國外飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償制度對我國的啟示

高士杰， 趙英杰

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150040）

隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，嚴(yán)重的環(huán)境污染和飲用水水源地水質(zhì)問題不斷在發(fā)達(dá)國家涌現(xiàn)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為生態(tài)保護(hù)特別是水源地保護(hù)的重要手段，自20 世紀(jì)50 年代開始為發(fā)達(dá)國家所重視。從20 世紀(jì)70 年代開始，美國、德國及日本作為發(fā)達(dá)國家陣營中具有代表性的一部分，開展了一系列成體系的飲用水水源保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償模式的探索、實踐，總結(jié)經(jīng)驗并完善了一套完整的飲用水水源地保護(hù)法律體系以及完備的飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償法律制度，其有益經(jīng)驗為我國飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償制度的充實與完善提供了良好的借鑒。

一、我國飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償制度現(xiàn)狀及問題

（一） 我國飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償制度現(xiàn)狀

我國作為用水大國，全國用水總量巨大，生活用水比例總體上升。2018 年用水總量為6015.5 億m3，其中生活用水859.9 億m3，占年總用水量的14.3%；2019 年、2020 年總用水量則分別為6021.2億m3、5812.9 億m3，生活用水分別為871.7 億m3、863.1 億m3，分別占全年用水量的14.5%、14.9%[1]。飲用水作為生活用水的重要組成部分，保障飲用水水量和水質(zhì)的重大戰(zhàn)略意義不言而喻。

2021 年是不平凡的一年，這一年既是中國共產(chǎn)黨建黨一百周年，也是十四五規(guī)劃開局之年。《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》 （以下簡稱《決議》）、《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》 （以下簡稱“十四五”規(guī)劃） 分別從黨和國家層面確立了堅持“綠水青山”理念及“綠色發(fā)展，和諧共生”戰(zhàn)略?！稕Q議》強(qiáng)調(diào)“建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度”；“十四五”規(guī)劃重點提出“加大重點生態(tài)功能區(qū)、重要水系源頭地區(qū)、自然保護(hù)地轉(zhuǎn)移支付力度，鼓勵受益地區(qū)和保護(hù)地區(qū)、流域上下游通過資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)扶持等多種形式開展橫向生態(tài)補(bǔ)償”。這為飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律制度的完善與充實打下了堅實的基礎(chǔ)。

當(dāng)前我國生態(tài)補(bǔ)償制度已經(jīng)在法律層面上確立：2014 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》 （以下簡稱環(huán)保法） 首次明確了“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”條款；2016 年修正的《中華人民共和國水法》 （以下簡稱水法） 則再次強(qiáng)調(diào)“移民補(bǔ)償、補(bǔ)助和扶持”有關(guān)規(guī)定及“飲用水水源區(qū)保護(hù)措施”款項，這體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的確立與施行；2017 年修正的《中華人民共和國水污染防治法》也以“財政轉(zhuǎn)移支付”方式“建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”對水源地生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行了明確規(guī)定；2010 年修正的《中華人民共和國水土保持法》則在第三十一條作了“多渠道籌集資金……建立生態(tài)效益補(bǔ)償制度”的補(bǔ)充性規(guī)定。從我國立法體系上來看，該項法律規(guī)定確立了現(xiàn)在實行的水源地生態(tài)補(bǔ)償法律相關(guān)制度體系，使水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容更加豐富與具體。以上法律規(guī)定組成了我國水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律來源。同時，對水源地生態(tài)保護(hù)制度形成補(bǔ)充的規(guī)定散見于行政規(guī)章及地方法規(guī)等，如2017 年修訂的《取水許可和水資源費征收管理條例》中有關(guān)“繳納水資源費”相關(guān)細(xì)節(jié)規(guī)定與2021 年通過的《地下水管理條例》中有關(guān)“采取控制開采量、防治污染等措施”“維持地下水合理水位，保護(hù)地下水水質(zhì)”“試點征收水資源稅”為代表的行政規(guī)章及《無錫市生態(tài)補(bǔ)償條例》中水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金來源、責(zé)任、監(jiān)管等地方法規(guī)。

