事業(yè)單位改革的困境與思考
——以中部S 市事業(yè)單位改革為例

劉國(guó)棟

事業(yè)單位改革一直都是我國(guó)行政管理體制改革的重要組成部分，從建立事業(yè)單位制度以來(lái)，改革就一直在路上。尤其是中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)）十年來(lái)，S市圍繞事業(yè)單位功能定位，按照布局合理、職能清晰、協(xié)同高效的要求，先后開(kāi)展了經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改革、行政職能類事業(yè)單位改革、綜合行政執(zhí)法體制改革、事業(yè)單位重塑性改革等，通過(guò)控制總量、科學(xué)精簡(jiǎn)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、保障重點(diǎn)，不斷調(diào)整事業(yè)單位布局，有效實(shí)現(xiàn)了事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制資源的高效集約利用。但在改革過(guò)程中，仍發(fā)現(xiàn)一些體制機(jī)制問(wèn)題需要理順，一些困難和問(wèn)題亟待解決。

一、事業(yè)單位改革困境介紹

（一） 事業(yè)單位實(shí)際管理與法定概念存在不一致

關(guān)于事業(yè)單位的概念，不同歷史時(shí)期有著不同的表述?！笆聵I(yè)單位”一詞，最早出現(xiàn)在1955年7月中華人民共和國(guó)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于1954年國(guó)家決算和1955年國(guó)家預(yù)算的報(bào)告》中。1963年7月22日《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制管理的暫行辦法（草案）》中定義了事業(yè)單位的概念：為國(guó)家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件，促進(jìn)社會(huì)福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費(fèi)由國(guó)家事業(yè)費(fèi)開(kāi)支的單位。1965年5月4日《國(guó)家編制委員會(huì)關(guān)于劃分國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)編制界限的意見(jiàn)（草稿）》中定義了事業(yè)編制的概念：凡是直接從事為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民文化生活等服務(wù)活動(dòng)，產(chǎn)生的價(jià)值不能用貨幣表現(xiàn)，屬于全民所有制單位的編制，列為國(guó)家事業(yè)編制。改革開(kāi)放前后，事業(yè)單位得事業(yè)編制的概念被定義為：凡是為國(guó)家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件，從事為國(guó)民經(jīng)濟(jì)、人民文化生活、增進(jìn)社會(huì)福利等服務(wù)活動(dòng),不是以為國(guó)家積累資金為直接目的的單位，為事業(yè)單位，使用事業(yè)編制。

直到1998年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，明確了事業(yè)單位是國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織；該條例對(duì)事業(yè)單位的設(shè)立、變更、注銷登記都做了一系列的規(guī)定，第一次以法規(guī)性文件的形式明確了事業(yè)單位的概念。2014年，國(guó)務(wù)院對(duì)《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步明確了事業(yè)單位的概念。

事業(yè)單位概念在不同的歷史時(shí)期表述無(wú)論如何變化，總的來(lái)說(shuō)，無(wú)非三個(gè)核心：一是其公益屬性，公益性是事業(yè)單位的本質(zhì)特點(diǎn)；二是舉辦單位，事業(yè)單位的舉辦單位是國(guó)家機(jī)關(guān)或者利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的其他組織；三是事業(yè)單位的行業(yè)分布集中在科教文衛(wèi)等領(lǐng)域。而在實(shí)際工作中，事業(yè)單位分布十分廣泛，承擔(dān)的職能也五花八門(mén)。就S市的事業(yè)單位分布來(lái)看，除正常的學(xué)校醫(yī)院等事業(yè)單位外，還存在部分群團(tuán)組織，如紅十字會(huì)、殘聯(lián)、僑聯(lián)、社科聯(lián)、慈善總會(huì)辦公室等，名義上作為群團(tuán)機(jī)關(guān)，但使用事業(yè)編制，按照事業(yè)單位進(jìn)行管理。還有部分執(zhí)法機(jī)構(gòu)，承擔(dān)行政執(zhí)法職能，使用事業(yè)編制。另外，如關(guān)心下一代工作委員會(huì)辦公室等機(jī)構(gòu)，作為黨委政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)，使用事業(yè)編制，按照事業(yè)單位管理。在經(jīng)營(yíng)類和承擔(dān)行政職能類事業(yè)單位改革之前，更有諸如療養(yǎng)院、賓館等作為事業(yè)單位存在。以上事業(yè)單位的存在，使人們混淆了事業(yè)單位的概念，無(wú)法把握事業(yè)單位的真正內(nèi)涵。

