中國財政學的創(chuàng)新發(fā)展及若干重要問題
—— “新時代中國財政學發(fā)展研討會暨《財政科學》專題沙龍第16期” 會議綜述

李利華

黨的十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，將財政的職能定位提高到前所未有的新高度，同時對中國財政學發(fā)展與中國財政學科體系、學術(shù)體系、話語體系的構(gòu)建與完善提出迫切要求。為深入探討并推動新時代中國財政學發(fā)展與創(chuàng)新，2022年9月3日，中國財政科學研究院與對外經(jīng)濟貿(mào)易大學聯(lián)合召開 “新時代中國財政學發(fā)展研討會暨《財政科學》專題沙龍第16期” 。本次專題沙龍由《財政科學》編輯部與對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際經(jīng)濟貿(mào)易學院承辦，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學行業(yè)稅收政策與管理研究中心協(xié)辦。中國人民大學財政金融學院郭慶旺教授，北京大學經(jīng)濟學院財政學系主任、國務(wù)院參事劉怡教授，江西財經(jīng)大學原黨委書記王喬教授，中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長楊志勇研究員，中央財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院院長白彥鋒教授，中國財政科學研究院全球風險治理研究中心主任李成威研究員，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學科研處處長姚東旭教授以及對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際經(jīng)濟貿(mào)易學院教授、政府管理學院副院長李明就中國財政學發(fā)展的學科背景、財政職能、研究范式、研究范圍等問題，展開了深入探討與交流。對外經(jīng)濟貿(mào)易大學副校長王強教授、中國財政科學研究院副院長邢麗研究員致辭，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際經(jīng)濟貿(mào)易學院院長唐宜紅教授、中國財政科學研究院刊物編輯部主任陳龍研究員、對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際經(jīng)濟貿(mào)易學院副院長毛捷教授以及對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際經(jīng)濟貿(mào)易學院財政稅務(wù)學系主任苑德宇教授主持各時段討論。

一、我國財政學面臨的形勢與發(fā)展機遇

以新古典經(jīng)濟學理論和新自由主義為核心的傳統(tǒng)經(jīng)濟學體系主要研究市場對資源的配置機制，以通貨膨脹和失業(yè)率作為衡量經(jīng)濟發(fā)展的主要指標，以貨幣政策作為宏觀調(diào)控的主要工具，并以利率作為調(diào)節(jié)貨幣政策目標的關(guān)鍵機制。然而這一理論體系并未能成功指導其他發(fā)展中國家特別是拉美地區(qū)復制經(jīng)濟增長的奇跡。2008年美國金融危機至2020年新冠疫情全球暴發(fā)以來，各國普遍發(fā)現(xiàn)貨幣政策及其利率機制逐漸失靈，量化寬松政策已無法刺激經(jīng)濟增長，反而為滯漲危機埋下導火索。國際經(jīng)濟學界出現(xiàn)了關(guān)于經(jīng)濟學新思想、新理論、新范式的討論。

2008年以來實施的積極財政政策對國內(nèi)經(jīng)濟增長形成有力支撐，財政已經(jīng)成為中國國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，大量中國特色的財政實踐已形成中國經(jīng)驗并反映中國邏輯。按照習近平總書記的要求和指示，我國相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者積極研究總結(jié)中國特色社會主義新時代經(jīng)濟發(fā)展與國家治理的財政邏輯與演進規(guī)律，共同推進中國財政學的發(fā)展與創(chuàng)新。

二、財政學發(fā)展需要討論的重要問題

（一）新文科建設(shè)對財政學發(fā)展的影響

新文科是近年來的熱點話題。新文科建設(shè)能夠促進多學科交叉與融合，推動傳統(tǒng)文科更新升級，從學科導向轉(zhuǎn)向需求導向，從專業(yè)分割轉(zhuǎn)向交叉融合。楊志勇研究員認為，在學科發(fā)展過程中，傳統(tǒng)文科包括財政學早已發(fā)生變化，學科體系、內(nèi)容及方法的變化都反映了改革開放以來的東西方文明互鑒與學科交叉趨勢。新文科背景下的財政學有其自身特點，但更要能夠解決實際問題，因此，財政學的學科、學術(shù)、話語三大體系對其他學科知識的融合借鑒應(yīng)以有助于推進黨和國家事業(yè)發(fā)展為標準，數(shù)學方法的應(yīng)用也應(yīng)以解決社會需求和推動學術(shù)繁榮為目標。隨著經(jīng)濟發(fā)展階段變化和財政新問題的出現(xiàn)，財政的職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，財政學的學科體系和研究內(nèi)容也應(yīng)隨之改變。

