論我國(guó)行政訴訟中強(qiáng)制律師代理制度的構(gòu)建

陳 琳， 謝曉欣， 王浩爾

（蘭州大學(xué)法學(xué)院，甘肅蘭州 730000）

行政訴訟強(qiáng)制律師代理是指法律明確規(guī)定在某些行政案件或某些法院中當(dāng)事人進(jìn)行訴訟行為時(shí)，必須委托律師代理訴訟。它作為一項(xiàng)特殊性制度，是行政訴訟規(guī)則的異態(tài)。它與訴訟規(guī)則相背離的表征有：客觀上限制和剝奪了當(dāng)事人處分自己訴訟權(quán)利的自由，違背了當(dāng)事人意思自治原則；忽視了當(dāng)事人的訴訟主體地位，否定了當(dāng)事人的程序主體性原則，忽視了律師代理的非司法性等。但是，在公正與效率兩大終極目標(biāo)面前，強(qiáng)制律師代理制度不僅不會(huì)曇花一現(xiàn)，反而會(huì)功能日顯、生命力旺盛[1]55。因?yàn)橹挥性诋?dāng)事人對(duì)訴訟前景有確切了解、準(zhǔn)確把握何階段能采取何行動(dòng)時(shí)，程序的保障才能算是名副其實(shí)的原則[2]86。這一現(xiàn)象促使我們對(duì)其產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行探索，并就我國(guó)行政訴訟法如何導(dǎo)入該制度加以思考。

一、理論基礎(chǔ)：行政訴訟強(qiáng)制律師代理的正當(dāng)性考察

行政訴訟強(qiáng)制律師代理制度，是指在行政訴訟的領(lǐng)域內(nèi)，只能由律師作為代理人代為實(shí)施當(dāng)事人訴訟行為的一種制度。在行政訴訟領(lǐng)域?qū)嵭袕?qiáng)制律師代理制度有其自身的理論依據(jù)。

（一） 行政訴訟強(qiáng)制律師代理有利于切實(shí)保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益

行政訴訟俗稱(chēng)“民告官”，針對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的行政行為是否合法進(jìn)行審查，相對(duì)于“官”而言，“民”就是實(shí)實(shí)在在的弱勢(shì)群體。一方面行政行為種類(lèi)繁多，且涉及較多專(zhuān)業(yè)問(wèn)題、技術(shù)問(wèn)題，非法律專(zhuān)業(yè)人士無(wú)法準(zhǔn)確判斷行政行為的合法性瑕疵或缺陷，更無(wú)法按訴訟規(guī)則提出恰當(dāng)訴訟策略；另一方面，在行政訴訟中，原、被告所處的實(shí)際地位并非平等，作為被告一方的行政機(jī)關(guān)擁有行政權(quán)力及相當(dāng)?shù)呢?cái)力物力，行政機(jī)關(guān)本身就是專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，擁有大量專(zhuān)業(yè)人才。在此情況下，如果行政相對(duì)人對(duì)法律不了解又缺乏律師代理，在訴訟中將處于十分不利的地位?！霸诋?dāng)事者自身對(duì)訴訟的展開(kāi)前景有確切的了解，能夠把握在什么階段采取什么行動(dòng)就會(huì)帶來(lái)什么樣結(jié)果這一前提下自覺(jué)地進(jìn)入程序過(guò)程，程序的保障才能變成有名有實(shí)的原則?！盵2]

行政訴訟強(qiáng)制律師代理制度能達(dá)到如下目的:（1） 行政相對(duì)人普遍缺乏法律知識(shí)和訴訟經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)制代理為實(shí)現(xiàn)利益的最大化提供法律上的補(bǔ)充；（2） 在爭(zhēng)議焦點(diǎn)較多的案件中，為提升庭審效率，必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的訴前準(zhǔn)備，反之大量與裁判無(wú)關(guān)的材料將嚴(yán)重拖延訴訟；（3） 目前提倡的庭審中心主義要求全面落實(shí)言詞原則，不僅要求代理人要有專(zhuān)業(yè)的法律知識(shí)，而且要有就糾紛所涉及的事實(shí)關(guān)系和法律關(guān)系向法庭提出建議和提示的能力；（4） 法庭辯論須在符合法律規(guī)則的基礎(chǔ)上進(jìn)行，為展示案件真實(shí)狀態(tài)，常常需要借助律師的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和職業(yè)道德對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行輔佐。

