我國財(cái)政投融資管理體制改革回顧與展望

溫來成 王若訥

內(nèi)容提要：本文回顧了黨的十八大以來我國財(cái)政投融資管理體制改革取得的重要進(jìn)展，從探索中國特色的財(cái)政投融資集權(quán)與分權(quán)模式、總結(jié)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能與政府投資管理體制的關(guān)系、概括社會主義市場條件下財(cái)政投融資與市場的邊界、不斷提高財(cái)政投融資績效，以及控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面，總結(jié)了我國財(cái)政投融資管理體制改革的基本經(jīng)驗(yàn)，并分析了目前存在的問題。在論述財(cái)政投融資在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家中重要地位的基礎(chǔ)上，本文對黨的二十大后我國財(cái)政投融資管理體制改革發(fā)展的趨勢做出展望。

黨的十八大以來，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，在財(cái)政投融資管理體制領(lǐng)域，進(jìn)行了一系列重大改革，取得了顯著成效，有力促進(jìn)了國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。同時(shí)，還面臨著一系列新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，在黨的二十大精神指導(dǎo)下，開創(chuàng)財(cái)政投融資體制改革的新局面。

一、黨的十八大以來我國財(cái)政投融資管理體制改革的新進(jìn)展

（一）國債管理體制改革

1981年，為適應(yīng)我國改革開放后經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，國務(wù)院頒布《中華人民共和國國庫券條例》，恢復(fù)了國債的發(fā)行，也拉開了國債管理體制改革的序幕。黨的十八大以來，隨著我國財(cái)稅體制改革全面深化，國債管理體制也進(jìn)入全面提速的階段，主要包括：

1.國債一級市場管理體制改革

首先，進(jìn)一步完善國債發(fā)行體制，保障國債順利發(fā)行。財(cái)政部會同中國人民銀行分別于2013年、2021年印發(fā)《儲蓄國債（電子式）管理辦法》（財(cái)庫〔2013〕7號）和《儲蓄國債（憑證式）管理辦法》（銀發(fā)〔2021〕20號），對電子式和憑證式儲蓄國債的發(fā)行方式進(jìn)行了規(guī)范，并于每年末制定《記賬式國債招標(biāo)發(fā)行規(guī)則》，以規(guī)范下一年度記賬式國債的發(fā)行程序。其次，完善國債承銷團(tuán)管理體制。2012年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》（國發(fā)〔2012〕52號），取消了財(cái)政部與國債承銷團(tuán)成員資格之間的行政審批關(guān)系。2017年財(cái)政部會同人民銀行、證監(jiān)會制定并公布《國債承銷團(tuán)組建工作管理辦法》（財(cái)庫〔2017〕145號），對如何組建國債承銷團(tuán)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范，至此，我國國債承銷團(tuán)制度日趨完善。在一系列國債管理體制改革推動下，我國國債發(fā)行市場蓬勃發(fā)展，融資效率穩(wěn)步提升，2021年我國國債發(fā)行額68683.96億元①數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國財(cái)政部，http：//yss.mof.gov.cn/2021zyjs/202207/t20220712_3826574.htm。，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了有力的財(cái)力支持。

2.完善國債二級市場管理體制

一是國債做市支持機(jī)制逐步建立。繼2011年建立關(guān)鍵期限國債做市制度以來，2016年財(cái)政部會同中國人民銀行發(fā)布2016年第122號公告、《關(guān)于〈建立國債做市支持機(jī)制有關(guān)事宜〉的通知》（財(cái)庫〔2016〕154號），在全國銀行間債券市場建立了國債做市支持機(jī)制，為保障國債二級市場持續(xù)性運(yùn)行，提高國債流動性發(fā)揮了重要作用。二是衍生品市場穩(wěn)步發(fā)展。隨著我國國債現(xiàn)貨市場逐步發(fā)展完善，2013年9月中國金融期貨交易所首次推出5年期國債期貨，并緊隨其后推出了10年期和2年期國債期貨，有力推動了我國國債衍生品市場發(fā)展。近年來，我國國債期貨市場規(guī)模穩(wěn)步增長，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2021年國債期貨市場成交量2505.23萬手，持倉量319070手，相較于2020年分別增長4.23%和58.31②數(shù)據(jù)來源：中國金融期貨交易所，http：//www.cffex.com.cn/sj/yearlymarketReport/2021/2021YearlyMarketReport.pdf。。國債衍生品市場建設(shè)，既滿足了投資者套期保值、價(jià)格發(fā)現(xiàn)的需求，也聯(lián)通了國債現(xiàn)貨市場和期貨市場，提高了標(biāo)的債券的流動性，對完善建設(shè)我國國債市場具有重要意義。

