推動(dòng)構(gòu)建基礎(chǔ)教育發(fā)展新生態(tài)
——對(duì)“縣管校聘”改革的調(diào)查與思考

河南省機(jī)構(gòu)編制研究中心 朱亞娟

教育是關(guān)乎千家萬戶的重大民生工程。推進(jìn)師資力量均衡、實(shí)現(xiàn)教育公平是當(dāng)前深化教育改革的重要目標(biāo)之一。2021 年3 月，省教育廳、省委編制委員會(huì)辦公室、省財(cái)政廳、省人力資源和社會(huì)保障廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快推行中小學(xué)教師“縣管校聘”管理改革的指導(dǎo)意見》，對(duì)“縣管校聘”管理改革工作進(jìn)行了部署安排。一年多時(shí)間過去了，全省“縣管校聘”改革試點(diǎn)縣取得了一定成效，但也出現(xiàn)了一些問題。筆者通過前期對(duì)中小學(xué)教職工編制資源配置情況的調(diào)查研究，在此對(duì)“縣管校聘”進(jìn)行分析梳理，以便在深入推進(jìn)實(shí)施過程中進(jìn)一步優(yōu)化措施，健全相關(guān)機(jī)制，打消教師流動(dòng)的顧慮，激發(fā)教師群體競聘活力，為促進(jìn)縣域內(nèi)教育公平發(fā)展提供師資保障。

一、推行“縣管校聘”改革前全省教職工編制資源現(xiàn)狀及存在問題

一是結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。按照2018年在校生和國家城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)明確的教職工與學(xué)生比測(cè)算，全省核定中小學(xué)教職工編制總量存在少量缺口。中小學(xué)教職工編制資源配置在城鄉(xiāng)之間、地域之間、不同學(xué)段之間還存在著不均衡、不協(xié)調(diào)等結(jié)構(gòu)性矛盾。依據(jù)在校生測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，鄭州、南陽等7 個(gè)省轄市需核增中小學(xué)教職工編制，周口、商丘等11 個(gè)省轄市需核減中小學(xué)教職工編制。就全省而言，城鄉(xiāng)師資力量不均衡、中小學(xué)教職工編制配置結(jié)構(gòu)性矛盾問題還比較突出，受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、部分市縣核減編制將形成超編等因素影響，跨區(qū)域、跨層級(jí)調(diào)整中小學(xué)教職工編制也存在較大困難。

二是“空編不補(bǔ)” 和編外聘用人員并存。筆者在市縣調(diào)研過程中了解到，部分地方受財(cái)力緊張等因素影響，存在中小學(xué)教職工編制“空編不補(bǔ)”問題，同時(shí)還存在編外聘用人員，全省統(tǒng)計(jì)共約7.3 萬人。這些編外人員中，多數(shù)是由學(xué)校自行聘用，這不僅擠占了學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)，同時(shí)由于這部分編外人員工資待遇較低、流動(dòng)性大，對(duì)整體教育教學(xué)質(zhì)量帶來一定的負(fù)面影響。對(duì)此，學(xué)校也有苦衷：在編教師無法滿足正常的教學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)，聘用編外人員實(shí)屬無奈之舉。

三是存在教師編制管理不夠規(guī)范的問題。農(nóng)村教育不僅是縣域內(nèi)教育的短板，也是全省教育的短板。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用中小學(xué)教職工編制的管理人員過多，存在非教學(xué)單位長期借調(diào)借用教師幫助工作、部分老弱病殘教師在編不在崗等問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范編制管理。如，某縣各類使用中小學(xué)教職工編制人員共382 名，其中教育行政主管部門占編115 名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校非教學(xué)人員占編210 名。另外，有些地方對(duì)上級(jí)政策文件內(nèi)容不甚了解，沒有按照文件要求在盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、動(dòng)態(tài)調(diào)配上下功夫，片面強(qiáng)調(diào)編制不夠，存在等、靠、要思想。

二、“縣管校聘”管理改革要提升編制使用效益，構(gòu)建基礎(chǔ)教育發(fā)展新生態(tài)

一是“縣管校聘”管理改革是解決中小學(xué)教職工編制資源配置問題的根源所在。針對(duì)中小學(xué)教師編制資源配置的問題，“縣管校聘” 改革強(qiáng)調(diào)建立健全中小學(xué)教職工編制動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，在省下達(dá)的編制限額內(nèi)，統(tǒng)籌做好市本級(jí)和縣（市、區(qū)）中小學(xué)教職工編制的核定和動(dòng)態(tài)調(diào)整工作，原則上每2-3 年調(diào)整一次，并將核定情況報(bào)省機(jī)構(gòu)編制部門備案?！翱h管校聘”改革強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持義務(wù)教育以縣為主的管理體制，落實(shí)縣級(jí)黨委、政府的主體責(zé)任?？h（市、區(qū)）教育部門在核定的編制總額內(nèi)，由縣教育主管部門統(tǒng)籌管理教育系統(tǒng)編制，將核定的編制總量統(tǒng)籌分配到各學(xué)校，統(tǒng)一崗位設(shè)置，按照班額、生源等情況統(tǒng)籌分配各校教職工編制，建立教職工編制“蓄水池”，內(nèi)部挖潛教師編制資源，保障教師隊(duì)伍力量，充分滿足縣域教育發(fā)展的需求。