（二） 行政訴訟強(qiáng)制律師代理順應(yīng)了社會(huì)本位觀的立法理念

行政訴訟擔(dān)負(fù)著兩方面的職能。一方面它為公民、法人或其他組織的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)行政行為的不法侵犯時(shí)提供司法救濟(jì)，另一方面它是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的合法性監(jiān)督。行政乃實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的之一切國(guó)家作用，而所謂國(guó)家目的者，具體言之，即就公共利益或公共福祉而言，追求公益可謂是行政的一項(xiàng)重要特征[3]14?？梢哉f(shuō)，行政活動(dòng)的本質(zhì)就是為了社會(huì)公共利益，行政訴訟制度就是確保行政活動(dòng)的合法運(yùn)行，不至于使行政偏離社會(huì)公共利益的軌道，從此意義上說(shuō)，行政訴訟制度本身就是社會(huì)本位觀思潮的產(chǎn)物。從行政訴訟的實(shí)際運(yùn)作看，隨著社會(huì)的發(fā)展，行政活動(dòng)的日益多樣，尤其在我國(guó)實(shí)現(xiàn)立案登記制以來(lái)，各地行政案件隨之普遍增多，從而面臨著效率低和成本高之困境，而律師強(qiáng)制代理訴訟無(wú)疑是擺脫上述困境的一種切實(shí)可行的途徑。

（三） 行政訴訟強(qiáng)制律師代理制度有域外成功的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒

雖然我國(guó)沒(méi)有行政訴訟強(qiáng)制律師代理的規(guī)定，但在域外有較為成功的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。如德國(guó)《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》第67 條規(guī)定，提出申請(qǐng)的參與人，必須委托律師或德國(guó)高校老師在聯(lián)邦行政法院及高等行政法院作為其全權(quán)代理人。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)考慮到當(dāng)事人在公法爭(zhēng)議中難以自行判斷，三所高等行政法院提出了兩種解決之道：或從立法上采取強(qiáng)制律師代理主義，或?yàn)轭櫦叭嗣窨赡芤虼嗽黾迂?fù)擔(dān)，設(shè)計(jì)其他解決方式。后經(jīng)研修會(huì)檢討，最終遵循“訴訟代理之限制”原則[4]535。澳門(mén)特別行政區(qū)行政訴訟法典第4 條規(guī)定:“在行政上之司法爭(zhēng)訟程序中，私人必須委托律師。”

從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，雖然各地歷史文化不同，上述各國(guó)行政訴訟強(qiáng)制律師代理制度呈現(xiàn)一定的地域差異，但共性亦很明顯。正如盧梭所言，律師面臨多重矛盾，與其他社會(huì)中人相比，他要應(yīng)付各種要求，一方面必須竭盡所能地代表客戶(hù)，又不能忽視其還是一名對(duì)法律制度健全負(fù)有特別責(zé)任的法庭官員[5]13。把律師作為“法庭官員”，實(shí)現(xiàn)律師管理從“放任自流”到“有為而治”，是強(qiáng)制律師代理制度之精髓。

二、現(xiàn)實(shí)需求：我國(guó)行政訴訟現(xiàn)狀呼喚強(qiáng)制律師代理制度

司法實(shí)務(wù)中，法院及法官行為的政治依附性常常影響審判獨(dú)立，律師的市場(chǎng)化常常模糊其對(duì)司法正義目標(biāo)的追求，當(dāng)事人法律知識(shí)的薄弱常常誤導(dǎo)其對(duì)司法價(jià)值的期望，而現(xiàn)行司法體制為三者關(guān)系埋下了信任鏈條斷裂的種子。因此，對(duì)當(dāng)前行政訴訟司法現(xiàn)狀進(jìn)行檢視，從中可以窺見(jiàn)行政訴訟強(qiáng)制律師代理制度的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