（二） 我國飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償制度存在的問題

1.我國飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償立法缺乏系統(tǒng)性

在我國環(huán)境資源領(lǐng)域立法中起到統(tǒng)領(lǐng)地位的《環(huán)境保護(hù)法》高屋建瓴地將生態(tài)補(bǔ)償制度確立下來，但只是制度性規(guī)定而缺乏細(xì)節(jié)描述；此外，我國《水法》 《水污染防治法》 《水土保持法》雖然在一定程度上細(xì)化并明確了生態(tài)補(bǔ)償制度的資金來源問題，卻仍存在補(bǔ)償法律關(guān)系不清晰即主客體及各自權(quán)利義務(wù)不明確的問題，最終導(dǎo)致上位階法律存在操作性不強(qiáng)的缺點；而地方法規(guī)如《無錫市生態(tài)補(bǔ)償條例》雖然較為全面地規(guī)定了飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償各要件，卻因是下位階的法規(guī)而導(dǎo)致法律效力不高。

2.我國飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

近年來隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與進(jìn)步，各地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，但仍存在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理的情況。一方面，生態(tài)補(bǔ)償對我國而言仍屬于發(fā)展中事物，難以精準(zhǔn)量化生態(tài)服務(wù)功能的價值，此外，缺乏科學(xué)計算生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆椒ê蜆?biāo)準(zhǔn)也是一大問題，造成“一刀切”式生態(tài)補(bǔ)償情況頻繁出現(xiàn)；另一方面，我國國土面積巨大，亟待生態(tài)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)廣大，需要生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域較多，相較而言能夠使用的生態(tài)補(bǔ)償資金總量則很少，這就必然導(dǎo)致飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償資金嚴(yán)重不足，最終造成飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)因強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)、涵養(yǎng)飲用水等各類水源所造成的各項損失。而各地生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)仍不同程度地存在漏洞和欠缺，有的未明確標(biāo)準(zhǔn)與計算方法：如《無錫市生態(tài)補(bǔ)償條例》規(guī)定“生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”要考慮“地區(qū)GDP、財政收入、生態(tài)服務(wù)功能”，雖然該條例將影響生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的部分要素考慮在內(nèi)，但缺乏具體操作模式，且“統(tǒng)籌考慮”在某種程度上也是對本應(yīng)確定標(biāo)準(zhǔn)的模糊；有的雖然明確了計算方法，但在具體資金安排上乏力，如江西對省內(nèi)水域生態(tài)補(bǔ)償有針對性地制定了《江西省流域生態(tài)補(bǔ)償辦法》，該辦法雖然明文規(guī)定了流域生態(tài)補(bǔ)償資金的具體分配及計算方法，且明確了“流域生態(tài)補(bǔ)償資金分配因素指標(biāo)及權(quán)重設(shè)定、綜合補(bǔ)償系數(shù)設(shè)定、流域生態(tài)補(bǔ)償資金分配的因素法”等計算要素設(shè)定，卻在最終資金使用上規(guī)定由各地“統(tǒng)籌安排”，這就使得飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償資金得不到保證，難以實現(xiàn)?？顚Ｓ谩?/p>

3.飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償資金來源匱乏

根據(jù)我國現(xiàn)行立法規(guī)定，生態(tài)補(bǔ)償資金的重?fù)?dān)大多由國家及各級政府直接承擔(dān)，社會籌集資金比例很小。雖然部分法律、地方法規(guī)在條款上明確規(guī)定多渠道籌集資金或鼓勵社會力量參與生態(tài)補(bǔ)償活動，卻也僅為政策性規(guī)定，存在明顯的設(shè)定模糊和可操作性不強(qiáng)的特點，在實踐中生態(tài)補(bǔ)償資金全部由中央或地方財政承擔(dān)，其中以財政轉(zhuǎn)移支付為主?？偟膩碚f，我國生態(tài)補(bǔ)償未能充分調(diào)動社會與市場參與，存在生態(tài)補(bǔ)償資金來源單一、資金結(jié)構(gòu)不合理的問題。

4.飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償模式單一

現(xiàn)階段我國飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償模式以財政資金補(bǔ)貼為主，采用的是傳統(tǒng)的“授之以魚”的方式，屬于“輸血”模式。在實踐中往往是國家、地方逐年或一次性給予生態(tài)補(bǔ)償金，該模式在短期內(nèi)見效較為明顯，特別是在資金下發(fā)之初往往能顯著改善飲用水水源地環(huán)境，但實質(zhì)上卻仍未解決飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償資金匱乏問題，無論一次性還是逐年以財政承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償成本無疑都是增加了財政壓力。而且，單一的政府負(fù)擔(dān)模式并非長久之舉，生態(tài)補(bǔ)償僅能滿足短期或部分水源保護(hù)地居民生活需要，無法從根本上改變居民生產(chǎn)生活方式和經(jīng)濟(jì)狀況，一旦生態(tài)補(bǔ)償資金取消或減少都可能使得飲用水水源地再次陷入環(huán)境危機(jī)，甚至激化環(huán)境保護(hù)與居民生活之間的矛盾。