“縣管校聘”改革還指出，針對(duì)農(nóng)村學(xué)校一些體音美及外語、信息技術(shù)等學(xué)科專業(yè)教師不足的問題，可采取 “一校設(shè)編（崗）、多校使用、巡回走教”等舉措合理配置教師；對(duì)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校（教學(xué)點(diǎn)），按照生師比與班師比相結(jié)合的方式核定編制。這一思路對(duì)破解中小學(xué)教職工編制不足問題，探索教職工編制集約配置的新路徑很有指導(dǎo)意義。有條件的縣級(jí)教育部門可探索統(tǒng)一設(shè)置體音美及外語、信息技術(shù)等專業(yè)課程，同時(shí)滿足義務(wù)教育階段小學(xué)和初中的教學(xué)，解決小學(xué)專業(yè)課程師資力量不足問題，加大在校生不足100 人的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)整合力度，優(yōu)化教育資源配置，提高編制的使用效益。

二是“縣管校聘”管理改革是構(gòu)建縣域教育發(fā)展新生態(tài)的重要路徑?！翱h管校聘”管理改革堅(jiān)持完善“以縣為主”的中小學(xué)教師管理體制，是國家自上而下的明確要求和制度規(guī)范，也是推進(jìn)縣域教育發(fā)展新生態(tài)的重要路徑，要通過完善“以縣為主”的中小學(xué)教師管理體制，創(chuàng)新用人機(jī)制，優(yōu)化教師資源配置，促進(jìn)縣域內(nèi)教師的有序流動(dòng)，可以逐步推動(dòng)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。全省教育領(lǐng)域通過此項(xiàng)改革，可以逐步破除教師編制存在的政策壁壘和制度瓶頸，促進(jìn)縣域內(nèi)教師資源的統(tǒng)籌合理調(diào)配，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的公平發(fā)展。

三是“縣管校聘”改革是建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化隊(duì)伍的必然要求。“縣管校聘”管理改革，讓中小學(xué)教師由“校管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱h管”，不僅擴(kuò)展了中小學(xué)群體的管理范圍，而且從教師管理體制方面實(shí)現(xiàn)了重大變革。此項(xiàng)管理改革實(shí)施的最直接利益相關(guān)者是教師。改革打破了教師職業(yè)的“鐵飯碗”，教師的身份從“學(xué)校人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，這在某種程度上激勵(lì)每一位教師不斷提升素質(zhì)，改進(jìn)教學(xué)方法，提升教學(xué)質(zhì)量。

面對(duì)“縣管校聘”政策的實(shí)施，教師隊(duì)伍可以分為以下幾類：一是年富力強(qiáng)的優(yōu)秀教師、骨干教師，對(duì)改革較有信心，同時(shí)也有對(duì)交流和發(fā)展不確定性的擔(dān)憂；二是多數(shù)工作踏實(shí)卻安于現(xiàn)狀的普通教師，把教育只是當(dāng)成一份工作，缺乏對(duì)前沿教育理念的自覺學(xué)習(xí)，習(xí)慣于聽從領(lǐng)導(dǎo)安排；三是極少數(shù)工作態(tài)度敷衍、當(dāng)一天和尚撞一天鐘的教師，對(duì)改革缺乏信心，對(duì)自己是“留”還是“流”心里沒底。推行“縣管校聘”改革的目的，就是要賦予學(xué)校更大的管理權(quán)限，逐步建立起競聘上崗為核心的教師退出機(jī)制，引導(dǎo)教師走出原有的“舒適區(qū)”，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展客觀形勢(shì)，把“自覺學(xué)習(xí)、努力成長”變成教師們“端好飯碗”的路徑，端正聘任態(tài)度，積極奮斗進(jìn)取，在共同成長、共同發(fā)展的愿景引領(lǐng)下，激發(fā)教師群體的責(zé)任感和使命感，推動(dòng)高素質(zhì)專業(yè)化教師隊(duì)伍建設(shè)，為基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的師資基礎(chǔ)。