（一） 社會(huì)效益：權(quán)力和權(quán)利的掣肘

（1） 行政訴訟案件非類(lèi)型之?dāng)_

行政訴訟案件的類(lèi)型化能便捷地按一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)糾紛進(jìn)行歸納，并為相應(yīng)訴訟救濟(jì)途徑的設(shè)計(jì)或訴訟漏洞的彌補(bǔ)奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。目前我國(guó)行政訴訟實(shí)行的是非類(lèi)型化，一方面大量重復(fù)起訴等利益沖突現(xiàn)象層出不窮，另一方面對(duì)正在發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的行政行為和事實(shí)行為缺乏救濟(jì)。如在信息公開(kāi)案中，部分當(dāng)事人向多個(gè)行政機(jī)關(guān)反復(fù)提起政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，或不同當(dāng)事人（常常是同一區(qū)域的居民） 分別就同一信息向行政機(jī)關(guān)提出公開(kāi)申請(qǐng)，而法院不得不對(duì)同樣的答復(fù)反復(fù)進(jìn)行審查。因此，由律師在訴前進(jìn)行司法審查、訴前釋明，避免濫訴、重復(fù)訴，進(jìn)而形成權(quán)利與義務(wù)并重的現(xiàn)代法律互動(dòng)環(huán)境，是當(dāng)務(wù)之急。

（2） 行政訴訟證據(jù)之?dāng)_

行政訴訟中原告應(yīng)當(dāng)提供符合起訴條件的相應(yīng)證據(jù)材料，被告行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，收集工作應(yīng)當(dāng)在做出具體行政行為時(shí)完成。同時(shí)，行政訴訟中證明標(biāo)準(zhǔn)并不是統(tǒng)一適用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)行政行為的種類(lèi)、性質(zhì)及對(duì)當(dāng)事人權(quán)益影響的大小等具體確定案件的證明標(biāo)準(zhǔn)[6]538-540。而且，在原告、被告雙方針?shù)h相對(duì)但又缺乏其他佐證時(shí)，越來(lái)越趨向于運(yùn)用“優(yōu)勢(shì)證據(jù)”來(lái)審查證據(jù)的證明效力，以滿(mǎn)足日益復(fù)雜的行政案件的審查需求。因此，行政訴訟對(duì)原告、被告提交證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)、證明力提出了更高的要求，律師的協(xié)助顯得至關(guān)重要。

（3） 法律素養(yǎng)、法律水準(zhǔn)之?dāng)_

盡管把行政首長(zhǎng)是否為法律科班出身作為衡量其法律素養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)很不科學(xué)，但行政首長(zhǎng)的法學(xué)思維能更好地促進(jìn)行政審判工作的健康發(fā)展，是不容置疑的。

筆者對(duì)H 省L 市公安局等執(zhí)法單位做了一次走訪抽樣調(diào)查，發(fā)放問(wèn)卷120 份。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)并不樂(lè)觀，學(xué)習(xí)過(guò)憲法的占65%、行政處罰法的占61%、行政復(fù)議法的占86%，有些執(zhí)法人員沒(méi)有系統(tǒng)學(xué)習(xí)過(guò)憲法（35%），甚至不清楚行政復(fù)議（14%） 及國(guó)家賠償法（64%） 等。

筆者還對(duì)H 省L 市法院開(kāi)庭審理的70 件行政案件原告進(jìn)行了走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)原告的文化程度普遍都不高、年齡不大，其中大專(zhuān)以上占27%、高中學(xué)歷占49%，農(nóng)民身份占58%，30 歲以下占26%、30 歲到40 歲的占44%。大部分相對(duì)人起訴之前并不懂行政訴訟為何物，更是無(wú)法區(qū)分行政訴訟法、行政處罰法等。

（二） 社會(huì)成本：案外因素對(duì)正義的牽絆

（1） 裁判尺度：同案不同判的尷尬

筆者對(duì)H 省L 市兩級(jí)法院的100 件行政訴訟案件進(jìn)行了抽樣統(tǒng)計(jì)。發(fā)現(xiàn)無(wú)代理人的案件駁回率（34%） 明顯高于聘請(qǐng)了代理人的案件（20%），相反，判決撤銷(xiāo)、變更等勝訴類(lèi)的案件（10%） 明顯低于聘請(qǐng)了代理人的案件（36%），案件撤訴率（26%） 也高于聘請(qǐng)了代理人的案件撤訴率（16%）。也就是說(shuō)，同一個(gè)案件有無(wú)律師代理可能導(dǎo)致不同的判決結(jié)果。這說(shuō)明當(dāng)事人在本身欠缺法律知識(shí)、不了解行政訴訟程序，即使擁有有利的事實(shí)證據(jù)但沒(méi)有請(qǐng)律師代理的情況下，也難以在最大程度上使自己的合法權(quán)益得到保護(hù)，這就為律師強(qiáng)制代理提供了更廣闊的空間。

