式的變遷中，既存在路徑依賴，也存在創(chuàng)新突破，兩者的互動形成了治理模式的不平衡性，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了治理模式的變遷。

五、啟示

英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷的實(shí)踐邏輯和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對我國應(yīng)用型高校外部治理模式的完善有以下啟示：

（一）遵循有序漸進(jìn)式的應(yīng)用型大學(xué)治理變遷邏輯

英國經(jīng)濟(jì)史學(xué)家卡爾·布蘭妮在其著作《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》（The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time）中提出，社會的轉(zhuǎn)型往往是以犧牲當(dāng)下的社會秩序?yàn)榇鷥r(jià)的，如果社會轉(zhuǎn)型過于迅速，會給社會的穩(wěn)定帶來極大的沖擊[53]。從英國應(yīng)用型高校外部治理模式的變遷實(shí)踐和規(guī)律可以看出，高等教育的治理模式變革亦是如此。從1982年設(shè)立國家咨詢機(jī)構(gòu)，從國家層面考察并監(jiān)督本屬于地方管控的應(yīng)用型高校，到1988年頒布《教育改革法》，將應(yīng)用型高校的管理權(quán)從地方政府轉(zhuǎn)移到中央政府，再到1992年將其治理模式轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向模式，歷時(shí)十年左右才實(shí)現(xiàn)了一定程度的轉(zhuǎn)型，并在轉(zhuǎn)型中基于實(shí)踐困境進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)社會的內(nèi)在需求、推動應(yīng)用型高校的長遠(yuǎn)發(fā)展。從我國的實(shí)踐來看，政府、學(xué)校管理者和學(xué)者在應(yīng)用型高等教育治理改革方面進(jìn)行了諸多有益的探索與實(shí)踐。例如，2013 年教育部推動成立“應(yīng)用技術(shù)大學(xué)聯(lián)盟”便是我國推動應(yīng)用型高等教育治理改革、探索自組織治理的一個嘗試；2017 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》中強(qiáng)調(diào)逐步提高行業(yè)企業(yè)參與辦學(xué)的程度；2018年《職業(yè)學(xué)校校企合作促進(jìn)辦法》明確了職業(yè)學(xué)校和企業(yè)可以結(jié)合實(shí)際開展合作治理；2019年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案的通知》中再次提出鼓勵應(yīng)用型高校吸引行業(yè)企業(yè)參與辦學(xué)。在后續(xù)的發(fā)展過程中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需要和大學(xué)發(fā)展的內(nèi)在需求，我國仍需進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)用型大學(xué)治理改革，實(shí)現(xiàn)有序漸進(jìn)和可持續(xù)的治理模式變遷。

（二）探索具有中國特色的應(yīng)用型大學(xué)治理模式

從英國應(yīng)用型高校外部治理模式變遷的路徑選擇可以看出，其變遷無不是基于本國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和應(yīng)用型高校的內(nèi)在需要而展開。英國應(yīng)用型高校市場導(dǎo)向治理模式的形成，一方面源于英國財(cái)政危機(jī)下削減教育經(jīng)費(fèi)開支的目的，政府旨在通過社會資本參與治理減少人力成本和物力成本，提升治理效率，增進(jìn)高校與社會的聯(lián)系；另一方面，英國社會自組織治理的發(fā)展成熟為英國社會各主體參與高校治理提供了基礎(chǔ)與條件，使得市場導(dǎo)向治理模式能夠運(yùn)行，同時(shí)也帶來了一系列新的問題。就我國的國情而言，從歷史要素來看，我國公立應(yīng)用型大學(xué)長期處于政府的直接管理之下，自治經(jīng)驗(yàn)和能力有限，如果脫離政府管理，容易陷入“不知所措”的發(fā)展困境；從環(huán)境要素來看，我國自組織治理的社會基礎(chǔ)尚未發(fā)展成熟，也缺乏社會組織在院校治理中發(fā)揮作用的保障機(jī)制。因此，我國在借鑒英國推進(jìn)應(yīng)用型高校治理變革的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，應(yīng)結(jié)合我國的政治經(jīng)濟(jì)、社會基礎(chǔ)、文化傳承等歷史和環(huán)境要素，探索符合我國基本國情和應(yīng)用型高校內(nèi)在發(fā)展需求的治理模式。