三、“縣管校聘”管理改革實(shí)施中需注重的策略

一是本著全面構(gòu)建高素質(zhì)教師隊(duì)伍的初心，處理好放權(quán)與監(jiān)管之間的關(guān)系?！翱h管校聘”政策實(shí)施一年多來，筆者通過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)部分縣級(jí)政府存在政策實(shí)施過程中異化問題——“縣管”支持少，“校聘”動(dòng)力弱，導(dǎo)致政府和學(xué)校都存在“我怎么這么難”的心理，而教師群體剛性流動(dòng)打破了原有的“舒適區(qū)”，職業(yè)穩(wěn)定性隨之降低，其內(nèi)心也會(huì)有抵觸情緒——“為什么要讓我這么難”。面對(duì)這些問題，在省市兩級(jí)政府政策文件的指導(dǎo)下，作為改革主導(dǎo)的縣級(jí)政府，要會(huì)同教育、財(cái)政、人社、編制等相關(guān)部門，全面征求學(xué)校以及教師代表的意見，充分尊重每一位教師的選擇權(quán)和被選擇權(quán)，本著全面構(gòu)建高素質(zhì)教師隊(duì)伍的初心，以教育公平為價(jià)值取向，制定本土化的實(shí)施細(xì)則及推進(jìn)方案。為確保此政策落實(shí)落地，縣級(jí)教育行政部門在全力放權(quán)的同時(shí)，必須對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，堅(jiān)決杜絕“權(quán)力尋租”和“暗箱操作”，防止推行教育公平的初衷變成個(gè)人的權(quán)力任性。這就要求學(xué)校必須堅(jiān)守“按需設(shè)崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理”原則，強(qiáng)化制度保障和規(guī)則意識(shí)，確?！靶Ｆ浮蓖七M(jìn)過程客觀公正、公開透明。同時(shí)，縣級(jí)教育行政部門要全程監(jiān)管“校聘”工作，保證把高素質(zhì)教師放在合適重要的位置，激發(fā)能力相對(duì)較弱的教師積極提升素質(zhì)，確保政策實(shí)施達(dá)到盤活資源、傳遞能量、提升質(zhì)量的目的。

二是強(qiáng)化多部門之間的協(xié)調(diào)合作，破解教師管理碎片化?！翱h管校聘”作為一項(xiàng)綜合性改革，不僅政策實(shí)施前期需要多部門配合，而且需要貫穿整個(gè)改革過程?？h域主要領(lǐng)導(dǎo)重視了，改革工作就容易推進(jìn)。這就需要各縣（市、區(qū)）明確成立“縣管校聘”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書記或者分管教育的副書記任組長，構(gòu)建多部門一把手任組員的相互配合參與的小組機(jī)制，明確教育部門的主導(dǎo)權(quán)，以及其他相關(guān)職能部門的管理邊界，制定各部門責(zé)任清單，實(shí)施責(zé)任督導(dǎo)和獎(jiǎng)懲機(jī)制。工作推進(jìn)中，由人社和編制部門對(duì)教師崗位設(shè)置、編制分配以及職稱情況進(jìn)行總量控制，確?！翱h管校聘” 在國家和省級(jí)政策指導(dǎo)下進(jìn)行；教育行政部門負(fù)責(zé)具體工作和業(yè)務(wù)操作，建立人、事、財(cái)權(quán)相對(duì)統(tǒng)一的教師管理體制。如此協(xié)調(diào)配合，既可以破解各職能部門碎片化管理問題，又可以形成合力，調(diào)動(dòng)各部門相互配合的積極性，確保政策能夠高效落實(shí)到位。

三是完善配套機(jī)制建設(shè)，增強(qiáng)政策實(shí)施的協(xié)同性。一項(xiàng)政策必須有相應(yīng)的配套完善機(jī)制作保障，才能正常落地運(yùn)轉(zhuǎn)?！翱h管校聘”管理改革的主體是教師，所以打消教師顧慮，減輕他們競聘的焦慮感，消除他們的抵觸情緒，建立完善的配套機(jī)制，是此項(xiàng)改革的重中之重?？h級(jí)教育行政部門要建立教師交流臺(tái)賬系統(tǒng)，完善教師基本情況及教育教研水平、管理能力等多方評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫，讓教師數(shù)據(jù)庫和學(xué)校崗位需求信息平臺(tái)結(jié)合起來，為改革推行提供依據(jù)和準(zhǔn)則。對(duì)愿意流動(dòng)至偏遠(yuǎn)學(xué)校的教師，可以實(shí)施高積分獎(jiǎng)勵(lì)制度，當(dāng)積分達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，教師即可擁有選擇“流”或“留”的權(quán)利，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)政府改革與教師內(nèi)心意愿充分結(jié)合的“縣管校聘”路徑。在實(shí)施過程中，要堅(jiān)持以人為本，尊重教師職業(yè)發(fā)展規(guī)律，逐步建立教師流動(dòng)關(guān)懷機(jī)制，充分關(guān)心特殊情況教師群體和競聘分流教師群體。比如，可依據(jù)分流教師年齡差異、學(xué)科特點(diǎn)、性格特征以及家庭實(shí)際情況等，制定個(gè)性化的方案，通過一定的具體措施，如待崗培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗調(diào)離和離崗統(tǒng)籌等，盡可能發(fā)揮每一位教師的自身優(yōu)勢(shì)和積極作用，逐步實(shí)現(xiàn)人崗相適、人盡其才。