3.編制和發(fā)布國債收益率曲線

國債收益率曲線作為市場化利率體系中的重要基準(zhǔn)利率，一直以來都是國債市場改革的重點(diǎn)之一。2013年黨的十八屆三中全會決議提出 “健全反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線” ，國債收益率曲線建設(shè)進(jìn)一步提速。2014年財(cái)政部首次發(fā)布中國關(guān)鍵期限國債收益率曲線，主要包括1、3、5、7、10年五個(gè)關(guān)鍵期限國債。在此基礎(chǔ)上，2015年、2016年、2021年先后加入了3個(gè)月、6個(gè)月、30年以及2年期國債收益率，建立起了較為完善的國債收益率曲線。

4.國債市場對外開放程度進(jìn)一步提高

2013年，《人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者境內(nèi)證券投資試點(diǎn)辦法》③詳見：中國人民銀行會同中國證監(jiān)會與外匯管理局《人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者境內(nèi)證券投資試點(diǎn)辦法》（中國證券監(jiān)督管理委員會令90號）以及《中國人民銀行關(guān)于合格境外機(jī)構(gòu)投資者銀行間債券市場有關(guān)事項(xiàng)的通知》（銀發(fā)〔2013〕69號）。等政策，明確將合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）和人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者（RQFII）引入銀行間債券市場，但對其準(zhǔn)入資格和投資債券額度進(jìn)行了限制。2016年中國人民銀行發(fā)布第3號公告④詳見：《中國人民銀行公告〔2016〕第3號》，http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3021203/index.html。，這份公告進(jìn)一步拓展了符合條件的境外機(jī)構(gòu)投資者范圍，并取消了境外投資者的投資額度限制。2017年6月，中國人民銀行出臺《內(nèi)地與香港債券市場互聯(lián)互通合作管理暫行辦法》（中國人民銀行令〔2017〕第1號）正式啟動 “債券通” 機(jī)制，進(jìn)一步拓寬了境外機(jī)構(gòu)投資我國國債市場的渠道。2022年三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步便利境外機(jī)構(gòu)投資者投資中國債券市場有關(guān)事宜》（中國人民銀行中國證監(jiān)會國家外匯管理局公告〔2022〕第4號），進(jìn)一步簡化了境外機(jī)構(gòu)投資者的投資程序，并將可投資范圍擴(kuò)展到交易所債券市場。截至2021年末，境外機(jī)構(gòu)、基金類機(jī)構(gòu)持有我國記賬式國債39858.83億元，較2020年增長17.24%。我國國債市場對外開放程度達(dá)到了新高度。

（二）地方政府融資管理體制改革

我國地方政府融資管理體制經(jīng)歷了 “國債轉(zhuǎn)貸地方” “融資平臺融資” “地方政府債券發(fā)行試點(diǎn)” 等一系列實(shí)踐探索，2014年隨著新《預(yù)算法》的修訂和頒布，地方政府融資管理體制建設(shè)正式進(jìn)入了一個(gè)新階段。