（2） 釋法明理：司法價(jià)值的流失

德國(guó)僅有8000 余萬(wàn)人口，每年受理行政案件約60 萬(wàn)件，而我國(guó)人口14 億，2015 年前一審行政案件長(zhǎng)期徘徊在10 萬(wàn)件左右，2016 年受理案件24.1萬(wàn)件[7]，之后，除2018 年受理案件增至91.3 萬(wàn)件外，其他年份基本上保持在25 萬(wàn)件左右。作為一個(gè)秩序良好的行政法國(guó)家，德國(guó)行政法的產(chǎn)生和發(fā)展與干預(yù)性國(guó)家的形成密切相關(guān)[8]。在我國(guó)，一方面盡管行政訴訟受案數(shù)逐年上升，但與行政機(jī)關(guān)實(shí)際處理的行政爭(zhēng)議量相比仍顯得微不足道。如涉及政府紅頭文件的很多爭(zhēng)議沒(méi)有納入受案范圍。另一方面，行政機(jī)關(guān)消極應(yīng)訴現(xiàn)象大量存在，而訴訟偏重公權(quán)力的內(nèi)部傳遞，審理環(huán)節(jié)不惜采取息訟措施，有些法院原告撤訴率高達(dá)46.62%[9]，以表面合法的手段達(dá)到非法息訟之目的，明顯與立法精神相違背，法官并沒(méi)有完成從法律“服務(wù)者”到法律“守護(hù)者”的轉(zhuǎn)變，阻礙著法治政府的完善。

（3） 規(guī)則內(nèi)省：司法應(yīng)對(duì)的功利綁架

有學(xué)者統(tǒng)計(jì)過(guò)律師對(duì)法官的總體評(píng)價(jià)：62%的律師打分為60—70 分，20%的律師打分為70—85分，18%的律師打分為60 分以下，沒(méi)有律師打分在85 分以上；而法官對(duì)律師的總體評(píng)價(jià)：6%的法官分別選擇85 分以上和不及格，51%的法官選擇60—70分，27%的法官選擇70—85 分[10]。由于缺乏科學(xué)合理的法官-律師相互評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和相互監(jiān)督機(jī)制，兩者職業(yè)心理隔閡在司法實(shí)踐中被迫艱難地磨合著，因此，行政訴訟中引進(jìn)強(qiáng)制律師代理制度是共建辯審和諧關(guān)系、保障法治健康發(fā)展的有效變革途徑。

綜上，律師代理制度的“彌補(bǔ)漏洞”職能空間并未全方位開(kāi)啟，仍存在諸多短板。好在全國(guó)各地各級(jí)政法機(jī)關(guān)相繼推出了眾多保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的舉措，為行政訴訟中構(gòu)建強(qiáng)制律師代理制度奠定了基石。

三、建構(gòu)：行政訴訟強(qiáng)制律師代理制度的立法設(shè)想

（一） 行政訴訟強(qiáng)制律師代理制度的設(shè)計(jì)理念

無(wú)論是對(duì)集體利益的保護(hù)還是對(duì)私權(quán)利的維護(hù)，我國(guó)訴訟理論體系是支持強(qiáng)制律師代理制度的，因?yàn)槠渫耆铣瑐€(gè)人主義價(jià)值觀。真正落實(shí)還權(quán)益于民，使民眾完全擁有真正意義上的訴權(quán)，并逐漸實(shí)現(xiàn)由“個(gè)案代理”向“社會(huì)法治”層面的提升，這是強(qiáng)制律師代理制度的政治功能向行政工作滲透的重要渠道。

從責(zé)任結(jié)構(gòu)視角來(lái)看，行政行為合法化壓力如果僅作用于行政機(jī)關(guān)整體，對(duì)行政權(quán)將產(chǎn)生過(guò)度壓制，而且，當(dāng)組織的壓力轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的壓力時(shí)，勢(shì)必成為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不可承受之重。盡管法院督促行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，但效果似乎未達(dá)到立法之初的本意。如果行政訴訟案件經(jīng)過(guò)了律師的篩選過(guò)濾，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴所承受的壓力會(huì)減輕，繼而有助于行政權(quán)合法化。

