民法典時代深化民事支持起訴工作的新思路

● 胡 曉 方麗丹/文

*貴州省人民檢察院第六檢察部主任、二級高級檢察官［550081］

**貴州省人民檢察院第六檢察部四級高級檢察官助理［550081］

黨的二十大報告指出，“深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上持續(xù)用力，人民生活全方位改善”［1］習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》（受權(quán)發(fā)布），新華網(wǎng)http://www.xinhuanet.com/politics/cpc20/2022-10/25/c_1129079429.htm,最后訪問日期：2022 年10 月26 日。是黨和國家取得的歷史性成就之一。新的歷史時期，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持以人民為中心的發(fā)展思想，思考如何為提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感提供更加優(yōu)質(zhì)的司法產(chǎn)品，探索民法典時代深化民事支持起訴工作的路徑便是貫徹落實這一理念的重要舉措之一。最高檢張軍檢察長在全國檢察機(jī)關(guān)貫徹實施民法典工作會議上強(qiáng)調(diào)：“對未成年人、農(nóng)民工、貧困群眾等民事主體應(yīng)通過訴訟維護(hù)自己合法權(quán)利的，要加大支持起訴力度，體現(xiàn)司法溫度。”［2］張軍：《把實施民法典貫穿法律監(jiān)督始終》，《智慧中國》2020 年第6 期。這意味著將深化民事支持起訴工作與保障民法典的貫徹實施有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮民事支持起訴工作暖民心、惠民生的載體作用，在增進(jìn)民生福祉、貫徹實施民法典和做強(qiáng)民事檢察工作的多重語境下具有極其重要的現(xiàn)實意義。

一、民法典與深化民事支持起訴工作之間的聯(lián)系

（一）以民為本的法典立法精神與以人民為中心的發(fā)展思想高度契合

檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴的“支持”本身含有“扶弱濟(jì)貧”之意，該制度立足于以人民為中心的政治站位，根本目的是踐行司法為民的宗旨理念。作為我國第一部以“民”命名的法典，堅持以民為本是民法典最鮮明的時代特色，這一特色決定了民法典關(guān)注和保障的是人民的利益，可見，民法典立法精神與支持起訴的工作理念高度一致。這種一致性還表現(xiàn)在，“十四五”時期，民事檢察監(jiān)督要實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)的有機(jī)統(tǒng)一，完善支持起訴制度化建設(shè)已成為目標(biāo)任務(wù)之一。［3］參見徐日丹、戴佳：《培育權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)相結(jié)合的民事檢察思維》，《檢察日報》2021 年4 月17 日。民法典作為人民群眾民事權(quán)利的宣言書，體系化的法律規(guī)范能為逐步推進(jìn)支持起訴的范圍、條件和程序規(guī)范化提供更加有力的法律支撐。

（二）為民而立的法典規(guī)范體系為主動踐行以人民為中心的發(fā)展思想提供了新思路

支持起訴是做強(qiáng)民事檢察不可或缺的一項重要監(jiān)督職能，但長期以來，案件類型數(shù)量分布不均、開展領(lǐng)域狹窄、工作內(nèi)生動力欠缺等問題限制了該項工作向縱深發(fā)展，支持起訴成為了部分地區(qū)民事檢察工作的業(yè)務(wù)短板弱項。民法典的實施為構(gòu)建民事支持起訴新格局找到了切入點，法典針對我國經(jīng)濟(jì)社會生活中出現(xiàn)的一系列新情況，人民群眾反映強(qiáng)烈的“急難愁盼”問題明確了行為指引并創(chuàng)設(shè)了一系列新的行為規(guī)范，認(rèn)真研判法典中的新提法、新規(guī)定、新要求，有利于集中力量重點突破民事支持起訴工作中案源、領(lǐng)域等工作難題，豐富民事支持起訴工作的內(nèi)涵和外延，防止權(quán)力休眠。