二、國外飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償制度經(jīng)驗

（一） 較為完整的飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償立法體系

1.美國飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償立法體系

美國制定了《安全飲用水法》 及《清潔水法》以保證飲用水水源地水資源清澈潔凈并免受污染，從國家制定的法律層級上重視水源地安全保護(hù)。兩部法律從不同角度對飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了明確規(guī)范：各地對飲用水水源地評估劃定保護(hù)范圍并制定保護(hù)計劃、實施生態(tài)補(bǔ)償、保證飲用水水源地安全、必要時遷出水源地企業(yè)和居民以排除潛在風(fēng)險、降低人類對水源易感性的影響[2]。同時，美國法律還規(guī)定國家可以將接近水源地周邊的土地用國家直接出資付款的方式將該類土地收歸國家所有，從而達(dá)到最高重視度的保護(hù)作用，但施行該項規(guī)定的同時也需要與因保護(hù)水源安全而遭受損失的企業(yè)、居民達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議以補(bǔ)償水源保護(hù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的不良后果。此外，美國在各州也有較多州立或地方設(shè)立的協(xié)議或規(guī)定的完善與補(bǔ)充，如為應(yīng)對卡茨基爾河與特拉華河水源污染問題與上游種植農(nóng)戶、林地經(jīng)營管理者、伐木公司等多方共同簽訂了《紐約市清潔供水協(xié)議》 （下稱紐約協(xié)議），該協(xié)議作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫团e措，其有效履行不僅保障了河流下游的紐約市用水安全，更優(yōu)化了上游生產(chǎn)模式和生活環(huán)境；而《田納西河流域管理法》則是通過政府出資直接購買該流域保護(hù)區(qū)土地的方法設(shè)立了流域自然保護(hù)區(qū)，同時對流域水源地水環(huán)境造成影響的農(nóng)業(yè)用地落實土地休耕政策，并對更改農(nóng)業(yè)用地用途的農(nóng)場主進(jìn)行直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，該舉措明顯降低了水土流失率、提高了流域水質(zhì)量。

2.德國飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償立法體系

德國作為歐洲開展生態(tài)補(bǔ)償較早的國家之一，其《聯(lián)邦水法》在一百多年前就對水資源保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，該法要求聯(lián)邦內(nèi)全部飲用水水源地均需設(shè)立飲用水水源保護(hù)區(qū)；《水管理法》則進(jìn)一步強(qiáng)化飲用水水源保護(hù)區(qū)各項保護(hù)政策，禁止影響飲用水水源地生態(tài)環(huán)境的行為，此后還根據(jù)水源地特點先后頒布了湖水、地下水、水庫水等水源保護(hù)條例，在聯(lián)邦層面上形成了法律與條例的相互補(bǔ)充。地方層面上，德國則根據(jù)聯(lián)邦法令形成了一系列具有代表性的飲用水生態(tài)補(bǔ)償模式：首先是政府主導(dǎo)模式，其中德國哈特湖水源保護(hù)區(qū)形成的保護(hù)區(qū)條例就是代表；其次是生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議模式，其中德國易北河流域與捷克形成的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議則是國際間協(xié)作協(xié)議的有益嘗試。

3.日本飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償立法體系

日本飲用水水源保護(hù)重立法，形成了一系列中央到地方的完善法律體系，中央層面由《河川法》《公害對策基本法》 《水質(zhì)污染防治法》組成，基本形成了較為完備的飲用水水源地保護(hù)體系。日本為了應(yīng)對國內(nèi)出現(xiàn)的各類水源地污染問題，自20 世紀(jì)70 年代起，出臺了一系列法律，如1972 年制定的《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》 （下稱琵琶湖法） 就以水源保護(hù)區(qū)生態(tài)受益者（河流下游地區(qū)） 負(fù)擔(dān)建設(shè)費用方式開啟了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制嘗試的先河；之后一年制定的《水源地區(qū)對策特別措施法》則通過立法將水源地實施生態(tài)補(bǔ)償政策明確下來，后續(xù)隨著《琵琶湖富營養(yǎng)化防治條例》 《湖沼水質(zhì)保護(hù)特別措施法》 《公害防治條例》 （滋賀縣） 等法律及條例的相繼制定和出臺，日本逐漸形成了完備的飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系，邁進(jìn)了發(fā)達(dá)國家治理水源地污染問題的前列。