1.賦予省級地方政府發(fā)行債券的權(quán)力

修訂后《預(yù)算法》規(guī)定地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金不足的部分，可以通過發(fā)行債券的方式解決。而發(fā)行地方政府債券的權(quán)限主要由省級政府行使，市縣政府如需要發(fā)行債券，則由省級政府代發(fā)。地方政府發(fā)債總額，由國務(wù)院報(bào)請全國人大或常委會審批。我國對地方政府債券發(fā)行實(shí)行余額管理。國務(wù)院在全國人大審批的限額內(nèi)，部署財(cái)政部根據(jù)各地區(qū)財(cái)力狀況、債務(wù)余額、還本付息數(shù)額等情況，給各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市分配和下達(dá)發(fā)債限額，省級財(cái)政部門采用大體相同的方法給各市縣分配發(fā)債限額，經(jīng)省級政府批準(zhǔn)后下達(dá)執(zhí)行。目前地方政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券。一般債券納入一般公共預(yù)算管理，其還本付息由稅收等一般公共預(yù)算收入償還，主要用于公益性項(xiàng)目資本支出，發(fā)債時(shí)沒有對應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目。專項(xiàng)債券納入政府性基金預(yù)算管理，主要用于有一定收益的公益性項(xiàng)目資本支出，要求用項(xiàng)目收益償還債券本息。

2.完善地方政府債券種類管理體制

一是地方政府債券期限結(jié)構(gòu)日趨合理。自新《預(yù)算法》修訂以來，財(cái)政部先后發(fā)行了財(cái)庫〔2015〕64號、財(cái)預(yù)〔2015〕154號、財(cái)庫〔2015〕83號以及財(cái)預(yù)〔2016〕155號等多項(xiàng)文件①詳見：《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2015〕64號）、《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕154號）、《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2015〕83號），以及《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)155號）。，對一般債券和專項(xiàng)債券的期限結(jié)構(gòu)進(jìn)行了限制，按照相關(guān)要求，一般債券期限為1年、3年、5年、7年和10年，單一期限債券發(fā)行規(guī)模不得超過當(dāng)年一般債券發(fā)行規(guī)模的30%，專項(xiàng)債券期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年，其中7年期和10年期債券的合計(jì)發(fā)行規(guī)模不得超過當(dāng)年專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模的50%。2018年財(cái)政部發(fā)文《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財(cái)庫〔2018〕61號），新增2年、15年和20年期一般債券，15年和20年期專項(xiàng)債券，且取消7年期以下（不含7年期）一般債券的發(fā)行規(guī)模上限設(shè)定，本次調(diào)整實(shí)現(xiàn)了專項(xiàng)債券與一般債券期限類型的統(tǒng)一。2019年國務(wù)院發(fā)布《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，以及2020年財(cái)政部發(fā)布《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財(cái)庫〔2018〕43號），全面取消債券期限規(guī)定，強(qiáng)調(diào)地方政府合理確定債券期限結(jié)構(gòu)，這不僅能夠更加合理地滿足地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資金需求，也可以有效平滑地方政府償債壓力，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平。二是專項(xiàng)債券適用范圍更加廣泛。專項(xiàng)債券是地方政府債券的主導(dǎo)品種，在滿足地區(qū)公共產(chǎn)品供給、緩解地方政府財(cái)政資金壓力、穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。為進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生服務(wù)領(lǐng)域的投資效應(yīng)，財(cái)政部先后發(fā)布了財(cái)預(yù)〔2017〕62號、財(cái)預(yù)〔2017〕97號、財(cái)預(yù)〔2018〕28號、財(cái)預(yù)〔2020〕94號，以及財(cái)辦預(yù)〔2021〕29號等文件①詳見：《地方政府土地儲備項(xiàng)目債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號）、《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕97號）、《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理》（財(cái)預(yù)〔2018〕28號）、《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用相關(guān)工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕94號），以及《關(guān)于梳理2021年新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2021〕29號）。，將專項(xiàng)債券的適用范圍由土地儲備、棚戶區(qū)改造、軌道交通逐步擴(kuò)展到交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目以及保障性安居工程等九大領(lǐng)域，范圍覆蓋地方政府公共服務(wù)供給的大部分領(lǐng)域。三是融資組合方式創(chuàng)新。為充分調(diào)動社會資本的積極性，2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為符合標(biāo)準(zhǔn)的專項(xiàng)債券提供配套融資支持，即 “專項(xiàng)債券+市場化融資” 。

