關于船舶排放控制區(qū)與實施限硫監(jiān)管的思考

文 李浩（強 東莞海事局，廣東 東莞 523000）

一、前言

船舶大氣污染物排放控制區(qū)（以下簡稱“排放控制區(qū)”）的設立，旨在控制和降低排放控制區(qū)內船舶硫氧化物、氮氧化物、顆粒物和揮發(fā)性有機物等大氣污染物的排放，持續(xù)改善我國沿海和沿河區(qū)域，特別是港口城市的環(huán)境空氣質量，推進船舶節(jié)能減排和綠色航運發(fā)展。

目前，船舶排放控制區(qū)實施與限硫監(jiān)督檢查的法律依據(jù)較為分散，且存在沿海水域、內河水域、海船、內河船4個維度相互交叉的情況，實際船舶限硫監(jiān)管工作中存在一些不合理、不完善的地方。通過探討船舶排放控制區(qū)實施與限硫法規(guī)層面和監(jiān)督執(zhí)法實踐中存在的部分問題，提出相關改進建議。

二、船舶排放控制區(qū)與實施限硫監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）船舶排放控制區(qū)設立與控制船用燃油硫含量相關法規(guī)依據(jù)

1. 國際海事組織（IMO）和國際公約要求：全球限硫令自2020年1月1日起，在全球范圍內開始執(zhí)行船用燃油硫含量不超過0.50% m/m要求；船舶采用的替代措施滿足《國際防止船舶造成污染公約》附則VI第4條所述等效要求的，可以免除以上船舶燃油硫含量要求。

2. 我國相關法規(guī)和標準要求：海船進入沿海排放控制區(qū)使用燃油硫含量不大于0.5% m/m，進入內河排放控制區(qū)則不大于0.1% m/m；內河船用燃油含硫量不大于10 ppm。國際航行船舶在上一港口無法獲取合規(guī)燃油導致船舶使用或者裝載不合規(guī)燃油的，應當在到達我國管轄水域前向該港口的海事管理機構提交《合規(guī)燃油不可獲得報告》。

（二）海事管理機構船舶限硫主要監(jiān)管措施

目前，我國海事管理機構針對船舶限硫的監(jiān)管措施主要有船舶尾氣監(jiān)測、證書文書檢查、船舶燃料供給單位檢查、使用替代措施檢查、燃油抽檢、對涉嫌硫含量超標的燃油進行取樣送檢以及后續(xù)跟蹤調查和行政處罰等。

三、船舶排放控制區(qū)與實施限硫監(jiān)管存在的問題

（一）內河排放控制區(qū)的設定與《大氣污染防治法》存在沖突

交通運輸部在《排放控制區(qū)實施方案》中將長江干線（云南水富至江蘇瀏河口）、西江干線（廣西南寧至廣東肇慶段）的通航水域設立為內河排放控制區(qū)，并要求海船進入內河控制區(qū)，應使用硫含量不大于0.1% m/m的船用燃油。而《大氣污染防治法》第六十四條規(guī)定，國務院交通運輸主管部門可以在沿海海域劃定船舶大氣污染物排放控制區(qū)，授權區(qū)域未包括內河水域。因此，內河排放控制區(qū)的設定與《大氣污染防治法》的相關規(guī)定存在一定沖突。

（二）內河船使用燃油標準的法律法規(guī)有待完善

《大氣污染防治法》第六十三條規(guī)定，內河和江海直達船舶應當使用符合標準的普通柴油；《排放控制區(qū)實施方案》要求內河船應使用符合國家標準的柴油。而《船用燃料油第1號修改單》（GB 17411-2015）新增對內河船用燃油的要求，其含硫量標準與《車用柴油第1號修改單》（GB 19147）一致（不大于10 ppm）。換言之，內河船用燃油的國家標準中已無“普通柴油”或“柴油”的說法，相關法律法規(guī)應及時更新修訂[1]。

目前海事管理機構對船舶在內河水域使用不符合標準船用燃油的違法行為描述為：“進入排放控制區(qū)的船舶不符合船舶相關排放要求”。由于內河排放控制區(qū)的設定與《大氣污染防治法》的授權有所沖突，且船舶在非排放控制區(qū)的內河水域使用超標燃油的違法行為不符合上述描述，因此對船舶在內河水域使用超標燃油的違法行為描述的準確性有待商榷。