（二） 明確行政訴訟強(qiáng)制律師代理的范圍

從域外行政訴訟強(qiáng)制律師代理的適用范圍來(lái)看，其劃分依據(jù)因情況不同而有所區(qū)別，但主要是以當(dāng)事人、事件性質(zhì)、案件類(lèi)別及審級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)，并且大多都有例外的規(guī)定。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》和德國(guó)的《行政法院法》均只規(guī)定在二審中需采用律師強(qiáng)制代理，而在一審中并沒(méi)有實(shí)行強(qiáng)制律師代理；法國(guó)也規(guī)定，當(dāng)事人提起復(fù)合審訴訟必須由律師代理。這樣做的好處在于既顧及了訴訟的效率，又顧及了當(dāng)事人訴訟的便利性。我國(guó)也有學(xué)者提出，“在當(dāng)事人對(duì)行政訴訟案件提起上訴時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定當(dāng)事人或其法定代理人必須由律師擔(dān)任訴訟代理人，否則行為不發(fā)生效力，如當(dāng)事人未委托律師，法院可以依職權(quán)通知當(dāng)事人限時(shí)委托，仍不委托的可以駁回上訴”[11]?？紤]到我國(guó)行政訴訟具有單向性且公民的法律意識(shí)不強(qiáng)、法律知識(shí)不夠等特點(diǎn)，對(duì)比域外立法，本文認(rèn)為，實(shí)行行政訴訟強(qiáng)制律師代理的人員可以包括以下幾類(lèi)：一是明確自然人進(jìn)行行政訴訟必須由律師代理，法人及組織可以由具有法律執(zhí)業(yè)資格的職員代理；二是對(duì)于一些專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的行政訴訟案件，可以做例外規(guī)定，允許專(zhuān)業(yè)的人員代理，如稅務(wù)行政事件可以由有會(huì)計(jì)師資格的人代理，專(zhuān)利行政事件可以由有具備專(zhuān)利師資格者為專(zhuān)利代理人代理；三是考慮到適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓V訟案件，大都是一些事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)明確、爭(zhēng)議不大的案件，因而這類(lèi)案件可以不適用強(qiáng)制律師代理。

（三） 建立強(qiáng)制律師代理制度的配套措施

強(qiáng)制律師代理制度也有缺陷，既剝奪當(dāng)事人自己訴訟的權(quán)利也增加了當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，尤其是在行政訴訟中很大一部分案件往往不涉及物質(zhì)利益或者標(biāo)的額很少，常使當(dāng)事人產(chǎn)生得不償失的感覺(jué)，從而不愿訴訟，導(dǎo)致最終放棄訴訟。如果因當(dāng)事人無(wú)力負(fù)擔(dān)律師費(fèi)而放棄自己的訴權(quán)，那么這違背了行政訴訟制度設(shè)立的目的，也不是建立強(qiáng)制律師代理制度的初衷。因此，行政訴訟強(qiáng)制律師代理的建構(gòu)需要完善好配套的律師費(fèi)用的負(fù)擔(dān)制度，使行政相對(duì)人不至于因負(fù)擔(dān)不起律師費(fèi)用而放棄訴訟。

（1） 律師代理費(fèi)敗訴方承擔(dān)原則。律師費(fèi)用必須實(shí)行法定化并納入訴訟費(fèi)用范疇，不管是大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家大都不同程度地認(rèn)可了律師費(fèi)由敗訴方承擔(dān)，把律師費(fèi)視為訴訟費(fèi)的組成部分或作為損害賠償?shù)囊徊糠帧Ｎ覈?guó)在審理著作權(quán)相關(guān)民事案件中也有類(lèi)似的規(guī)定，人民法院可以根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求以及具體的案情，將符合規(guī)定的律師費(fèi)計(jì)算在賠償范圍之內(nèi)。另外，公務(wù)人員作為行政機(jī)關(guān)的訴訟代理人時(shí)，并無(wú)支付報(bào)酬問(wèn)題，從而有助于公民依法行使訴權(quán)。