3.完善地方政府債券限額、信息披露和績效管理等體制

為更進(jìn)一步補(bǔ)充和完善地方政府新增債務(wù)限額管理體制，解決新增限額合理分配問題，2017年財(cái)政部發(fā)布了《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2017〕35號）要求各?。ㄊ校┮罁?jù)自身財(cái)力狀況、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素量化新增限額分配。在債券信息披露方面，2019年財(cái)政部辦公廳下發(fā)《關(guān)于啟用地方政府新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目信息披露模板的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2019〕364號），要求各省（市）在發(fā)行地方政府新增專項(xiàng)債時(shí)，需增加披露項(xiàng)目信息，以表格形式展現(xiàn)項(xiàng)目核心信息。在績效管理方面，2021年，為進(jìn)一步加強(qiáng)對地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金的績效管理，提高資金的使用效益，財(cái)政部印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號），要求從事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)管理以及評價(jià)結(jié)果應(yīng)用五個(gè)方面，對專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金進(jìn)行管理。

（三）財(cái)政投資管理體制改革

1.更加明確界定政府投資范圍

2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）提出，應(yīng)合理界定政府投資范圍，包括政府投資建設(shè)項(xiàng)目與社會投資建設(shè)項(xiàng)目以及中央政府與地方政府間關(guān)于投資事權(quán)的合理劃分，明確政府投資應(yīng)主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域。2016年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》提出進(jìn)一步明確政府投資范圍。在此基礎(chǔ)上，2019年國務(wù)院頒布《政府投資條例》（國令第712號），強(qiáng)調(diào)政府投資項(xiàng)目的非經(jīng)營性，明確政府投資應(yīng)投向以非經(jīng)營性項(xiàng)目為主的公共領(lǐng)域。此外，《政府投資條例》還要求建立政府投資范圍定期評估調(diào)整機(jī)制。

2.簡化政府核準(zhǔn)投資審批程序

一是簡化投資項(xiàng)目審批制度。自2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》開始實(shí)施項(xiàng)目審批制度改革，實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制，并制定《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2004年本）》。國務(wù)院分別于2013年、2014年、2016年對國家核準(zhǔn)目錄進(jìn)行修訂，累計(jì)削減中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目90%左右①數(shù)據(jù)來源：《國務(wù)院印發(fā)〈政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2016年本）〉》，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-12/20/content_5150692.htm。。二是簡化投資項(xiàng)目審查制度。2014年，國家發(fā)改委頒布《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》（國家發(fā)展和改革委員會第11號令），進(jìn)一步簡化了項(xiàng)目申請報(bào)告的報(bào)送內(nèi)容和項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)的審查內(nèi)容，采取項(xiàng)目 “審查外部性+了解內(nèi)部性” 的策略，保證企業(yè)的投資自主權(quán)。

3.政府投資模式創(chuàng)新

根據(jù)《政府投資條例》等政策規(guī)定，政府投資資金應(yīng)主要投向非營利性的公共領(lǐng)域，但由于政府投資資金有限，政府投資與社會投資相結(jié)合的模式成為重要選擇。我國對政府與社會資本合作（PPP）模式的探索可以追溯到改革開放初期，黨的十八大以來，在政府投資支持等一系列政策指導(dǎo)的作用下，例如財(cái)金辦〔2017〕92號、發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號、財(cái)金〔2019〕10號以及財(cái)政企函〔2020〕1號等②詳見：《財(cái)政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)金辦〔2017〕92號）、《防止社會資本過度投資導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號）、《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號）、《關(guān)于加快加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目入庫和儲備管理工作的通知》（財(cái)政企函〔2020〕1號）。，我國PPP市場實(shí)現(xiàn)了規(guī)范有序的發(fā)展。截至2022年8月末，財(cái)政部PPP管理庫存項(xiàng)目10292個(gè)，投資金額16.43萬億元③數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部政府和社會資本合作中心，https：//www.cpppc.org：8082/inforpublic/homepage.html#/project-Public。，PPP已然成為我國政府引導(dǎo)社會投資的重要模式，在調(diào)動社會投資積極性、加強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)、促進(jìn)投融資體制改革等方面發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，政府投資基金作為一種市場化方式使用財(cái)政資金的新模式，可以分為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資基金以及其他類基金。2015年財(cái)政部發(fā)文《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕210）對政府投資基金的設(shè)立、運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)控制、終止和退出、預(yù)算管理、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行了規(guī)范。政府投資模式的創(chuàng)新還包括基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)。2020年《中國證監(jiān)會 國家發(fā)展改革委關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》（證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號），標(biāo)志著REITs試點(diǎn)工作正式展開，進(jìn)一步推動了基礎(chǔ)設(shè)施融資市場化、規(guī)范化發(fā)展。