（三）深化民事支持起訴工作是實現(xiàn)人民群眾對美好生活向往之立法目的的重要途徑

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，“必須堅持在發(fā)展中保障和改善民生，鼓勵共同奮斗創(chuàng)造美好生活，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往。”［4］同前注［1］。作為國家基本法，民法典的編纂集中體現(xiàn)了增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)的立法目的。特別是針對婦女兒童、老年人、殘疾人、消費(fèi)者、農(nóng)民等特殊主體創(chuàng)設(shè)的規(guī)則體系，為完善多層次的社會保障體系提供了立法保障。但從現(xiàn)有公共利益及特殊主體權(quán)利救濟(jì)程序來看，仍存在重刑事、強(qiáng)行政、輕民事的現(xiàn)象，法律援助機(jī)構(gòu)、社會公益組織等主體在保護(hù)手段、保護(hù)力度上仍有待加強(qiáng)。［5］參見許光勇：《檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴的問題與完善》，載張雪樵等主編：《民法典與民事檢察監(jiān)督研究》，中國檢察出版社2022 年版，第803 頁。作為國家利益、社會公益的代表，法律監(jiān)督的職能屬性決定了檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)民事權(quán)益方面具有天然的優(yōu)勢，發(fā)揮職能優(yōu)勢，拓展支持起訴工作的深度和廣度有利于推進(jìn)民法典立法目的的實現(xiàn)。

二、民法典時代深化民事支持起訴工作存在的障礙

（一）法律規(guī)定較為原則，辦案工作模式不一

從某種意義上說，民事檢察監(jiān)督的制度化建設(shè)與民事訴訟法的主流規(guī)范文本是相剝離的，［6］參見湯維建：《民事檢察監(jiān)督的新發(fā)展與新挑戰(zhàn)》，《中國檢察》 2021 年第23 期。這在民事支持起訴制度的法律實踐上表現(xiàn)尤為突出。民事支持起訴制度的法律依據(jù)是民事訴訟法第15 條，但該條文較為原則，對檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件領(lǐng)域、范圍、訴訟地位、訴訟權(quán)利義務(wù)等，法律尚無明確規(guī)定。各地檢察機(jī)關(guān)基于不同的認(rèn)識和理解，產(chǎn)生了不同的工作辦案模式。以貴州為例，主要有以下三種：一是認(rèn)為工作重點在于“起”，即檢察機(jī)關(guān)幫助當(dāng)事人提起訴訟，法院依法受理后就不應(yīng)再介入訴訟進(jìn)程。二是認(rèn)為工作重點在于“訴”，目的是為了幫助特殊群體增強(qiáng)訴訟能力，在訴訟中獲得實質(zhì)平等的地位，檢察機(jī)關(guān)對當(dāng)事人的支持應(yīng)貫穿整個訴訟過程。三是基于訴源治理的辦案理念，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將支持起訴和檢察和解等工作有機(jī)結(jié)合，依托支持起訴工作參與社會治理和矛盾化解。

（二）能動司法特點顯著，工作質(zhì)效參差不齊

支持起訴工作的深入開展離不開檢察機(jī)關(guān)司法能動性的有效發(fā)揮，特別是在線索挖掘、調(diào)查核實等辦案環(huán)節(jié)，工作的積極性、主動性、創(chuàng)造性直接關(guān)系工作質(zhì)效。從貴州的檢察工作實踐來看，2018 年1 月至2021 年12 月，貴州檢察機(jī)關(guān)四年共辦理了1377 件民事支持起訴案件，其中，依職權(quán)受理數(shù)占案件總數(shù)的65.21%，主動啟動調(diào)查核實權(quán)的案件占案件總數(shù)的43.94%，高于其他類型的民事監(jiān)督案件。在案件數(shù)量逐年上升的同時，地區(qū)工作開展不平衡的特點較為突出，部分地區(qū)對該項工作重視程度不夠、工作理念落后、工作力度欠缺，導(dǎo)致工作局面難以打開。