（二） 政事不分、事企不分、管辦一體依然不同程度存在

事業(yè)單位改革近30 年，一直圍繞一個(gè)主線——“政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管辦分離”進(jìn)行。從理論上說(shuō)，行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位的內(nèi)涵、職責(zé)各不相同，行政機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家各項(xiàng)行政事務(wù)進(jìn)行組織、管理與指揮，通過(guò)行政許可、行政處罰等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，而事業(yè)單位則要求“公益性”。但事實(shí)上，雖然經(jīng)歷了承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革，但改革并不能說(shuō)完全徹底。部分事業(yè)單位作為行政機(jī)構(gòu)職能的延伸和補(bǔ)充，或多或少扮演著行政機(jī)關(guān)的角色。事企不分，顧名思義，就是事業(yè)單位和企業(yè)混為一談，用的是事業(yè)編制，做的卻是企業(yè)的事情，甚至有些單位，連名字都叫“公司”（如建設(shè)投資公司等）。企業(yè)自然是逐利的，追求的是經(jīng)濟(jì)效益而非社會(huì)效益，這與事業(yè)單位概念的公益性，很明顯是背道而馳的，所以從事業(yè)單位概念上來(lái)說(shuō)，這類單位必然不屬于事業(yè)單位的范疇。管辦一體，就是政府既承擔(dān)政策制定、監(jiān)督等職能，同時(shí)又是公共事業(yè)的投資者和舉辦者，行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位之間是行政隸屬關(guān)系，行政部門(mén)通過(guò)行政手段干預(yù)事業(yè)單位的運(yùn)作。優(yōu)點(diǎn)是便于控制，體現(xiàn)政府的意圖，但效率低下、難以監(jiān)管、服務(wù)內(nèi)容單一的缺點(diǎn)也顯而易見(jiàn)，這種情況在現(xiàn)有的為行政機(jī)關(guān)運(yùn)行提供技術(shù)支撐的事業(yè)單位中較為常見(jiàn)。

雖歷經(jīng)多次事業(yè)單位改革，S市事業(yè)單位依然存在以上問(wèn)題，在改革過(guò)程中凸顯了從“物理整合”向“化學(xué)轉(zhuǎn)變”的遲滯，部分改革僅僅停留在“改頭換面”層次，沒(méi)有解決“脫胎換骨”的問(wèn)題。

二、存在問(wèn)題的原因剖析

（一） 事業(yè)單位概念和實(shí)際不符的原因分析

一是事業(yè)單位管理滯后，造成歷史遺留問(wèn)題較多。我國(guó)對(duì)地方事業(yè)機(jī)構(gòu)編制的管理一直較為松散，直到1986年,勞動(dòng)人事部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)事業(yè)單位編制管理的幾項(xiàng)規(guī)定》，其中明確不僅要管好中央各部門(mén)所屬事業(yè)單位的編制，而且要對(duì)地方各級(jí)編制部門(mén)的事業(yè)編制管理進(jìn)行指導(dǎo)，并于1988年成立地方事業(yè)編制司，地方事業(yè)編制管理才逐漸走上正軌。在此之前，地方事業(yè)機(jī)構(gòu)編制管理較為混亂。以S市為例，一些事業(yè)單位上世紀(jì)80年代設(shè)立時(shí)，批復(fù)文件中甚至沒(méi)有提到單位的主要職責(zé)，和現(xiàn)在所要求的“三定”規(guī)定相去甚遠(yuǎn)，這就導(dǎo)致事業(yè)單位運(yùn)行無(wú)章可循，主管部門(mén)自行賦予了一些行政職能，工作開(kāi)展時(shí)隨意性較強(qiáng)。

