海事行政處罰過程中適用簡易程序的必要性分析

文 石 熠,邴向明,張 丹（南疆海事局，天津3 00450）

一、行政簡易程序及其特點(diǎn)

（一）行政簡易程序的概念

行政簡易程序是指行政主體在行政執(zhí)法過程中適用的對(duì)行政事態(tài)進(jìn)行快速、簡捷、超常規(guī)處置的行政行為規(guī)則。就其本質(zhì)而言，行政簡易程序中的“簡易”應(yīng)該是其重點(diǎn)，是對(duì)行政主體的行為方式、行為步驟、行為順序、行為附款等機(jī)械性動(dòng)作過程進(jìn)行縮短。對(duì)于《行政處罰法》中所說的簡易程序，有的學(xué)者認(rèn)為是對(duì)整個(gè)行政處罰行為的簡易，還有的學(xué)者認(rèn)為僅僅是作出行政處罰決定時(shí)的簡易程序，是一種狹義的簡易。筆者同意第二種觀點(diǎn)，這種程序上的簡易，對(duì)于提高行政執(zhí)法效率，節(jié)省人力及資源成本，便利相對(duì)人方面具有諸多益處。

（二）行政簡易程序的適用范圍

行政簡易程序不僅可以適用于抽象行政行為和具體行政行為，還可以適用于許可、公開、處罰等。筆者在此只論述行政處罰中簡易程序的適用范圍。根據(jù)《行政處罰法》第51條的規(guī)定，簡易程序的適用范圍是違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)。適用一般程序時(shí)一般會(huì)涉及調(diào)查、取證乃至鑒定和勘驗(yàn)，整個(gè)過程比較復(fù)雜。但在簡易程序中，筆者認(rèn)為違法事實(shí)確鑿是指案件明晰不需要進(jìn)行復(fù)雜的案件調(diào)查且當(dāng)事人對(duì)于違法事實(shí)無異議，有法定依據(jù)是指有現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章等作為處罰依據(jù)，在這樣的前提下可以適用簡易程序進(jìn)行行政處罰。

（三）行政簡易程序的特點(diǎn)

1.降低行政成本

行政成本有廣義和狹義之分，目前我們更多關(guān)注狹義的行政成本，它是指行政主體在一個(gè)行政管理過程和行政執(zhí)法中所付出的代價(jià)，可能會(huì)包括人力成本、時(shí)間成本和行政資源成本。在一個(gè)行政執(zhí)法過程中，行政程序使用的越少越好，行政程序越簡短越好，可以有效降低行政成本。

2. 縮短行政過程

現(xiàn)行的行政執(zhí)法規(guī)定要求行政主體在作出行政行為時(shí)要保持連續(xù)性和不間斷性，但在行政處罰的過程中由于某些客觀因素致使行政行為不具有連續(xù)性，這就導(dǎo)致整個(gè)行政過程被延長，降低了行政處罰的效率。但簡易程序當(dāng)場(chǎng)處罰，這樣就有效規(guī)避了行政處罰行為間斷的問題。

3.給行政相對(duì)人提供更多便利

簡易程序的使用不僅會(huì)給行政主體帶來便利，也會(huì)給行政相對(duì)人帶來便利。以海事行政處罰為例：在船舶靠岸期間，如果案件都適用一般程序進(jìn)行處理，可能會(huì)出現(xiàn)證據(jù)不足或者需要補(bǔ)充調(diào)查的情況出現(xiàn)，雖然配合行政主體的工作是行政相對(duì)人的義務(wù)，但在無形中也給行政相對(duì)人增加了負(fù)擔(dān)。簡易程序可以降低行政相對(duì)人的成本。