二、黨的十八大以來財(cái)政投融體制改革的經(jīng)驗(yàn)與挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，我國在財(cái)政投融資體制領(lǐng)域推行了一系列重大改革，有力促進(jìn)了我國社會市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和管理體制的完善，在建設(shè)中國特色社會主義道路方面，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（一）探索中國特色的財(cái)政投融資集權(quán)與分權(quán)模式

我國作為14億人口的大國，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，區(qū)域特征明顯，如何解決財(cái)政投融資管理體制中的責(zé)權(quán)利劃分，在中央與地方之間平衡集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，是現(xiàn)階段建設(shè)中國特色社會的重要議題。黨的十八大以來，一方面我國通過新《預(yù)算法》的修訂與實(shí)施，依法賦予地方政府發(fā)行地方政府債券的權(quán)力，并在債券期限結(jié)構(gòu)、還本付息方式等方面逐步下放管理權(quán)限。同時(shí)，將地方政府債券發(fā)行總額管理以報(bào)請全國人大或常委會審批的方式，由中央管控。各省市自治區(qū)發(fā)債限額由財(cái)政部分配，報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)，并將發(fā)債權(quán)只賦予了省級政府，要求省級黨委、政府對地方政府債務(wù)管理負(fù)總責(zé)。這樣，較好地處理了集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，分權(quán)調(diào)動地方政府積極性，適度集權(quán)保障中央政府的宏觀調(diào)控能力。

（二）不斷總結(jié)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能與政府投資管理體制的關(guān)系

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政投融資體制改革不斷深入，政府職能與政府投資關(guān)系日趨明晰。2019年《政府投資條例》明確政府投資以非經(jīng)營性項(xiàng)目為主的公共領(lǐng)域，即政府投資的重點(diǎn)是市場不能有效配置資源的領(lǐng)域。政府通過財(cái)政投資行為對市場發(fā)揮宏觀調(diào)控功能，助力市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用。這表明在政府投資領(lǐng)域，我國政府職能由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期生產(chǎn)要素的直接配置者，已轉(zhuǎn)向了社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的宏觀調(diào)控者，完成了市場投資主體的轉(zhuǎn)換。

（三）不斷探索和總結(jié)財(cái)政投融資與市場的邊界

為充分發(fā)揮財(cái)政投融資的引導(dǎo)效應(yīng)，激發(fā)市場投資活力，我國在財(cái)政投融資體制改革進(jìn)程中堅(jiān)持不懈探索和總結(jié)財(cái)政投融資與市場之間的邊界。對于完全競爭性領(lǐng)域，企業(yè)為投融資主體；在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等純公共物品供給領(lǐng)域，政府為投融資主體；在供電、供水、供氣、高速公路等準(zhǔn)公共物品領(lǐng)域，政府與社會合作模式不斷創(chuàng)新，如PPP模式、政府投資基金、REITs，這些實(shí)踐探索有利于進(jìn)一步總結(jié)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府投融資與企業(yè)投融資的關(guān)系，厘清政府與市場的邊界，充分發(fā)揮市場機(jī)制與政府宏觀調(diào)控各自的優(yōu)勢，提高全社會資源配置效率，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，探索中國特色社會主義道路。

（四）不斷提高財(cái)政投融資績效，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

伴隨著我國財(cái)政投融體系不斷完善，地方政府債務(wù)規(guī)模增長較快。截至2021年末，我國地方政府一般債務(wù)余額13.77萬億元，地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額16.70萬億元①數(shù)據(jù)來源：2021年全國財(cái)政決算，http：//yss.mof.gov.cn/2021zyjs/。，總規(guī)模較2020年增長了18.74%。為加強(qiáng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制，黨的十八大以來，我國財(cái)政投融資體制改革加強(qiáng)了預(yù)算績效管理體系建設(shè)。例如，2021年財(cái)政部印發(fā)財(cái)預(yù)〔2021〕61號文件，要求從事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)管理以及評價(jià)結(jié)果應(yīng)用五個(gè)方面，加強(qiáng)對專項(xiàng)債券項(xiàng)目的績效管理，以提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)社會效益，確保按期償還本付息，從根本上防范財(cái)政投融資風(fēng)險(xiǎn)。