（二） 科學(xué)有效的飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須科學(xué)合理，以防止飲用水水源地發(fā)生“污染—治理—再污染—再治理”的現(xiàn)象，對于受償主體而言生態(tài)補(bǔ)償切實影響其生產(chǎn)生活，只有科學(xué)、合理、有效的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才能提高水源地保護(hù)效果，構(gòu)建國家、人民共同守護(hù)水源地安全的屏障。

1.美國飲用水水源地的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

美國紐約通過自愿原則，結(jié)合自然經(jīng)濟(jì)條件明確了生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！都~約市清潔供水協(xié)議》規(guī)定：紐約市將在資源的基礎(chǔ)上獲取土地以保護(hù)飲用水水源，以公平的市場價格購買飲用水水源地水文敏感區(qū)域未開發(fā)的土地和保育地役權(quán)，并為所獲得的土地及攤派的開發(fā)權(quán)支付稅款[3]。

2.德國飲用水水源地的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

德國則以協(xié)議形式明確生態(tài)補(bǔ)償投資金額，其與捷克易北河治理協(xié)議規(guī)定：由德意志聯(lián)邦支付捷克共和國900 萬馬克直接投資給付受影響沿岸城市以建設(shè)污水處理廠的方式處理城市廢水，同時德國對捷克采取橫向轉(zhuǎn)移支付方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。德國橫向轉(zhuǎn)移支付的資金主要來源于各州銷售稅的75%，按各州居民人數(shù)直接分配給各州和州際間的補(bǔ)助金[4]。根據(jù)兩國協(xié)議，兩國生態(tài)補(bǔ)償分為初期、中期、長期目標(biāo)三個階段，各階段實行不同目標(biāo)及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到不同階段所要產(chǎn)生的水源地保護(hù)結(jié)果。此外，德國政府還通過宣傳生態(tài)方式鼓勵農(nóng)民減少農(nóng)藥和化肥的使用，并對積極落實政策的農(nóng)民按其耕地面積給予一定的補(bǔ)償。

3.日本飲用水水源地的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

日本的生態(tài)補(bǔ)償是通過直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式來實現(xiàn)的，琵琶湖法規(guī)定：該湖集水區(qū)域部分水利工程建設(shè)經(jīng)費由該湖下游地區(qū)擔(dān)負(fù)，明確了補(bǔ)償范圍及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時，因琵琶湖地處日本滋賀縣，政府通過施行地方條例規(guī)定修建下水道和新建住宅所必須承建的污水處理裝置及凈化裝置由政府給予補(bǔ)貼。為了進(jìn)一步提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，日本滋賀縣還通過施行滋賀縣《環(huán)境友好農(nóng)業(yè)推進(jìn)條例》鼓勵當(dāng)?shù)胤N植業(yè)主減少使用農(nóng)藥，對減少使用農(nóng)藥符合條例比例標(biāo)準(zhǔn)以及“環(huán)境友好農(nóng)產(chǎn)品”給予直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。

（三） 豐富的飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償資金來源

飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償資金來源多寡直接關(guān)系到生態(tài)補(bǔ)償資金總量多少，而生態(tài)補(bǔ)償資金總量則直接作用到生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч，F(xiàn)階段水源地生態(tài)補(bǔ)償金主要由國家和政府承擔(dān)，但提升市場參與度使生態(tài)補(bǔ)償資金結(jié)構(gòu)多元化是十分重要的。

1.美國飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償資金來源

美國《安全飲用水法》允許各州根據(jù)實際情況設(shè)立符合該州實際狀況的飲用水資源循環(huán)基金計劃，并將中央和地方撥款都通過借貸方式劃撥給地方政府以實施飲用水保護(hù)相關(guān)項目，獲得的利息和本金循環(huán)使用?！肚鍧嵥ā芬矊⑾嚓P(guān)權(quán)力下放，授權(quán)設(shè)立州清潔水資源循環(huán)基金計劃，通過計劃實施保證該基金長期用戶支撐和保障用于國家水體項目的恢復(fù)。為了保證生態(tài)補(bǔ)償資金充足，美國籌劃并設(shè)立了水源地補(bǔ)償資金，用以將飲用水水源保護(hù)措施的落實整合到屬地的綜合土地、水體管護(hù)計劃的模范性建設(shè)項目[5]。在具體實踐中，以紐約市為例，飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償金來源豐富多樣，生態(tài)補(bǔ)償金大多源自紐約用水者繳納的附加稅，其次是各地州政府直接補(bǔ)充的資金及紐約市發(fā)行的各類債券與信托基金。