二是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下事業(yè)單位與國(guó)有企業(yè)緊密關(guān)聯(lián)。通常來(lái)說(shuō)，一個(gè)國(guó)家治理能力和治理水平取決于行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政職能配置，而一個(gè)國(guó)家公益事業(yè)發(fā)展程度與老百姓的生活質(zhì)量密切相關(guān)。我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，其一項(xiàng)重要任務(wù)就是大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感。在新中國(guó)建立初期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)一窮二白，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)的快速發(fā)展，實(shí)行了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在此背景下，一些事業(yè)單位與國(guó)有企業(yè)高度捆綁，大批國(guó)有企業(yè)單位背后都有著事業(yè)單位在科學(xué)研究、先進(jìn)技術(shù)、高科技人才以及熟練工人等方面強(qiáng)有力的支持，如S市國(guó)有煤炭集團(tuán)下屬設(shè)置了煤炭技工學(xué)校，水電工程局下屬設(shè)置了醫(yī)院、學(xué)校、研究所等，這些單位在設(shè)置時(shí)依托所屬的企業(yè)，運(yùn)行中主要為企業(yè)以及企業(yè)職工提供社會(huì)服務(wù)，先天有著半事半企的特點(diǎn)。

三是群團(tuán)組織管理銜接不到位。就概念的范圍來(lái)說(shuō)，群團(tuán)組織包括群眾團(tuán)體和人民團(tuán)體，都屬于社會(huì)團(tuán)體的范疇。按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對(duì)社會(huì)團(tuán)體的定義，社會(huì)團(tuán)體是指中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。在中央層面，中央編辦管理機(jī)構(gòu)編制的群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)有22家，而S市作為行政機(jī)構(gòu)管理的群團(tuán)組織有工會(huì)、團(tuán)市委、婦聯(lián)等，作為事業(yè)單位管理的有僑聯(lián)、殘聯(lián)、社科聯(lián)等。這類群團(tuán)組織，大都由法律法規(guī)就其組織形式進(jìn)行了專門(mén)規(guī)定，如《中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)章程》《紅十字會(huì)章程》等，但S市在實(shí)際運(yùn)行中，因與現(xiàn)有政策不匹配，這類機(jī)構(gòu)又按照事業(yè)單位來(lái)管理，未完全按照章程規(guī)定設(shè)置組織機(jī)構(gòu)。

（二） 政事不分、事企不分、管辦一體存在的原因分析

導(dǎo)致事業(yè)單位政事不分的原因，以S市為例，大致分以下兩種。第一種是事業(yè)單位職責(zé)表述不清晰不規(guī)范。如前文所言，事業(yè)單位規(guī)范管理實(shí)際上從1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》頒布后才開(kāi)始，部分事業(yè)單位設(shè)立初期并沒(méi)有明確其承擔(dān)的職能任務(wù)，只是將其作為行政編制不足的一個(gè)補(bǔ)充。機(jī)構(gòu)設(shè)置大都是上行下效，在事業(yè)單位管理不夠規(guī)范的歷史階段，或多或少存在這種情況（如扶貧辦、地方海事局等）。第二種是由于絕大多數(shù)事業(yè)單位隸屬于政府部門(mén)，工作中，因行政編制較少，事業(yè)單位工作人員往往作為行政編制人員不足的補(bǔ)充。這種情況在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)尤為常見(jiàn)，比如S市某縣局只有4名行政編制，除了領(lǐng)導(dǎo)班子成員使用行政編制外，其余人員全是事業(yè)編制，而這些事業(yè)編制人員除承擔(dān)事業(yè)單位的本職工作外，不可避免地還要承擔(dān)機(jī)關(guān)的行政管理工作，久而久之，就導(dǎo)致了政事不分。