（五）財(cái)政投融資法律制度建設(shè)不斷加強(qiáng)

依法治國是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，黨的十八大以來，我國在積極推動財(cái)政投融資體制改革的同時(shí)，不斷加強(qiáng)相關(guān)法律制度建設(shè)。例如，新《預(yù)算法》賦予地方政府舉債融資的權(quán)利；《政府投資條例》規(guī)范政府財(cái)政投融資行為。財(cái)政部、國家發(fā)改委等主管部門頒發(fā)了一系列關(guān)于地方政府債券、政府與社會資本合作（PPP）、政府投資基金、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等領(lǐng)域的規(guī)章制度，有力促進(jìn)了財(cái)政投融資體制改革和發(fā)展，為財(cái)政投融資活動創(chuàng)造了良好的制度條件。

如前所述，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，政府投融資管理體制改革取得了顯著成績，為我國財(cái)政管理體制、行政管理體制改革作出了重要貢獻(xiàn)。同時(shí)，也面臨一系列新挑戰(zhàn)。

第一，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有待進(jìn)一步降低。隨著我國財(cái)政投融資體制改革的深化，一方面，地方政府融資模式更加豐富多樣，為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了有力的資金支持。另一方面，也不可避免造成了地方政府債務(wù)規(guī)模的迅速擴(kuò)張。如何有效控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，將是我國繼續(xù)深化財(cái)政投融資體制改革的重要任務(wù)。

第二，政府與市場的投資邊界有待進(jìn)一步厘清。雖然經(jīng)過多年調(diào)整，我國政府投資配置基本以市場失靈的公共領(lǐng)域?yàn)橹?，但是在?shí)踐中，政府投資在公共領(lǐng)域中缺位、在競爭性領(lǐng)域未完全退出的問題依然存在。例如，對教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)的供給，無法滿足當(dāng)前的公共需求水平，但在供水、供電等具有穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，政府仍為投資主力。這就需要繼續(xù)厘清政府與市場的邊界，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。

第三，財(cái)政投融資管理法律制度需要進(jìn)一步加強(qiáng)。目前涉及財(cái)政投融資管理的法律制度除新《預(yù)算法》外，主要是行政法規(guī)和部門規(guī)章。實(shí)際上財(cái)政投融資管理活動主要依靠財(cái)政部、國家發(fā)改委、人民銀行、證監(jiān)會等主管部門發(fā)布的部門規(guī)章為主，存在不規(guī)范、穩(wěn)定程度低、法律效力不高等問題，給財(cái)政投融資管理帶來了諸多困難。財(cái)政投融資巨額的資金收支，與現(xiàn)有法律制度的保障能力不相匹配。

第四，財(cái)政投融資管理體制有待進(jìn)一步完善。在融資管理體制方面，修訂后的新《預(yù)算法》賦予了省一級限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券的權(quán)利，但實(shí)際資金使用主體卻是市縣一級政府，這導(dǎo)致了資金供需不匹配的現(xiàn)象。部分市縣一級政府分配的債務(wù)發(fā)行額度無法滿足實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，可能出現(xiàn)變相舉債等問題。省、市、縣各級政府的責(zé)權(quán)利還需要進(jìn)一步厘清。在財(cái)政投資管理體制方面，現(xiàn)行《政府投資條例》尚未完全解決各級政府間政府投資管理權(quán)限的劃分問題。

三、全面開展社會主義現(xiàn)代化建設(shè)對財(cái)政投融資的迫切要求

當(dāng)前，我國已開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。同時(shí)，改革發(fā)展所面臨的國際環(huán)境更加嚴(yán)峻復(fù)雜，逆全球化浪潮泛起。面對復(fù)雜多變的國內(nèi)外形勢，以及來自各方的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，財(cái)政支持國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的任務(wù)十分艱巨。因此，我國亟需加快財(cái)政投融資管理體制改革的步伐，服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略。