2.德國飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償資金來源

德意志聯(lián)邦的飲用水水源保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償探索中卓有成效的經(jīng)驗則是與捷克聯(lián)合形成的易北河流域生態(tài)補(bǔ)償模式，其生態(tài)補(bǔ)償資金來源于：國家財政貸款、項目研究津貼、征收的排污費以及下游對上游（受益地區(qū)對損益地區(qū)） 的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

3.日本飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償資金來源

日本琵琶湖水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金來源則是直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，具體而言是由水庫建設(shè)主體（即施工建設(shè)負(fù)責(zé)方） 以支付搬遷費等兌現(xiàn)財產(chǎn)性補(bǔ)償形式對居民進(jìn)行補(bǔ)償和“水源區(qū)域?qū)Σ呋稹辈扇〉木唧w補(bǔ)償措施及根據(jù)《水源地區(qū)對策特別措施法》采用的補(bǔ)償措施組成。

（四） 多種方式的飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償模式

多種方式生態(tài)補(bǔ)償模式能使生態(tài)補(bǔ)償政策獲得良性循環(huán)，杜絕單一“輸血”式生態(tài)補(bǔ)償模式遺留的再次污染的隱患和風(fēng)險，利用政府、市場、第三方等多方的共同發(fā)力提升生態(tài)補(bǔ)償自身“造血”能力。

1.美國飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償方式

美國在其飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償探索中形成了多方共治、攜手保護(hù)格局。如紐約協(xié)議中規(guī)定紐約實施對流域上游土地主、種植業(yè)主和伐木公司進(jìn)行持續(xù)10 年每月10 億—15 億美元補(bǔ)貼，促使流域上游地區(qū)土地經(jīng)營方式發(fā)生改變，通過這種方式保護(hù)水源地環(huán)境，而補(bǔ)貼資金基本依靠發(fā)行公債、基金或收繳水資源生態(tài)稅的方式籌集[6]。美國聯(lián)邦政府不僅通過直接經(jīng)濟(jì)撥款以購買生態(tài)效益方式為農(nóng)民退耕還林提供補(bǔ)償基金[7]，還直接獎勵卡茨基爾河和特拉華河流域范圍內(nèi)落實最優(yōu)經(jīng)營舉措的奶牛場主和林場主，以鼓勵其采取對環(huán)境有益的生產(chǎn)模式，達(dá)到改良水質(zhì)的目的[8]。

2.德國飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償方式

德意志聯(lián)邦易北河生態(tài)補(bǔ)償模式則是源于1990年其與捷克簽訂的易北河保護(hù)公約，后期依據(jù)其與捷克的協(xié)議規(guī)定，由德國直接出資對捷克施行其因落實保護(hù)水源地環(huán)境的各項實際投資和因此而已經(jīng)或即將喪失的發(fā)展機(jī)會的生態(tài)補(bǔ)償?shù)目偤停瑫r由德國修建污水處理廠用于直接凈化水質(zhì)，其次對捷克以橫向轉(zhuǎn)移方式支付生態(tài)補(bǔ)償，補(bǔ)償資金來源則是居民和企業(yè)繳納的排污費及財政貸款。為了保障治理效果，兩國在易北河流域范圍內(nèi)設(shè)立了國家公園7 個，自然保護(hù)區(qū)200 個[9]。

3.日本飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償方式

日本在琵琶湖水源地生態(tài)補(bǔ)償過程中發(fā)現(xiàn)因生態(tài)補(bǔ)償金由水庫建設(shè)方負(fù)擔(dān)，而居民索要補(bǔ)償常常超出建設(shè)方承擔(dān)能力，影響了生態(tài)補(bǔ)償效果，因此采取中央和地方政府共同承擔(dān)、按份分擔(dān)的方式為生態(tài)補(bǔ)償資金給予財政方面的支撐，劃撥的專項資金全部用于保護(hù)與管理琵琶湖；此外日本政府還通過建立琵琶湖研究基金、琵琶湖管理基金等多角度多方式補(bǔ)充水源地生態(tài)補(bǔ)償資金。日本還建立了由流域下游地區(qū)的受益方采取多主體共同籌資的水源林基金[10]，以補(bǔ)貼上游損益方的水源涵養(yǎng)林建設(shè)投資。