越來越多其他領(lǐng)域的研究者參與財政話題的討論，說明財政實踐與財政理論具有社會生命力與學科交叉屬性，然而作為一個學術(shù)領(lǐng)域，參與者具備一定專業(yè)積累對財政重大話題的討論質(zhì)量更有保障。進入新時代，財政學有了新發(fā)展，對財政職能定位與研究范圍應(yīng)進行檢視與完善；財政學研究的核心問題應(yīng)該是財政制度、財政理論以及財政政策。隨著新的財政重大問題出現(xiàn)，財政的職能、財政學研究范圍及其與其他學科的交叉也會產(chǎn)生新的變化，但財政學對財政本質(zhì)性內(nèi)容的探索不應(yīng)改變，并按照習近平總書記在哲學社會科學工作座談會上提出的要求構(gòu)建財政學學科、學術(shù)、話語三大體系。

（二）對財政學研究范圍的思考

劉怡教授認為，財政學的研究應(yīng)體現(xiàn)不同制度背景與發(fā)展階段下社會經(jīng)濟發(fā)展對財政學提出的新要求。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與稅制結(jié)構(gòu)、要素稅收與價值創(chuàng)造以及稅收基本原則應(yīng)進入我國財政學的研究范圍。

我國的稅制結(jié)構(gòu)包含稅收制度與稅收體制，中央與地方的稅收、分享與轉(zhuǎn)移支付關(guān)系形成中央與地方關(guān)系及區(qū)域間關(guān)系，并以財政轉(zhuǎn)移支付來調(diào)整區(qū)域間、行業(yè)間、人群間的分配扭曲，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與區(qū)域財力平衡等重大問題，體現(xiàn)了我國經(jīng)濟發(fā)展的特征與邏輯。

1952年至今，我國經(jīng)濟增長方式對稅收制度建設(shè)與功能發(fā)揮產(chǎn)生了深刻影響。伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷，稅收結(jié)構(gòu)也發(fā)生了顯著調(diào)整。2006年取消農(nóng)業(yè)稅，2019年第三產(chǎn)業(yè)GDP占比達到56.79%，稅收占比達到56.9%，但當前稅收收入結(jié)構(gòu)仍然以增值稅即貨物和勞務(wù)稅為主體。伴隨經(jīng)濟發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)比重將進一步提高，這一過程中價值創(chuàng)造的方式將發(fā)生改變，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化將體現(xiàn)要素驅(qū)動的價值創(chuàng)造，貨物與勞務(wù)稅占比下降的部分將被所得稅替代。

經(jīng)濟增長的投入要素主要包括資本、人才以及數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展的核心要素——數(shù)據(jù)信息。數(shù)字經(jīng)濟正在成為經(jīng)濟本身，數(shù)據(jù)成為核心要素改變了傳統(tǒng)的價值創(chuàng)造方式，使財政問題的研究面臨全新局面，傳統(tǒng)稅收基本原則的適用性受到挑戰(zhàn)。G20悉尼宣言和雙支柱包容性框架對征收地原則和稅收分配規(guī)則的調(diào)整反映了國際稅收規(guī)則為適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展變化所做的努力。在此背景下，商品稅征收的消費地原則應(yīng)繼續(xù)堅持，而要素稅征收的居民和非居民原則需要重新安排。我國商品稅和要素稅的區(qū)域間分配亦應(yīng)適用上述原則，在兼顧效率與公平原則下進行新的制度安排。

（三）國家治理視角下的財政職能分析

黨的十八屆三中全會提出 “財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱” ，同時提出 “科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置，維護市場統(tǒng)一，促進社會公平和實現(xiàn)國家的長治久安” 的制度保障，財政在國家治理中的重要性提升，財政職能有所拓展，學術(shù)界對是否應(yīng)當突破傳統(tǒng)財政三大職能論產(chǎn)生了一定爭論。

財政的傳統(tǒng)職能即資源配置、收入分配以及穩(wěn)定經(jīng)濟強調(diào)財政的經(jīng)濟職能，已經(jīng)不能準確刻畫財政作用的發(fā)揮。姚東旭教授認為，應(yīng)深入研究國家治理體系框架下國家治理的核心和關(guān)鍵要素，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑，在統(tǒng)籌分析的基礎(chǔ)上，才能準確判定并充分發(fā)揮財政的職能。