二、海事行政處罰適用簡易程序的必要性分析

（一）近期海事行政處罰現(xiàn)狀分析

海事行政處罰是海事行政管理部門行使行政權(quán)力的具體表現(xiàn)形式，也是其日常工作中的重要組成部分。提高行政處罰案件的辦結(jié)效率，對(duì)“四化”建設(shè)具有積極意義，有利于提高行政相對(duì)人的滿意度。原《行政處罰法》第33條規(guī)定，對(duì)于違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定。2021年新修訂的《行政處罰法》對(duì)簡易程序進(jìn)行了修改，其中第51條是對(duì)簡易程序的適用金額進(jìn)行修改，規(guī)定對(duì)公民處以二百元以下、對(duì)法人或者其他組織處以三千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以適用簡易程序。海事行政處罰因?yàn)樘幜P對(duì)象以及行業(yè)原因一般處罰金額較大，按原《行政處罰法》第33條規(guī)定基本不適用，調(diào)整后的《行政處罰法》在一定程度上便利了海事行政處罰。根據(jù)中國海事協(xié)同管理平臺(tái)查詢可知，2018年年初到2021年11月，對(duì)于法人和其他組織處三千元以下的案件數(shù)為45 729件，行政處罰類型涉及多個(gè)種類。隨著我國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)施推進(jìn)，我國的航運(yùn)市場(chǎng)也會(huì)更加欣欣向榮，行政處罰數(shù)量也會(huì)相應(yīng)增加，在海事行政處罰中適用簡易程序也就更加具有意義。

（二）海事行政處罰中適用簡易程序的必要性

1. 提升海事行政執(zhí)法人員的辦案效率

新修訂的《行政處罰法》第42條規(guī)定：“行政處罰應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實(shí)施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外”。這樣規(guī)定的目的是為了保證執(zhí)法的廉潔性、有效性以及公平性。但是目前以某海事局為例，港區(qū)平均每月進(jìn)出港船舶2 640艘次，專業(yè)執(zhí)法人員卻只有30多人。如果對(duì)案件事實(shí)清晰、證據(jù)確實(shí)充分且處罰數(shù)額不大的案件還適用一般程序進(jìn)行處理，無疑會(huì)增加專業(yè)執(zhí)法人員的工作負(fù)擔(dān)。從另一個(gè)角度來說，適用簡易程序?qū)τ诒Ｕ闲姓鄬?duì)人的利益、維護(hù)航行安全也有積極意義。如果執(zhí)法人員可以適用簡易程序來進(jìn)行行政處罰，可以節(jié)省時(shí)間檢查更多船舶，為更多船舶安全行駛保駕護(hù)航。

2. 提升海事行政執(zhí)法人員案件辦結(jié)效率

根據(jù)《海事行政處罰程序?qū)嵤┘?xì)則》（以下簡稱細(xì)則）第42條規(guī)定：海事行政處罰案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起90日內(nèi)作出行政處罰決定。因特殊需要，經(jīng)本海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可以延長辦案期30日。通過中國海事協(xié)同管理平臺(tái)查詢可知，海事行政處罰案件的平均辦結(jié)時(shí)間在30天左右，案件辦結(jié)時(shí)間較長。究其原因，除需上傳大量證據(jù)、行政處罰文書外，還需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的層層審批，無形中延緩了案件辦結(jié)效率。雖然辦案人員適用一般程序會(huì)有充足的時(shí)間來收集證據(jù)，可以更好保護(hù)相對(duì)人和行政主體，但是對(duì)于一些案件清晰明了、當(dāng)事人爭(zhēng)議不大的簡單案件來說，適用一般程序會(huì)導(dǎo)致案件辦結(jié)時(shí)間較長，造成行政主體投入大量行政成本。簡易程序的適用恰恰可以解決這一困境，大大提高案件辦結(jié)效率，降低行政成本。

3. 提升海事行政執(zhí)法人員案卷歸檔效率

任何一個(gè)行政行為，不論適用一般程序還是簡易程序，最終都只有形成閉環(huán)才算是一個(gè)完整的行政行為，行政處罰行為也不例外。以海事行政處罰為例，海事行政處罰要經(jīng)歷立案、調(diào)查、作出行政處罰決定書、送達(dá)行政處罰決定書以及最后的歸檔，這樣才算形成一個(gè)完整的閉環(huán)。歸檔過程中要對(duì)處罰各環(huán)節(jié)產(chǎn)生的各種材料、證據(jù)、文書進(jìn)行梳理并存檔。相反，如果在行政處罰中對(duì)一些事實(shí)清晰的案件適用簡易程序，可以減少大量的文書、證據(jù)資料，給后續(xù)的案卷歸檔乃至評(píng)查工作帶來便利。

三、海事行政處罰中適用簡易程序存在的困難

前文論述了海事行政處罰的現(xiàn)狀以及運(yùn)用簡易程序的必要性，接下來筆者將分析在海事行政處罰中適用簡易程序存在的現(xiàn)實(shí)困難，以便后續(xù)能夠精準(zhǔn)施策，解決困難。