（三）地方人民政府未提出海船進入內河水域的限硫要求

《排放控制區(qū)實施方案》要求海船進入內河控制區(qū)，應使用硫含量不大于0.1% m/m的船用燃油，并鼓勵其他內河水域所在的地方人民政府參照內河控制區(qū)的要求，對海船進入本水域所使用的燃油硫含量提出控制要求。

由于未意識到上述情況或無先例等原因，目前各主要沿海省份均未明確提出對海船進入非排放控制區(qū)的內河水域的燃油硫含量控制要求，只是簡單地將船舶限硫職責賦予海事管理機構和漁業(yè)部門。

（四）行政處罰未考慮硫含量超標程度

《大氣污染防治法》第一百零六條規(guī)定，使用不符合標準或者要求的船舶用燃油，由海事管理機構、漁業(yè)主管部門按照職責處一萬元以上十萬元以下的罰款。目前海事管理機構結合船舶類型、噸位和主機功率等因素，對船舶使用不符合標準或要求的船舶用燃油違法行為實施經濟處罰，而處罰標準未考慮燃油硫含量超標嚴重程度。

以“中駁0xx”輪和“鴻遠6xx”輪2艘內河船在沿海排放控制區(qū)使用不符合標準的船舶用燃油的2宗違法案件為例，2船除燃油硫含量超標程度不同外，其他違法情節(jié)相同?！爸旭g0xx”輪燃油含硫量達133 ppm，超過內河船用燃油含硫量標準的1 230%（標準為不大于10 ppm）；“鴻遠6xx”輪燃油含硫量達1 520 ppm，超過標準的15 100%，而海事管理機構對兩船的行政處罰金額一致。由此可見，對該違法行為的經濟處罰未考慮硫含量超標程度，處罰機制有待完善。

（五）船舶限硫監(jiān)管方式存在一定的局限性

通過在船燃油快檢，對涉嫌含硫量超標的燃油進行取樣送檢，對違規(guī)船舶和相關責任方實施行政調查和經濟處罰是目前海事管理機構普遍采用的船舶限硫監(jiān)管方式。

從取樣送檢到處罰，整個流程一般需2周以上。在該時間差內由于缺少相關法規(guī)支持，海事管理機構無法采取強制措施（如滯留或置換在船燃油等）限制涉嫌違規(guī)船舶的航行和尾氣排放，也沒有其他更好的管控手段。該監(jiān)管方式未能及時有效地打擊船舶使用不合規(guī)燃油的違法行為，存在一定局限性。

（六）法律法規(guī)暫無船舶尾氣硫含量控制要求

船舶硫氧化物通過船舶尾氣排放的形式造成大氣污染，而船舶限硫主要針對船用燃油硫含量進行管控，屬于間接監(jiān)管。現(xiàn)階段船舶尾氣監(jiān)測技術未達到可對船舶尾氣定量分析的程度，法律法規(guī)暫無船舶尾氣硫含量控制要求。

（七）海事管理機構船舶限硫監(jiān)管力度有限

海事管理機構僅對船舶燃油使用環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，對使用不合規(guī)燃油的船舶實施經濟處罰，手段較為單一，未觸及燃油生產、流轉、銷售等上中游環(huán)節(jié)，處于監(jiān)管鏈條最末端，監(jiān)管力度有限。船用燃油質量監(jiān)管涉及多個職能部門，僅憑海事管理機構無法真正實現(xiàn)有效的船舶限硫。

四、船舶排放控制區(qū)與實施限硫監(jiān)管工作改進建議

（一）完善與船舶排放控制區(qū)和限硫監(jiān)管工作相關的制度設計

1. 適時評估內河排放控制區(qū)設立的合法性。建議對相關法規(guī)標準的表述作如下調整：

（1）《大氣污染防治法》第六十三條中“內河和江海直達船舶應當使用符合標準的普通柴油，遠洋船舶靠港后應當使用符合大氣污染物控制要求的船舶用燃油”調整為“內河船和江海直達船舶應當使用符合國家標準的船用燃油，沿海和國際航行船舶應當使用符合標準或大氣污染物控制要求的船用燃油”；第六十四條中“沿海海域”調整為“沿海和國內水域”。