（三）內(nèi)部職能存在交疊，部門協(xié)同聯(lián)動不足

一是與檢察公益訴訟部分職能重合。2017 年民事訴訟法修訂，增加了人民檢察院可以支持有關(guān)機(jī)關(guān)提起訴線索，依法支持民政局等相關(guān)主體向人民法院申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格，及時保護(hù)了被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益。同時，檢察機(jī)關(guān)在辦理此類案件中應(yīng)注重引領(lǐng)和培育向上向善的良好社會風(fēng)氣，貴州黎平縣人民檢察院在支持起訴的同時就發(fā)出檢察建議，促使某村將尊老、敬老、養(yǎng)老寫入了村規(guī)民約，實現(xiàn)了法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。此外，通過邀請當(dāng)事人所在地村民或社區(qū)居民旁聽檢察聽證會、訴訟庭審，與法院共同進(jìn)行釋法說理等方式，也有利于營造良好的遵法守法氛圍，宣揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德和社會主義核心價值觀。

2.積極適用法典新規(guī)，加強(qiáng)婦女兒童權(quán)益保護(hù)。堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權(quán)益已被寫入黨的二十大報告，是健全社會保障體系的目標(biāo)任務(wù)之一。對此，民法典新增了反性騷擾條款，并明確了未成年人遭受性侵后起訴期限的起算點，為解決該類案件起訴難問題掃清了法律依據(jù)障礙。但從程序上說，由于該類案件發(fā)生隱蔽性強(qiáng)，受害人在身體和心理上均處于弱勢地位，自我保護(hù)的法律意識較弱，家庭、社會等對受害人施加的壓力等因素導(dǎo)致取證十分困難，公權(quán)力機(jī)關(guān)主動介入提供法律支持十分必要。實踐證明，檢察機(jī)關(guān)積極適用新規(guī)支持受害人通過民事訴訟救濟(jì)權(quán)利，能最大限度打消受害人的心理顧慮，提高此類案件維權(quán)的成功率。目前，貴州省畢節(jié)、安順等地檢察院均關(guān)注了遭受性侵的婦女兒童權(quán)益保護(hù)問題，支持其提起民事賠償、撤銷監(jiān)護(hù)人資格等訴訟，并探索支持強(qiáng)奸犯罪的受害婦女提起刑事附帶民事訴訟，為創(chuàng)新開展支持起訴工作做出了有益嘗試。再者，建議未檢部門對相關(guān)刑事案件進(jìn)行備案，并建立受害人檔案，聯(lián)合民事檢察部門，支持受害人在成年后提起性侵損害賠償之訴，做好受害人的心理輔導(dǎo)和隱私保護(hù)等工作，鼓勵受害人盡快回歸正常的學(xué)習(xí)、生活和工作中。

3.著眼鄉(xiāng)村振興，開辟富農(nóng)興農(nóng)案件新領(lǐng)域。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào):“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。”［7］同前注［1］。同樣，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在民法典中也有頗為亮眼的體現(xiàn)，從“三農(nóng)”民事主體資格全方位、多層次的規(guī)定，到土地“三權(quán)分民事公益訴訟，客觀上導(dǎo)致在環(huán)保、食藥品等領(lǐng)域公益訴訟職能與民事檢察職能的重合。二是與未檢職能的重合。自2020 年12 月最高檢《關(guān)于加快推進(jìn)未成年人檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理工作的通知》下發(fā)后，為落實涉未成年人刑事、民事、行政、公益訴訟案件原則上應(yīng)由未成年人檢察機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中辦理的工作要求，各地檢察機(jī)關(guān)也加快出臺相應(yīng)的工作方案，未檢機(jī)構(gòu)作為主辦部門，其他部門在涉未成年人案件中的履職定位為支持配合。就目前來看，具有支持起訴職能的幾個業(yè)務(wù)部門間協(xié)同配合還不夠，還未形成工作合力。