（一）海事執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)有待提高

在海事行政處罰過程中，需要海事執(zhí)法人員在熟悉海事法律法規(guī)的基礎(chǔ)上作出精準(zhǔn)判斷是否適用簡易程序。例如：在海事執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員通常在經(jīng)過實(shí)地檢查后，憑借相關(guān)檢查要求和工作經(jīng)驗(yàn)作出是否要進(jìn)行行政處罰的決定，隨后通過查詢相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章后作出相應(yīng)處罰決定書。由于海事執(zhí)法的專業(yè)性，即便是法學(xué)專業(yè)人員也不能了解所有的法律法規(guī)，海事行政執(zhí)法人員在面對(duì)一些新的問題和處罰的裁量基準(zhǔn)問題時(shí)如果不能快速有效作出反應(yīng)，那么行政處罰簡易程序也就形同虛設(shè)。

（二）行政主體必要證據(jù)的種類認(rèn)定不清晰

對(duì)于適用簡易程序的案件，并不是簡單向行政相對(duì)人出具行政處罰決定書就可以。正如前文所述，行政處罰中的簡易程序僅僅是對(duì)于作出行政處罰決定的簡易，行政處罰的整個(gè)過程并不能簡易。這不僅方便行政主體的管理，也是出于對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)，即便是通過簡易程序向行政當(dāng)事人出具了行政處罰決定書，后續(xù)也要做好證據(jù)收集、歸檔、備案等各種事宜。依據(jù)《行政處罰法》適用簡易程序時(shí)，對(duì)證據(jù)收集方面的要求是有必要的證據(jù)，但是并沒有明確規(guī)定證據(jù)的種類及數(shù)量。中華人民共和國海事局印發(fā)的《海事行政處罰程序?qū)嵤┘?xì)則》（以下簡稱細(xì)則）、《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》《海事行政執(zhí)法證據(jù)管理規(guī)定》，都只是規(guī)定調(diào)查并收集必要的證據(jù)，并沒有對(duì)必要證據(jù)的種類進(jìn)行明確的說明。如果不能準(zhǔn)確界定必要證據(jù)的種類，適用簡易程序的案件也很難做到真正的簡易。

（三）海事行政執(zhí)法的硬件設(shè)施不完備

在海事行政處罰過程中適用簡易程序面臨的一個(gè)問題是海事現(xiàn)有硬件設(shè)施無法支持罰繳分離。適用一般程序時(shí)，執(zhí)法人員在向當(dāng)事人送達(dá)處罰決定書時(shí)，還會(huì)給當(dāng)事人出具繳款通知書，繳款通知書一般是由執(zhí)法人員通過終端登陸指定系統(tǒng)后制作并發(fā)放的。適用簡易程序時(shí)，執(zhí)法人員可以當(dāng)場(chǎng)向當(dāng)事人出具行政處罰決定書，但因不便攜帶終端無法當(dāng)場(chǎng)出具繳款通知書。雖然《行政處罰法》第69條規(guī)定了可以現(xiàn)場(chǎng)收繳的情況，但為了執(zhí)法的廉潔性，同時(shí)考慮到海事行政處罰一般數(shù)額較大，不適宜當(dāng)場(chǎng)收繳。所以，如果不能解決罰繳分離問題，也不能真正適用簡易程序，要想真正使簡易程序變簡易，還需要完善海事行政執(zhí)法的硬件設(shè)施。

四、海事行政處罰適用簡易程序的相關(guān)建議

針對(duì)前文論述的在海事行政執(zhí)法以及處罰的過程中適用簡易程序存在幾點(diǎn)困難，筆者提出幾點(diǎn)建議：

（一）加強(qiáng)對(duì)海事行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)

面對(duì)紛繁復(fù)雜的海事違法行為，海事行政執(zhí)法人員普遍采取一般程序進(jìn)行處罰，對(duì)于簡易程序了解可能少之又少。一方面要加強(qiáng)對(duì)海事行政執(zhí)法人員理論方面的培訓(xùn)，在對(duì)簡易程序的概念、特點(diǎn)、適用范圍等內(nèi)容進(jìn)行培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，還要對(duì)海事行政執(zhí)法人員進(jìn)行實(shí)操方面的培訓(xùn)。海事行政管理部門可對(duì)適用簡易程序進(jìn)行處罰的海事違法行為進(jìn)行梳理，并形成清單和模板，供一線海事行政執(zhí)法人員參考，以便執(zhí)法人員在遇到違法行為時(shí)能夠快速準(zhǔn)確進(jìn)行判斷，進(jìn)一步提高海事行政處罰案件的辦結(jié)效率。還應(yīng)該對(duì)海事行政執(zhí)法人員實(shí)行動(dòng)態(tài)化培訓(xùn)，動(dòng)態(tài)更新學(xué)習(xí)內(nèi)容。