（2）《排放控制區(qū)實施方案》第五點中“大型內河船和江海直達船舶應使用符合新修訂的船用燃料油國家標準要求的燃油；其他內河船應使用符合國家標準的柴油”調整為“內河船和江海直達船舶應使用符合國家標準的船用燃油”。

（3）《船用燃料油第1號修改單》（GB 17411-2015）中“船用燃料油”調整為“船用燃油”。

2. 大氣污染防治攻堅形勢比較嚴峻的沿海城市和地區(qū)，建議當?shù)氐胤饺嗣裾鞔_規(guī)定，進入該地內河水域的海船使用的燃油至少要達到現(xiàn)有內河排放控制區(qū)的燃油硫含量控制要求。比如珠三角地區(qū)經濟發(fā)達、大氣污染防治攻堅壓力較大，廣東省人民政府可先行提出海船進入珠三角地區(qū)不與海區(qū)直接相連的內河水域應使用硫含量不大于0.1% m/m的燃油；對生態(tài)環(huán)境有特殊保護要求的，地方人民政府可結合當?shù)卮髿馕廴痉乐螌嶋H情況，設置相應的海船燃油硫含量控制標準。

3. 完善船用燃油硫含量超標的懲罰機制。將船舶燃油含硫量超標程度劃分等級引入調整因子，綜合考慮船舶類型、噸位、主機功率、故意違規(guī)排放或疏忽程度、違法行為人支付能力等因素，進一步調整對使用不符合標準船舶用燃油的經濟處罰。

4. 建議把船舶在沿海和內河水域使用硫含量超標燃油的違法行為描述統(tǒng)一為：“使用不符合標準或者要求的船舶用燃油”。

5. 完善對涉嫌在用燃油含硫量超標船舶實施滯留的法規(guī)依據(jù)[2]，結合船舶安全檢查，研究引入滯留或置換涉嫌超標燃油相關強制措施的可行性。

（二）完善船舶限硫監(jiān)管技術手段

1. 研發(fā)、完善和推廣船舶尾氣遙測技術，借鑒機動車尾氣監(jiān)測技術手段，評估無人機近距離監(jiān)測船舶尾氣的可行性，逐步提高遙測精度，實現(xiàn)對內河船低硫燃油尾氣排放的監(jiān)測。

2. 未來在對尾氣遙測技術可靠性進行分析的基礎上，適時評估尾氣硫含量監(jiān)測結果作為處罰依據(jù)的可行性，引入船舶尾氣硫含量排放控制標準。

3. 充分運用信息技術手段，通過船方上傳輪機日志、燃油供受單證、燃料消耗信息報告等船舶燃油信息材料，結合燃油超標處罰歷史記錄，利用大數(shù)據(jù)技術智能化篩選可疑船舶，提高燃油抽檢精準度。

（三）建立多部門信息共享平臺形成監(jiān)管合力

建立地方人民政府、生態(tài)環(huán)境保護部門、市場監(jiān)管部門、交通主管部門、海事部門、漁業(yè)主管部門、檢驗監(jiān)測機構等多部門信息共享平臺，并形成油品信息通報機制。由交通主管部門、海事部門和漁業(yè)主管部門對超標油品信息進行溯源和通報，依托地方人民政府、環(huán)保和市場監(jiān)管等部門打擊劣質油品銷售、購買等違法行為，保證船用燃油來源合法合規(guī)，保障正規(guī)油品的供給。

（四）加強對船用燃油硫含量控制要求的宣傳

1. 海事管理機構可聯(lián)合航運協(xié)會、船員工會等組織，對船員、航運企業(yè)和相關責任方開展宣傳教育，內容包括：船舶大氣污染對人體健康、氣候、生態(tài)的危害，船舶大氣污染防治相關法律法規(guī)，不同類型船舶、不同水域的船用燃油硫含量控制標準，以及使用不合規(guī)燃油面臨的處罰等。

2. 對于使用超標燃油違規(guī)頻次較高的船舶所在航運企業(yè)，由海事管理機構對相關責任方進行約談，敦促企業(yè)和船方切實整改。

3. 海事管理機構結合轄區(qū)航運現(xiàn)狀和特點，統(tǒng)計正規(guī)岸基加油站和水上加油站地點和油品等信息，向到港船舶和轄區(qū)航運企業(yè)推送，鼓勵船舶到正規(guī)加油站加油