（四）案由類型不斷豐富，監(jiān)督領(lǐng)域仍較為集中

隨著民法典的頒布實施，民事支持起訴的案由類型也在不斷豐富。以貴州為例，依據(jù)法典的立法精神，貴州檢察機(jī)關(guān)在實踐中將保護(hù)特殊群體的理念融入了脫貧攻堅、防范化解重大風(fēng)險等工作大局中，通過重新界定支持起訴的案件領(lǐng)域，起訴主體從過去的經(jīng)濟(jì)收入困難的單一判斷標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展為訴訟能力偏弱的綜合評判標(biāo)準(zhǔn)，重點幫扶精準(zhǔn)脫貧戶、社會福利機(jī)構(gòu)中由政府供養(yǎng)的孤寡人士、因自然災(zāi)害或者其他不可抗力等原因造成經(jīng)濟(jì)困難、無力支付法律咨詢費(fèi)用的特殊群體?？傮w上案由類型在不斷豐富，但從案件數(shù)量來看，監(jiān)督領(lǐng)域仍相對集中于農(nóng)民工勞動權(quán)益保護(hù)類案件。

三、民法典時代深化民事支持起訴工作的路徑構(gòu)建

（一）以司法為民的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，積極拓展監(jiān)督的深度和廣度

1.彰顯為民情懷，依法維護(hù)老弱病困等特殊群體合法權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)可結(jié)合民法典的相關(guān)規(guī)定，圍繞監(jiān)護(hù)、贍養(yǎng)等問題，除支持權(quán)利主體追索贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)外，重點針對拒不履行、消極履行監(jiān)護(hù)義務(wù)、濫用監(jiān)護(hù)權(quán)損害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益等違法情形，支持被監(jiān)護(hù)人起訴撤銷監(jiān)護(hù)人資格，推動民法典設(shè)立的以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)、社會監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充、國家監(jiān)護(hù)為兜底的監(jiān)護(hù)制度真正落到實處。目前，貴州省部分地區(qū)已就此進(jìn)行了相關(guān)實踐，在辦理未成年人監(jiān)護(hù)人涉嫌遺棄罪、拐賣婦女兒童罪等侵害未成年人權(quán)益的刑事案件中，刑檢部門及時向民事檢察部門移送支持起立”制度的確立，均為農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和農(nóng)民增收提供了更加周全的制度保障。新的發(fā)展活力的注入必將帶來新的司法需求，助力鄉(xiāng)村振興，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在辦案中重點解決損害農(nóng)業(yè)發(fā)展、影響農(nóng)村穩(wěn)定、侵害農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益等問題，通過開辟富農(nóng)興農(nóng)案件新領(lǐng)域，幫助農(nóng)民合法增加收入，預(yù)防農(nóng)民因案返貧。這類案件主要包括農(nóng)民在出租、入股或以其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)過程中權(quán)益受損的案件、農(nóng)民在自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中權(quán)益受損的案件以及農(nóng)民在買賣農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用品過程中合同利益受損的案件等，如，貴州雷山縣人民檢察院在開展“保企”工作中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)靥厣沁z代表性項目銀球茶制作技藝代言人毛某的肖像被某外省企業(yè)盜用，并在知名電商平臺上用于銷售自家茶葉。毛某經(jīng)營的茶葉公司是當(dāng)?shù)孛撠毠詭ь^企業(yè)，“公司+基地+合作社+農(nóng)戶”經(jīng)營模式有效帶動該縣3000 多建檔立卡貧困戶實現(xiàn)增收982.6 萬元。從保護(hù)地方特色農(nóng)業(yè)和鞏固脫貧攻堅成果出發(fā)，雷山縣院支持該茶企法定代表人起訴了侵權(quán)企業(yè)和電商平臺，不僅制止了侵權(quán)行為，還促成電商平臺和縣政府的合作，促成了非遺產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)線下銷售模式的轉(zhuǎn)變，提高了非遺技藝的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化率，案件辦理體現(xiàn)了政治擔(dān)當(dāng)、法治擔(dān)當(dāng)和檢察擔(dān)當(dāng)。