（一）籌集建設(shè)資金

我國已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但人均GDP尚未達(dá)到高收入國家下限標(biāo)準(zhǔn)，與發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距，在今后幾十年內(nèi)，發(fā)展仍是第一要?jiǎng)?wù)。國家現(xiàn)代化建設(shè)需要巨額資金。根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，未來我國將繼續(xù)統(tǒng)籌推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快構(gòu)建系統(tǒng)完善、高效實(shí)用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)相關(guān)測算， “十四五” 時(shí)期，預(yù)計(jì)建成總規(guī)模40萬公里的公路網(wǎng)，投資需求約4.1萬億元①詳見：《國家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年-2030年）》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2022〕1033號）以及國新辦《國家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年-2030年》情況發(fā)布會內(nèi)容，http：//www.china.com.cn/zhibo/2013-06/20/content_29156282.htm。。重點(diǎn)推進(jìn)150項(xiàng)重大水利工程建設(shè)，總投資需求約1.29萬億元②詳見：防汛抗旱和重大水利工程建設(shè)國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會內(nèi)容，http：//www.mwr.gov.cn/hd/zxft/zxzb/fbh2020 0713/。。在公共物品供給方面，僅靠稅收，規(guī)費(fèi)等常規(guī)收入，資金顯然是不夠的。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，還要利用國債、地方政府債券等形式為國家建設(shè)籌集資金，并努力提高資金使用績效，加快國家現(xiàn)代化建設(shè)步伐。同時(shí)，利用PPP、政府投資基金、REITs等手段，撬動一部分社會資本參加公共物品供給，提高公共物品的規(guī)模和效率。

（二）發(fā)揮財(cái)政投資宏觀調(diào)控功能，優(yōu)化國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下開展現(xiàn)代化建設(shè)，市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用，但是也離不開政府的宏觀調(diào)控，政府投資則是國家宏觀調(diào)控的重要手段之一，發(fā)揮著 “四兩撥千斤” 的作用。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，需要政府投資引導(dǎo)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升我國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面，政府投資縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，走持續(xù)、協(xié)調(diào)、共同富裕的道路。同時(shí)，利用政府投資引導(dǎo)市場供求關(guān)系，達(dá)到社會總供給與總需求之間的平衡。這些都是我國現(xiàn)代化建設(shè)必須解決的重大問題。

（三）調(diào)動各級政府財(cái)政投融資積極性

我國是一個(gè)14億人口的大國，需要通過財(cái)政投融資調(diào)動各級政府的積極性，共同完成國家現(xiàn)代化建設(shè)大業(yè)。就各級地方政府而言，通過財(cái)政投融資活動，充分發(fā)揮本轄區(qū)資源稟賦和市場優(yōu)勢，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會全面發(fā)展，提高人民福利水平。且在中央政府指導(dǎo)下，積極開展區(qū)域合作，取長補(bǔ)短，防止惡性競爭。就中央政府而言，通過財(cái)政投融資活動，加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，不斷優(yōu)化國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，保持社會總供給和總需求的平衡，提高資源配置效率，為各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

四、財(cái)政投融資體制改革發(fā)展趨勢

如前所述，我國已開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，仍需要財(cái)政投融資發(fā)揮其政策功能，服務(wù)于國家現(xiàn)代化建設(shè)大局。根據(jù)目前財(cái)政投融資體制改革發(fā)展中存在的問題，在今后較長一段時(shí)間內(nèi)，其深化改革的領(lǐng)域主要包括：

（一）有效管控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮其融資功能

加快地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型，控制地方政府隱性風(fēng)險(xiǎn)增長。進(jìn)一步調(diào)整地方政府債券發(fā)行結(jié)構(gòu)，降低專項(xiàng)債券比例，管控專項(xiàng)債券增長過快產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。提高地方政府債券發(fā)行的市場化水平，發(fā)揮利率、價(jià)格等市場機(jī)制對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的提示、抑制功能。進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府債券投資者的隊(duì)伍，降低商業(yè)銀行過高的持有比例。改進(jìn)債券發(fā)行、償還方式，擇機(jī)降低債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)等級，逐步恢復(fù)其正常的融資能力。完善政府債券二級市場，增加地方政府債券期貨等新品種，便利投資者，也有利于擴(kuò)大債券發(fā)行。