（2） 法律援助制度的科學(xué)覆蓋。針對(duì)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，可分區(qū)域確定經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟法律援助范圍。對(duì)于在校學(xué)生、義務(wù)兵及軍屬、70 歲以上老年人、持有城鄉(xiāng)低保證明、正在接受社會(huì)救助人員等可免予經(jīng)濟(jì)狀況審查，直接給予援助，甚至可以將法律援助覆蓋到所有自然人提起行政訴訟的案件。另外，法律援助的運(yùn)作，可以由法律援助中心的專(zhuān)職律師或由人民法院指派的律師進(jìn)行，也可以將高等學(xué)校法學(xué)教師、法學(xué)專(zhuān)業(yè)法援志愿者納入法律援助律師的范圍。

（3） 嘗試建立訴訟保險(xiǎn)制度，由保險(xiǎn)公司支付敗訴方的代理律師費(fèi)用。強(qiáng)制律師代理的實(shí)行必然導(dǎo)致增加行政相對(duì)人的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)困難的行政相對(duì)人可能為了避免訴訟風(fēng)險(xiǎn)而放棄自身權(quán)益，從而使行政訴訟制度的目標(biāo)落空?！敖⒃V訟保險(xiǎn)制度，……由保險(xiǎn)公司按照訴訟保險(xiǎn)合同的規(guī)定向投保人支付屬于保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的訴訟費(fèi)用，不僅可以使當(dāng)事人獲得利用訴訟維護(hù)自身權(quán)益的勇氣與力量，能夠自由選擇由保險(xiǎn)公司付費(fèi)的律師，從而更積極地聘請(qǐng)具備法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)的律師幫助自己進(jìn)行訴訟。”[12]這樣一來(lái)，可以使行政相對(duì)人不用擔(dān)心付不起律師費(fèi)，大膽行使訴權(quán)，維護(hù)自己的合法權(quán)益。

（四） 完善行政訴訟律師代理訴訟質(zhì)量控制機(jī)制

（1） 律師職業(yè)屬性的轉(zhuǎn)變。截至2018 年底，全國(guó)（不含港澳臺(tái)） 共有執(zhí)業(yè)律師42.3 萬(wàn)多人，律師事務(wù)所3 萬(wàn)多家，其中合伙所2 萬(wàn)多家，國(guó)資所1100 多家，個(gè)人所9140 多家[13]。然而，當(dāng)前律師行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量、職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、群體收益及專(zhuān)業(yè)形象，并沒(méi)有形成理性的執(zhí)業(yè)氛圍，過(guò)于自由的管理模式等影響著律師的職業(yè)素養(yǎng)。強(qiáng)制律師代理制度在有效地保障律師經(jīng)濟(jì)收入的同時(shí)，也為年輕律師創(chuàng)造了工作機(jī)會(huì)，更重要的是促成律師職業(yè)由法律服務(wù)行業(yè)向司法制度中獨(dú)立職業(yè)的轉(zhuǎn)變，給整個(gè)行業(yè)帶來(lái)了活力。同時(shí)，律師唯有區(qū)分專(zhuān)業(yè)，才能滿(mǎn)足強(qiáng)制律師代理制度之立法目的。

（2） 律師的評(píng)價(jià)差異。強(qiáng)制律師代理制度需要律師隊(duì)伍的精英化與社會(huì)化相結(jié)合，因?yàn)榉梢?guī)范與社會(huì)息息相關(guān)，律師應(yīng)當(dāng)了解民意所向、洞察社會(huì)走向，將法律規(guī)范置于社會(huì)框架之中準(zhǔn)確地理解和適用。然而，鑒于法治傳統(tǒng)的缺失和律師力量的孱弱，律師的社會(huì)化之路尤顯艱辛：律師被賦予“工匠式服務(wù)者”的期望，且律師群體亦疏于對(duì)社會(huì)價(jià)值的導(dǎo)入和對(duì)關(guān)注問(wèn)題的正向規(guī)則回應(yīng)。因此，有必要對(duì)律師代理質(zhì)量進(jìn)行有效規(guī)制：第一，法官應(yīng)及時(shí)告知當(dāng)事人委托律師或申請(qǐng)法律援助的權(quán)利，立案后，充分考慮律師的庭審準(zhǔn)備時(shí)間，配合律師的正當(dāng)履職行為。第二，法官對(duì)律師代理質(zhì)量的反向干預(yù)，借鑒域外做法，法官在開(kāi)庭前可向當(dāng)事人釋明律師義務(wù)，盡可能知道當(dāng)事人對(duì)律師的滿(mǎn)意度；發(fā)現(xiàn)律師怠于履職，法官可視情況提出建議、告誡、警告等，情況嚴(yán)重時(shí)可向當(dāng)事人提出更換代理人建議或要求法律援助部門(mén)另行指派。