不能過分夸大財政的職能作用。政府職能包括政治職能、經(jīng)濟職能和社會職能。財政是政府職能實現(xiàn)的重要手段之一，因而財政職能理應(yīng)從屬于政府職能，是政府職能的一個方面。政府職能變遷過程中社會職能不斷擴大，主要介入社會保障、扶困、教育等領(lǐng)域。另外，政府職能從政治職能與社會職能逐漸向經(jīng)濟職能擴大，體現(xiàn)為各國財政支出占比的不斷提升。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，不是國家治理本身。

國家治理視角下的財政職能，首先需要面對國家治理的多元目標。姚東旭教授認為，現(xiàn)階段對我國財政職能的判定還處于探索階段，不宜倉促地做出重大表述的調(diào)整。應(yīng)首先構(gòu)筑新的財政學理論框架，在此之前，對傳統(tǒng)三大職能不能概括又急需補充的，或者應(yīng)該更加關(guān)注的表述進行適當充實，來完善現(xiàn)有財政職能理論的不足。市場失靈理論是政府介入經(jīng)濟活動的充分條件，仍然具有一定解釋力；財政的基本職能之一仍然是為社會提供重要的公共產(chǎn)品。此外，從國家治理視角下經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展看，政府應(yīng)主動加強對產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策的運用，以及對公有經(jīng)濟和國有資產(chǎn)的管理，充分利用外貿(mào)政策提升國際競爭力。從政府間財政關(guān)系看，應(yīng)注意哪些問題不適宜財政發(fā)揮主要作用。從收入分配職能看，要重視公平和效率。國家治理視角下民生財政是否應(yīng)成為財政職能的重要組成需要繼續(xù)研究。

（四）積極財政政策的目標、體系與路徑

在長期零利率環(huán)境下，貨幣政策趨于失靈，各國經(jīng)濟增長長期乏力，全球范圍內(nèi)掀起關(guān)于重啟積極財政政策的討論。郭慶旺教授提出財政政策的 “破、立、拓” 路徑。 “破” 即突破固有財政規(guī)則，或賦予財政規(guī)則一定靈活性； “立” 即實施新的財政手段，遏制公共投資下滑； “拓” 即開拓中長期政策體系，推動創(chuàng)新發(fā)展。馬斯特里赫特條約規(guī)定財政赤字占比與國債余額占比不超過3%和60%，歐盟遵循這一規(guī)則進行的財政整頓已經(jīng)成為歐元區(qū)經(jīng)濟不振的重要原因。近40年來，世界各主要經(jīng)濟體的公共投資持續(xù)下降，當前關(guān)于加大財政政策力度的討論焦點集中于財政政策應(yīng)主要作用于哪些領(lǐng)域。郭慶旺教授認為，中國的經(jīng)驗可以為各國財政政策目標和手段提供參考。習近平總書記提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展理念，以及中國需求側(cè)與供給側(cè)政策并行、穩(wěn)定性與結(jié)構(gòu)性政策相結(jié)合的財政政策體系，是保障經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)、實現(xiàn)國家治理目標的有效機制。

（五）基于長期視角的財政運行規(guī)律研究

2022年上半年習近平總書記在人民大學考察時強調(diào)要構(gòu)建我國自主的知識體系。構(gòu)建財政學自主知識體系，需要有分析的素材，并從中提煉知識與理論。李明教授展示了一個30年長期視角下，結(jié)合我國財政運行特點與財稅改革重要政策時點，綜合多種財政支出理論與實證模型，對我國財政支出結(jié)構(gòu)進行趨勢分析與規(guī)律挖掘的研究框架與方法體系。主要結(jié)論包括：中國的財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整比較平緩，重大財稅改革措施是我國財政支出結(jié)構(gòu)變化的主要推動力。2007年以后民生支出調(diào)整與經(jīng)濟建設(shè)支出調(diào)整方向相反。經(jīng)濟建設(shè)支出的負向調(diào)整一般與當期逆周期調(diào)控措施及推進預算約束硬化有關(guān)。央地間經(jīng)濟建設(shè)和民生支出調(diào)整邏輯呈現(xiàn)異質(zhì)性。一定程度上國家財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心動力來源于中央而非地方等。

相較于常見的階段性、局部性研究，對各項財政運行數(shù)據(jù)的長期跟蹤、觀察、整理及挖掘，有助于研究人員從規(guī)律發(fā)現(xiàn)的角度探索財政運行與經(jīng)濟發(fā)展的互動關(guān)系，進而做出更加全面、細化、深入的分析，對正確認識與客觀預期具有重要的發(fā)現(xiàn)與啟示價值，是構(gòu)建我國財政學自主知識體系的重要方法。