三、完善我國飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償制度對策

（一） 完善我國飲用水水源地保護(hù)立法體系

無論是中央層面與地方層面形成多層級法律協(xié)調(diào)的美國，還是聯(lián)邦層面與部門形成法律與條例補(bǔ)充的德國，或是均由中央設(shè)立并頒布法律的日本，都不僅明確飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償制度的設(shè)定，更由層級較高的專門立法保障了生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐苿优c實行。鑒于此，我國飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅需要確定制度，更要將政策上確定的生態(tài)補(bǔ)償層層壓實，通過立法形成完備的飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償法律制度體系。

首先，應(yīng)在環(huán)保法確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上在《水法》中明確生態(tài)補(bǔ)償制度的地位。這一點美國在其《安全飲用水法》及《清潔水法》中明確規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度及具體落實方案，德國的《聯(lián)邦水法》《水管理法》則自20 世紀(jì)50 年代起就開始明確要求建立水源保護(hù)區(qū)并強(qiáng)化水源區(qū)保護(hù)，日本《水源地區(qū)對策特別措施法》則通過法律明文規(guī)定對水源保護(hù)區(qū)實施飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償措施。我國也可在專門法律中明確生態(tài)補(bǔ)償制度，具體應(yīng)在《水法》第二十九條添加“國家實施生態(tài)補(bǔ)償制度”，同時為了保障法律的協(xié)調(diào)性與完整性，應(yīng)在《水污染防治法》第八條添加“鼓勵市場、社會力量參與生態(tài)補(bǔ)償，建立健全多元化飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償資金來源方式、渠道，不斷優(yōu)化飲用水水源生態(tài)補(bǔ)償資金結(jié)構(gòu)”。

其次，應(yīng)加快推動中華人民共和國生態(tài)補(bǔ)償條例出臺。參考美國飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償實踐模式，以紐約協(xié)議為例的地方性法規(guī)為飲用水水源生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實行提供了有益支撐；德國則專門形成了以湖水、地下水、水庫水等水源保護(hù)條例為代表的部門法層面的水源地保護(hù)立法體系；日本琵琶湖法則通過對水源保護(hù)地的專門立法明文規(guī)定且細(xì)化了飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償模式與方法?？傮w而言，國外專門、部門或地方立法均細(xì)致規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償具體方案，且法律位階較高，得到了有效的貫徹落實。根據(jù)我國生態(tài)補(bǔ)償立法現(xiàn)狀，生態(tài)補(bǔ)償作為環(huán)境保護(hù)的一項重要法律制度卻散落于各單行法，且規(guī)定也大多籠統(tǒng)模糊。因此，專門法令的出臺對生態(tài)補(bǔ)償制度的推行有著不可替代的重要意義：一是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體、類型、途徑、制度運作模式、監(jiān)督實施方式、糾紛解決機(jī)制均可以完備地規(guī)定于其中，從法律層面提升生態(tài)補(bǔ)償可操作性與制度性。二是我國《生態(tài)補(bǔ)償條例》起草工作自2010 年以來啟動已久，在實踐上由蘇州、無錫等地形成的生態(tài)保護(hù)條例立法經(jīng)驗已足，形成法律位階更高的中華人民共和國生態(tài)補(bǔ)償條例便成了當(dāng)務(wù)之急。出臺生態(tài)補(bǔ)償條例不僅能夠明確生態(tài)補(bǔ)償體系的各項制度機(jī)制，更能夠與生態(tài)移民、資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)扶持等政策形成互相確立與補(bǔ)充的作用，從而優(yōu)化現(xiàn)階段生態(tài)補(bǔ)償結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償步伐。

（二） 促進(jìn)飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理化與科學(xué)化

《中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究》[11]一書指出：生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以如下四個方面為基準(zhǔn)計算：一是生態(tài)保護(hù)者投入和發(fā)展機(jī)會成本的損失；二是生態(tài)受益者的獲利；三是生態(tài)破壞的恢復(fù)成本；四是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值。實踐中，常以其一和其四（即投入和發(fā)展機(jī)會、生態(tài)服務(wù)） 為主。