（二）進(jìn)一步明晰政府投資與企業(yè)、個(gè)人投資的邊界，劃清政府與市場的關(guān)系

以《政府投資條例》為基礎(chǔ)，在總結(jié)我國政府財(cái)政投融資實(shí)踐的基礎(chǔ)上，逐步分類別、分行業(yè)建立政府投資項(xiàng)目清單、目錄，以及管理制度、指導(dǎo)性規(guī)范，進(jìn)一步明確政府投資的范圍，政府與社會資本以PPP、財(cái)政投資基金、REITs等方式合作的領(lǐng)域，以及政府投資不宜進(jìn)入的領(lǐng)域，或者禁止投資的領(lǐng)域，以進(jìn)一步完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能，實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控與市場配置的最佳結(jié)合，成為中國特色道路的重要探索。

（三）努力提高財(cái)政投融資績效，高質(zhì)量推進(jìn)國家現(xiàn)代化建設(shè)

首先，加強(qiáng)政府債券資金建設(shè)項(xiàng)目全生命周期績效管理，提高資金使用績效。地方政府專項(xiàng)債券建設(shè)項(xiàng)目績效管理要保障還本付息。加強(qiáng)國債、地方政府一般債券建設(shè)項(xiàng)目績效管理，保障項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期的社會效益、生態(tài)效益，能夠促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，從總體上培養(yǎng)稅源，提高政府償債能力。目前國債最長期限為50年、地方政府債券最長期限30年，通過債券項(xiàng)目績效管理，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，建設(shè)優(yōu)質(zhì)公共資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)代際之間負(fù)擔(dān)公平。其次，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目全生命周期的績效管理，提高資源配置質(zhì)量。根據(jù)我國政府投資項(xiàng)目的實(shí)際情況，在績效管理中需要進(jìn)一步提高財(cái)政投資決策的科學(xué)化、民主化程度，提高居民參與政府投資決策的程度，增強(qiáng)政府投資信息透明度，廣泛接受社會監(jiān)督，提高投資績效，防止對民間投資形成擠出效應(yīng)，提高全社會資源配置效率，高質(zhì)量推進(jìn)國家現(xiàn)代化建設(shè)。

（四）優(yōu)化各級政府財(cái)政投融資管理權(quán)限，調(diào)動中央與地方兩個(gè)積極性

在政府融資領(lǐng)域，進(jìn)一步明確省市縣各級政府的權(quán)責(zé)利關(guān)系，省級黨委政府負(fù)總責(zé)，落實(shí)市縣政府的項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任，以及所舉借債務(wù)的償還責(zé)任。條件成熟時(shí)，在經(jīng)濟(jì)條件較好、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低、行政管理能力較強(qiáng)的市縣開展自主發(fā)債試點(diǎn)。協(xié)調(diào)國債與地方政府債券發(fā)行關(guān)系，逐步調(diào)整地方政府債券余額大于國債余額的狀況，加強(qiáng)中央政府的融資能力和轉(zhuǎn)移支付能力。在政府投資領(lǐng)域，進(jìn)一步明確劃分縣級以上各級政府投資管理權(quán)限。

（五）完善財(cái)政投融資法律制度，為國家現(xiàn)代化建設(shè)優(yōu)化制度環(huán)境

首先，在總結(jié)我國財(cái)政投融資實(shí)踐的基礎(chǔ)上，將財(cái)政部、國家發(fā)改委、人民銀行等部門發(fā)布的國債、地方政府債券、PPP、政府投資基金、REITs等領(lǐng)域的部門規(guī)章制度等規(guī)范性文件，上升為由國務(wù)院頒發(fā)的行政法規(guī)，提高財(cái)政投融資管理制度的法律層級，解決部門規(guī)章不規(guī)范、不穩(wěn)定，效力低的問題，鞏固財(cái)政投融資體制改革和發(fā)展的成果。其次，在條件成熟時(shí)，在行政法規(guī)的基礎(chǔ)上，由全國人大頒布《財(cái)政投融資基本法》《政府投資法》《政府債券管理法》等國家正式法律制度，規(guī)范財(cái)政投融資行為，滿足國家現(xiàn)代化建設(shè)需要。