三、財政學的融合與創(chuàng)新

（一）以全新的邏輯與視角觀察財政：風險財政學

風險財政學是由中國財政科學研究院院長劉尚希研究員于1997年開啟的一個研究財政學的新視角。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，已經(jīng)形成基本理論框架與獨特研究范式。風險財政學從風險的視角，以不確定性思維進行財政學思考，為我們觀察以及推進財政理論與實踐打開了一扇新的窗戶。

李成威研究員介紹，風險社會是對目前人類所處時代特征的形象描繪。風險社會下各種確定性的規(guī)則變得不相適應(yīng)而被迅速打破，既有的規(guī)則邊際失效，而新規(guī)則體系尚未形成。以風險視角觀察財政，會發(fā)現(xiàn)財政利益分配的背后是風險分配。風險改變了經(jīng)濟發(fā)展的基本邏輯，勞動、資本以及技術(shù)的投入都必須在風險可控的前提下進行。因此，風險社會中的生產(chǎn)函數(shù)是風險R主導下技術(shù)A、勞動L和資本K的函數(shù)：Y=R（T，T+1）A（t）LαKβμ。

風險財政學以時間之矢和不確定性為基本認知，以風險社會來臨為現(xiàn)實基礎(chǔ)，構(gòu)成理論的邏輯起點，突破二值理論、實體理性以及制度主義，以不確定性思維為核心，虛擬理性通過思想實驗形成未來風險發(fā)生概率與風險類型的預測，并通過當下的行動影響未來。即，過去已經(jīng)無法決定現(xiàn)在與將來，而未來將決定現(xiàn)在。風險財政學認為行為主義指引下的制度設(shè)計遵循良性、務(wù)實的原則，并在制度設(shè)計中避免二值邏輯，充分運用虛擬理性思維，使制度設(shè)計服從于構(gòu)建確定性的目標，并在實踐中通過學習、適應(yīng)和改變結(jié)構(gòu)的方式不斷調(diào)整和變化，從而使現(xiàn)在的制度與行為有能力通過注入確定性實現(xiàn)未來風險消除與發(fā)展預期。

過去的理論都是在試圖解釋世界，而現(xiàn)在理論的關(guān)鍵在于構(gòu)建世界，構(gòu)建發(fā)展的確定性。因此，風險財政學對財政的定義是：財政是一種社會機制，它動員、集中和使用社會資源，調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系，化解社會共同體面臨的公共風險，最終的目的是構(gòu)建社會共同體發(fā)展的確定性。

（二）心理學與財政學交叉融合的探索：稅收凸顯性與行為財政學

多項研究成果表明，公眾對通脹或未來經(jīng)濟發(fā)展的預期具有自我實現(xiàn)和自我強化的特性，并直接影響公眾行為、政府經(jīng)濟政策的效果與未來發(fā)展路徑。行為金融學與行為經(jīng)濟學已經(jīng)發(fā)展成為經(jīng)濟學新的分支，對研究微觀經(jīng)濟運行和經(jīng)濟政策制定具有一定啟示與借鑒價值。

白彥鋒教授認為，公共領(lǐng)域?qū)娦睦砘蝾A期的運用相對不足。稅收凸顯性對于當前認識社會經(jīng)濟發(fā)展形勢以及未來需要采取的財政決策具有啟發(fā)意義。稅收凸顯性的體現(xiàn)，微觀領(lǐng)域強于宏觀領(lǐng)域，私人部門強于公共部門，從量稅強于從價稅，直接稅強于間接稅。稅收凸顯性與納稅人的有限理性密切相關(guān)，有限理性的納稅人在認知過程中形成財政幻覺，并在納稅人的行為中得以體現(xiàn)，進而影響財政政策的實施過程與實施效果。這些理論在財政改革和稅制改革中將會起到重要作用。

財政凸顯性在我國應(yīng)用的一個正面案例是煙草消費稅。由于消費者已經(jīng)形成煙草制品高課稅的預期，經(jīng)過2009年和2015年兩次加征，煙草制品企業(yè)紛紛成為各地納稅大戶。另一個參照案例是成品油消費稅改革。從2014年底到2015年初成品油消費稅分三次上調(diào)，引發(fā)社會輿論的普遍關(guān)注與較大爭議，一個重要的原因是這種方式導致稅收凸顯性增強。由此可見，在財政學教學科研中引入心理學、行為學相關(guān)理論，嘗試構(gòu)建行為財政學基本框架，不僅有利于財政學科體系的豐富與發(fā)展，而且對更好地推進財稅改革具有啟發(fā)意義。