生態(tài)保護(hù)者投入和發(fā)展機(jī)會成本的損失（以下簡稱“投入和發(fā)展機(jī)會”） 包括生態(tài)保護(hù)者從事保護(hù)活動所消耗和花費的各項目支出，其中涵蓋生態(tài)修復(fù)工程支出、生態(tài)涵養(yǎng)保護(hù)支出等實際產(chǎn)生的費用和生態(tài)保護(hù)者因生態(tài)保護(hù)活動而放棄或喪失了對能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的地區(qū)、領(lǐng)域進(jìn)行開發(fā)的機(jī)會，即生態(tài)保護(hù)者從事生態(tài)保護(hù)活動的實際投入與因生態(tài)保護(hù)所喪失的發(fā)展機(jī)會的總和。通說認(rèn)為，“投入和發(fā)展機(jī)會”是生態(tài)補(bǔ)償計算標(biāo)準(zhǔn)的底線值。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值（以下簡稱“生態(tài)服務(wù)”）評估基本是著眼生態(tài)環(huán)境保護(hù)或者環(huán)境友好型的生產(chǎn)經(jīng)營方式所必然引起和產(chǎn)生的水土保持、水源涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性保護(hù)、景觀美化等生態(tài)服務(wù)功能價值進(jìn)行綜合評估與核算[12]?！吧鷳B(tài)服務(wù)”因其對生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所應(yīng)參考的影響均納入在內(nèi)，故也被稱為生態(tài)補(bǔ)償計算標(biāo)準(zhǔn)的上限值。

從現(xiàn)階段來講，基于生態(tài)保護(hù)成本投入的“投入和發(fā)展機(jī)會”可操作性強(qiáng)，因此，應(yīng)將該生態(tài)補(bǔ)償參考標(biāo)準(zhǔn)通過立法方式確定下來，以便作為所有飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參考項。

同時，因飲用水水源地地理環(huán)境與生態(tài)條件的不同必然會產(chǎn)生地區(qū)差異，且飲用水水源地生態(tài)環(huán)境必然會隨著時間的變化而發(fā)生改變，確定不變的“統(tǒng)一”式飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實施方案顯然是不合理的，故飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)因“地”而變，因“時”而動。美國以《紐約市清潔供水協(xié)議》為代表的水源地生態(tài)補(bǔ)償就是以具體自然條件與自愿原則達(dá)成經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及具體實施方式的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議；德國則結(jié)合具體水源保護(hù)地的需要，通過直接投資建立污水處理站，并通過財政橫向支付、種植補(bǔ)貼等多種方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償；日本琵琶湖法則有明確的生態(tài)補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)。

綜上，我國不宜在國家層面對有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做具體、明確的規(guī)定，但為了保證社會公平，對生態(tài)容易產(chǎn)生影響的因素應(yīng)該予以法律規(guī)定[13]。

（三） 飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償資金來源渠道多元化

美國通過中央及地方政府直接撥款、發(fā)行各類債券、設(shè)立信托基金及向收繳主體征收附加稅等多元化方式建立水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金融資模式的實踐證明，探索固定的生態(tài)補(bǔ)償資金渠道、籌措大量的生態(tài)補(bǔ)償資金，是飲用水水源保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償政策健康施行并長期、有效的必由之路[14]。德國易北河生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗則表明，無論是財政直接補(bǔ)貼的縱向資金來源還是下游對上游經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋M向資金來源，都是生態(tài)補(bǔ)償所不可或缺的。日本琵琶湖經(jīng)驗則是結(jié)合前兩者的優(yōu)勢，既關(guān)注直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，又以立法形式確立補(bǔ)償措施，同時建立專項基金以保證生態(tài)補(bǔ)償資金充足。

現(xiàn)階段我國飲用水水源地補(bǔ)償資金來源較為單一，以地方政府承擔(dān)為主，如《無錫市生態(tài)補(bǔ)償條例》第十一條明確規(guī)定：生態(tài)補(bǔ)償資金根據(jù)具體情況分別由市、區(qū)共擔(dān)或區(qū)、縣級市人民政府單獨承擔(dān)。這種方式顯然屬于單一“輸血”模式，不利于生態(tài)補(bǔ)償常態(tài)化、長線化發(fā)展，因此，拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來源渠道成為優(yōu)化飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵一環(huán)。