（五） 建立強(qiáng)制律師代理訴訟中無(wú)效代理的懲戒制度

因利益沖突等原因，律師未能盡力幫助當(dāng)事人維護(hù)合法權(quán)益，其無(wú)效代理行為應(yīng)當(dāng)受到處罰。如果沒(méi)有無(wú)效代理懲戒制度的剛性約束，即使確立了強(qiáng)制律師代理制度，也難以保證律師代理訴訟時(shí)能夠勤業(yè)敬業(yè)。因此，應(yīng)當(dāng)同時(shí)構(gòu)建強(qiáng)制律師代理制度與無(wú)效代理懲戒制度。

（1） 無(wú)效代理懲戒制度適用于委托代理和指定代理，并適用于訴前程序性審查行為和訴訟中的代理行為。

（2） 無(wú)效代理的判斷標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)在20 世紀(jì)80年代Stricklandv.Washington 一案中確立了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，“無(wú)效辯護(hù)一方面指律師行為不符合在對(duì)抗制中應(yīng)有的程序功能要求，另一方面因?yàn)閷徟械牟豢煽慷鵁o(wú)法產(chǎn)生公正結(jié)果”。盡管該標(biāo)準(zhǔn)受到批判[14]180，我們?nèi)钥蓞⒖迹瑢o(wú)效代理規(guī)定為：若律師行為顯然不符合正常的職業(yè)水準(zhǔn)，損害了或正在損害被代理人訴訟權(quán)利并導(dǎo)致審判結(jié)果嚴(yán)重不公正的行為。

（3） 無(wú)效代理的證明責(zé)任及證明標(biāo)準(zhǔn)。從監(jiān)督管理程序來(lái)看，筆者認(rèn)為被代理人只需提供證據(jù)或證據(jù)線索足以證明律師存在“可疑行為”，后續(xù)查明責(zé)任應(yīng)由法院來(lái)承擔(dān)。需要強(qiáng)調(diào)的是，為防止濫用無(wú)效代理，抵制被代理人“借題發(fā)揮”，可先行設(shè)置書(shū)面審查程序。

（4） 無(wú)效代理中律師的責(zé)任。從契約視角來(lái)看，受到損害的被代理人有權(quán)主張民事賠償，對(duì)律師實(shí)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)制裁。從職業(yè)倫理角度來(lái)看，司法行政主管部門(mén)對(duì)嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人利益的代理行為，要給予適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)懲戒，并不得再擔(dān)任行政案件訴訟代理人。

四、結(jié)語(yǔ)

依法治國(guó)已寫(xiě)入憲法，但法并不僅僅包括立法機(jī)關(guān)制定的法律條文，還應(yīng)包括一系列豐富的法律知識(shí)、分析解決問(wèn)題的方法以及優(yōu)良的法治意識(shí)。正如最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)所言，要依靠學(xué)術(shù)界和律師界攜手共建司法；律師和法院對(duì)立，法律根本不可能健全[15]。由于受特定歷史和社會(huì)因素的影響，我國(guó)律師與法官共信關(guān)系尚未真正建立；而當(dāng)事人訴訟主體地位的重要性，對(duì)人權(quán)保障、程序公正等價(jià)值追求給司法提出了更高的要求。因此，為把行政訴訟價(jià)值科學(xué)地融入國(guó)家治理體系之中，本文借司法改革的大潮，建議在行政訴訟中構(gòu)建強(qiáng)制律師代理制度，使行政行為的中立性、程序性真正得到尊重和保障，并以此為平臺(tái)把律師的社會(huì)價(jià)值客觀運(yùn)行于具體而實(shí)際的地方治理之中，共同維護(hù)司法公正、提升司法公信力。