4.聚焦社會熱點，促進(jìn)社會治理創(chuàng)新和社會矛盾化解。作為助力社會治理現(xiàn)代化的“推進(jìn)器”，民法典對很多社會治理的堵點難點問題都開出了方子，法典的實施有利于在社會治理方面形成集社會各方力量齊抓共管的良好局面。如針對近年來頻繁發(fā)生的高空拋物事件，民法典不僅明文禁止該種違背社會公德的行為，明確了責(zé)任的歸屬原則，還對物業(yè)管理方、公安機(jī)關(guān)等相關(guān)主體的責(zé)任范圍進(jìn)行了規(guī)定。又如針對利用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)侵權(quán)事件，清晰劃分了網(wǎng)絡(luò)用戶和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的權(quán)利和義務(wù)，使相關(guān)民事行為有法可依，防止出現(xiàn)權(quán)利真空。上述新規(guī)則的制定均帶有很強(qiáng)的社會性和時代性，相關(guān)問題的恰當(dāng)處置對于形成善良正義的社會風(fēng)氣具有十分積極的作用，民事檢察監(jiān)督制度從公權(quán)制約型向社會治理型發(fā)展的趨勢，決定了在相關(guān)領(lǐng)域的進(jìn)一步研究和探索，能夠為民事檢察權(quán)的角色更新、權(quán)能轉(zhuǎn)換、制度完善提供更加豐富的實踐樣本。［8］參見韓靜茹：《社會治理型民事檢察制度初探》，《當(dāng)代法學(xué)》2014 年第5 期。

（二）以司法為民的理念引領(lǐng)，持續(xù)規(guī)范和優(yōu)化案件辦理程序

1.強(qiáng)化外部協(xié)作。張軍檢察長曾指出，“管”是通過能動司法的“我管”實現(xiàn)社會治理的“都管”，檢察機(jī)關(guān)在支持起訴的案件中不能搞大包大攬，而是要在以人民為中心的發(fā)展思想指引下，積極能動履職，促進(jìn)有關(guān)部門去做。［9］參見《最高檢檢委會研究討論民事支持起訴指導(dǎo)性案例》，12309 中國檢察網(wǎng)https://www.12309.gov.cn/llzw/jcyksjb/202111/t20211109_534830.shtml，最后訪問日期：2022 年10 月11 日。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通交流，厚植雙贏多贏共贏工作理念，不斷建立完善線索移送、信息共享、聯(lián)合調(diào)解、案件會商等協(xié)作配合機(jī)制，形成民事支持起訴工作合力。貴州省多地基層院均與法院、人社局、司法局等部門建立了外部協(xié)作機(jī)制，明確了部門間支持起訴案件信息共享、線索移送等環(huán)節(jié)的具體辦理流程；個別院還助推政府牽頭出臺相關(guān)考核規(guī)定，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府參與、法檢推動、協(xié)同共治”的工作格局。

2.完善內(nèi)部聯(lián)動。應(yīng)以“四大檢察”融合發(fā)展理念為引領(lǐng)，在支持起訴工作中進(jìn)一步完善刑民協(xié)作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，同頻共振。一是持續(xù)暢通刑事、民事線索雙向移送機(jī)制。在簽訂保密承諾的條件下，可為民事檢察部門人員配備查看刑事案件權(quán)限，由民事檢察部門實時掌握拒不支付勞動報酬罪、強(qiáng)奸罪等相關(guān)犯罪移送批準(zhǔn)逮捕或?qū)彶槠鹪V情況，根據(jù)梳理匯總的線索，商請刑事檢察部門查閱相關(guān)材料，最大限度防止線索流失，讓線索共享更為便捷、高效。二是強(qiáng)化刑事、民事調(diào)查協(xié)作，將重大案件線索轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量辦案成果。在重大案件線索辦理中，抽調(diào)民事、刑事檢察骨干人員成立專案組，統(tǒng)籌線索研判、案件調(diào)度、力量調(diào)配等事項，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)化、資源優(yōu)配、質(zhì)效提升。