導(dǎo)致事企不分的原因，主要是歷史因素。正如前文所言，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，大量國(guó)有企業(yè)舉辦事業(yè)單位，上世紀(jì)八九十年代，在大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，大量事業(yè)單位又開(kāi)辦企業(yè)，甚至直接參與到市場(chǎng)之中，還有一些事業(yè)單位被賦予了經(jīng)濟(jì)職能（如賓館、招待所、后勤服務(wù)中心等）。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后的時(shí)期，這類本應(yīng)市場(chǎng)化的單位因?yàn)槿狈κ袌?chǎng)投資主體，由國(guó)家投資興辦，是導(dǎo)致事企不分的重要原因之一。

管辦一體存在的原因：一是由于行政機(jī)關(guān)作為事業(yè)單位的主管部門(mén)，對(duì)所屬事業(yè)單位的運(yùn)行管理，有著很大的決策權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，事業(yè)單位在運(yùn)行過(guò)程中，必須遵循行政機(jī)關(guān)制定的各類規(guī)章制度，導(dǎo)致部分事業(yè)單位缺乏獨(dú)立意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)，沒(méi)有提升工作效率的內(nèi)在動(dòng)力。二是企業(yè)法人只需要對(duì)它的投資主體負(fù)責(zé)，出資人往往承擔(dān)了企業(yè)決策者和監(jiān)督者的角色，部分事業(yè)單位法人在運(yùn)行過(guò)程中沿用了上述企業(yè)法人的管理思維，也只對(duì)它的主管部門(mén)負(fù)責(zé)，其實(shí)踐后果就是，事業(yè)單位容易偏離公益目標(biāo)，其主管部門(mén)容易形成既是裁判員又是教練員，甚至還是運(yùn)動(dòng)員的情況。三是受限于事業(yè)單位的各項(xiàng)管理制度，事業(yè)單位自身缺乏創(chuàng)新積極性，它們提供公共服務(wù)的內(nèi)容大都圍繞主管部門(mén)的行政職能展開(kāi)，很難及時(shí)滿足人們對(duì)于公共服務(wù)的多樣化需求，這也是近年來(lái)一些私立學(xué)校、醫(yī)院快速發(fā)展的原因之一。

三、關(guān)于事業(yè)單位改革的思考

事業(yè)單位改革先后已經(jīng)進(jìn)行了近30年，尤其是在近年來(lái)開(kāi)展的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位改革、承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革和事業(yè)單位重塑性改革中，無(wú)論是機(jī)構(gòu)編制部門(mén)，還是社會(huì)大眾，對(duì)事業(yè)單位改革基本都有了比較清晰的認(rèn)識(shí)。就政府如何支持社會(huì)公益事業(yè)問(wèn)題，人們現(xiàn)在還在繼續(xù)探索。下一步事業(yè)單位怎么改，事業(yè)單位最終會(huì)是怎樣的呈現(xiàn)，現(xiàn)在仍是一個(gè)仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智的問(wèn)題。

對(duì)于事業(yè)單位改革的短期目標(biāo)，《中共中央國(guó)務(wù)院〈關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)〉》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)）中明確，到2020年，建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國(guó)特色公益服務(wù)體系。從長(zhǎng)期來(lái)看，筆者認(rèn)為事業(yè)單位改革要達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)：一是政府少花錢(qián)多辦事，二是回歸公益屬性并盡可能調(diào)動(dòng)社會(huì)參與積極性。為實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)，需要從以下幾個(gè)方面考慮。