（二）明確適用簡易程序時(shí)應(yīng)收集證據(jù)的種類

適用簡易程序只需要進(jìn)行備案而不需要再次進(jìn)行立案、調(diào)查、送達(dá)等，只需在備案的過程中進(jìn)行證據(jù)的上傳。但《行政處罰法》以及《細(xì)則》中都沒有對(duì)證據(jù)種類、數(shù)量進(jìn)行明確且統(tǒng)一的規(guī)定，這給海事行政執(zhí)法人員的實(shí)際適用帶來一定困難。對(duì)此，需要上級(jí)主管部門作出相應(yīng)解釋，例如：在一起可適用簡易程序的行政處罰案件中，明確其中必須具有書證、物證、當(dāng)事人陳述以及電子證據(jù)等其中兩種以上的證據(jù)進(jìn)行相互印證，保證具有充足的證明力。例如：在新頒布的《海警法》中，第29條和30條是關(guān)于簡易程序的規(guī)定，第30條第二款規(guī)定：“對(duì)符合快速辦理?xiàng)l件的海上行政案件，當(dāng)事人在自行書寫材料或者詢問筆錄中承認(rèn)違法事實(shí)、認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰，并有視聽資料、電子數(shù)據(jù)、檢查筆錄等關(guān)鍵證據(jù)能夠相互印證的，海警機(jī)構(gòu)可以不再開展其他調(diào)查取證工作?！痹诤Ｊ滦姓幜P中，可以借鑒其相關(guān)內(nèi)容，明確需要證據(jù)的種類。除此之外，還要進(jìn)一步完善適用簡易程序的海事行政處罰決定書，現(xiàn)行的海事行政處罰決定書缺乏對(duì)當(dāng)事人告知義務(wù)的條款，但新修訂的《行政處罰法》第 44條就增加了對(duì)當(dāng)人的告知義務(wù)，應(yīng)據(jù)此對(duì)行政處罰決定書進(jìn)行完善。

（三）拓寬可適用簡易程序處罰的檢查范圍

目前，簡易程序處罰僅適用于海事行政執(zhí)法人員上船進(jìn)行人工檢查后作出處罰。但適用簡易程序的案件一般比較簡單，如果僅依靠人工，不僅會(huì)增加海事行政執(zhí)法人員的工作量，也不符合當(dāng)代社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)。隨著物聯(lián)網(wǎng)和各種智能化設(shè)備的興起，海事行政執(zhí)法已經(jīng)出現(xiàn)了智能化的趨勢(shì)，例如：三位一體電子巡航設(shè)施就利用了無人機(jī)、紅外感應(yīng)探頭能智能設(shè)備，給海事行政執(zhí)法帶來了更多的便利。執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)必然會(huì)越來越多采用智能化電子設(shè)備。2020年，為應(yīng)對(duì)突如其來的新冠肺炎疫情，海事行政執(zhí)法設(shè)備智能化也邁出了新的腳步，通過智能設(shè)備創(chuàng)新性對(duì)外輪開展遠(yuǎn)程PSC檢查、遠(yuǎn)程危防檢查等，在保障日常工作能夠正常開展的同時(shí)也給相對(duì)人帶來了便利。今后，借助智能化設(shè)備進(jìn)行海事行政執(zhí)法成為一種常態(tài)化，因此可以考慮拓展適用簡易程序處罰的種類范圍。例如：可以向道路交通執(zhí)法借鑒，對(duì)于違規(guī)停車、逆向行駛、不按信號(hào)燈行駛等違法行為一經(jīng)抓拍，就進(jìn)行扣分處罰。執(zhí)法人員也可通過CCTV、無人機(jī)、紅外感應(yīng)儀等，對(duì)違規(guī)航行的船舶通過簡易程序開具行政處罰決定書、進(jìn)行罰款扣分等處理。