首先，優(yōu)化政府支付結(jié)構(gòu)是基礎(chǔ)。基于目前我國生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)程，政府財政補(bǔ)償主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償模式是符合我國現(xiàn)階段國情的，但仍應(yīng)解決政府支付結(jié)構(gòu)單一問題。一是重點提升生態(tài)補(bǔ)償實施地政府的支付效能，穩(wěn)步提升財政轉(zhuǎn)移支付對飲用水水源保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋壤齕15]。二是推動生態(tài)受益地政府財政支持。相鄰省（自治區(qū)、直轄市）、市（自治州）、區(qū)（縣） 建立收益地補(bǔ)償機(jī)制。如：飲用水水源下游收益地政府向上游生態(tài)保護(hù)地予以一定的財政支持，以促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵崱?/p>

其次，發(fā)揮市場能動性是關(guān)鍵。一是發(fā)揮企業(yè)作用，鼓勵企業(yè)主動參與生態(tài)補(bǔ)償活動，形成政府與企業(yè)優(yōu)勢互補(bǔ)。二是開展地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償金融體系：構(gòu)建流域生態(tài)信用評價體系；加大生態(tài)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能橫向轉(zhuǎn)移金融領(lǐng)域支付力度，建立行業(yè)轉(zhuǎn)立和基礎(chǔ)設(shè)備投資基金；創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)金融產(chǎn)品，探索水權(quán)等抵質(zhì)押融資模式，發(fā)展生態(tài)信貸；拓寬產(chǎn)業(yè)融資渠道，發(fā)行生態(tài)工程專項債券或者產(chǎn)業(yè)項目單據(jù)[16]。

最后，融合社會力量是補(bǔ)充。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們越來越有守護(hù)環(huán)境的意識，實踐中無論是江西流域生態(tài)補(bǔ)償還是蘇州、無錫等地生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗都鼓勵社會力量加入生態(tài)補(bǔ)償?！叭瞬回?fù)青山，青山定不負(fù)人”，通過設(shè)立公益基金籌措方式也必然會成為今后生態(tài)補(bǔ)償資金的重要來源。

（四） 優(yōu)化配置飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償方式

借鑒美國、德國、日本政策補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、項目補(bǔ)償或組合補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗，我國不僅需要完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩?，更要明確生態(tài)補(bǔ)償程序。

首先，在已有生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗基礎(chǔ)上優(yōu)化配置生態(tài)補(bǔ)償模式，深入探索生態(tài)補(bǔ)償方法，根據(jù)補(bǔ)償類型的不同完善政策補(bǔ)償、項目補(bǔ)償、實物補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、治理補(bǔ)償、人才補(bǔ)償、異地開發(fā)、生態(tài)移民等模式，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐苿哟蚝弥贫雀?。其次要?xì)化生態(tài)補(bǔ)償程序，前文中描述了政府生態(tài)補(bǔ)償、市場生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾饔?，實際上，二者也因主體不同必然應(yīng)遵循不同的生態(tài)補(bǔ)償程序。一是政府生態(tài)補(bǔ)償。政府生態(tài)補(bǔ)償因其以國家或地方財政為生態(tài)補(bǔ)償資金來源必然涵蓋政策屬性，具有規(guī)范性、穩(wěn)定性、強(qiáng)制性等特點，因此在程序上也應(yīng)確定并且細(xì)化。其可根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)貙嶋H情況不同分為依申請補(bǔ)償和主動補(bǔ)償兩種類型，但無論何種類型都應(yīng)遵守告知、調(diào)查核實、協(xié)商、決定等程序[17]，政府主導(dǎo)全程且應(yīng)邀請利益相關(guān)方全程參與，并結(jié)合人民監(jiān)督員制度邀請代表監(jiān)督以達(dá)到最優(yōu)效果。二是市場生態(tài)補(bǔ)償。市場生態(tài)補(bǔ)償因以社會或個人資產(chǎn)作為生態(tài)補(bǔ)償資金來源具有更強(qiáng)的靈活性與創(chuàng)新性，因此更需確定程序加以規(guī)制。因其主要系平等主體間法律關(guān)系問題，前期可以適用《民法典》中合同編予以調(diào)整，后期則需要根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶厥庑约右孕姓?guī)章模式予以規(guī)制，以避免完全遵循市場規(guī)則而侵害公眾利益。