一是合理劃分事業(yè)單位類別，使事業(yè)單位概念和內(nèi)涵相一致。目前的事業(yè)單位主要分為幾個(gè)類型：有為機(jī)關(guān)提供技術(shù)性、服務(wù)性、輔助性工作的事業(yè)單位，有改革未完全到位的經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位，有改革未完全到位的承擔(dān)行政職能事業(yè)單位，有執(zhí)法類事業(yè)單位，還有一些協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、研究會(huì)等機(jī)構(gòu)，剩下的才是公益類事業(yè)單位。公益類事業(yè)單位又細(xì)分為兩類：承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、公共文化衛(wèi)生及基層基本醫(yī)療服務(wù)等公益服務(wù)的，劃入公益一類；承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)的，劃入公益二類。不難發(fā)現(xiàn)，只有公益類事業(yè)單位無(wú)論從概念上還是實(shí)質(zhì)上都更符合事業(yè)單位的定義，因此對(duì)于不符合這一屬性仍使用事業(yè)編制的那些單位，不妨用一種新的名稱來(lái)區(qū)別開(kāi)來(lái)，比如機(jī)關(guān)輔助類機(jī)構(gòu)、綜合執(zhí)法類機(jī)構(gòu)、群團(tuán)機(jī)構(gòu)等，編制管理也按照各自不同類型進(jìn)行區(qū)別管理，有的放矢制定政策，避免實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)因機(jī)構(gòu)性質(zhì)實(shí)質(zhì)上的不同而導(dǎo)致的政策棚架現(xiàn)象。

二是探索建立事業(yè)單位多元化投資途徑。政府在支持社會(huì)公益事業(yè)時(shí)大體有兩種方式：一種是直接投資，另一種是間接支持。間接支持具體又可以分為民辦公助、公辦民助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、設(shè)立政府基金、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等。目前我國(guó)事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是單純的財(cái)政撥款，以該市為例，財(cái)政補(bǔ)助類事業(yè)單位占總數(shù)的83%。以這種方式舉辦事業(yè)單位的優(yōu)點(diǎn)是財(cái)政投入來(lái)源較為穩(wěn)定，缺點(diǎn)是工資福利機(jī)制僵化，不利于提升科研院所等專業(yè)技術(shù)類事業(yè)單位人員工作積極性，同時(shí)加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。所以，為保障事業(yè)單位的健康永續(xù)發(fā)展，應(yīng)切實(shí)探索出一條由財(cái)政預(yù)算、事業(yè)經(jīng)營(yíng)、社會(huì)投資和政策引導(dǎo)等構(gòu)成的多元化投資機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)辦事業(yè)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。

三是優(yōu)化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。近年來(lái)，各地先后開(kāi)展了多項(xiàng)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革，事業(yè)單位的治理體制得到了明顯的優(yōu)化。根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》及其實(shí)施細(xì)則有關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位必須依照事業(yè)單位章程開(kāi)展各項(xiàng)工作，事業(yè)單位章程是有關(guān)部門(mén)對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管的重要依據(jù)。只有通過(guò)在事業(yè)單位章程中明確決策層、監(jiān)督層和管理層的關(guān)系，以及理事會(huì)的職責(zé)、構(gòu)成、會(huì)議制度，理事產(chǎn)生方式和任期，管理層的職責(zé)和產(chǎn)生方式等，健全事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)，才能轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)、管辦分離，落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)，把政府對(duì)事業(yè)單位的具體管理職責(zé)交給理事會(huì)，激發(fā)事業(yè)單位活力。S市在前些年的法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)中，在理事會(huì)中引入了律師、服務(wù)對(duì)象、社區(qū)工作者等外部理事，通過(guò)外部理事參與事業(yè)單位的決策與監(jiān)督，在一定程度上規(guī)范了事業(yè)單位公益屬性的發(fā)揮。可以預(yù)見(jiàn)，通過(guò)吸收服務(wù)對(duì)象等外部理事進(jìn)入決策層，可以更好地發(fā)揮事業(yè)單位的自主權(quán)，激發(fā)事業(yè)單位活力，提升運(yùn)行效率；通過(guò)落實(shí)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能，可以進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任追究，完善事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督，從而促進(jìn)公益事業(yè)健康發(fā)展。