專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效管理與評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建

摘要：深刻理解和把握新時(shí)代下專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效管理的基本邏輯，進(jìn)而構(gòu)建科學(xué)適用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是專(zhuān)項(xiàng)債券提質(zhì)增效、持續(xù)發(fā)揮積極作用的必然要求。本文借助公共績(jī)效與市場(chǎng)績(jī)效協(xié)同的系統(tǒng)觀念，將債券績(jī)效與項(xiàng)目績(jī)效并重，利用事前、跟蹤和事后的全生命周期績(jī)效評(píng)價(jià)，闡述專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效管理的基本邏輯，并嘗試構(gòu)建科學(xué)適用的事前評(píng)價(jià)和跟蹤評(píng)價(jià)指標(biāo)表。

關(guān)鍵詞：專(zhuān)項(xiàng)債券 績(jī)效管理 評(píng)價(jià)指標(biāo)

地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“專(zhuān)項(xiàng)債券”）是地方財(cái)政與金融協(xié)同的重要載體，其作用和效能是地方財(cái)政治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。深刻理解和把握新時(shí)代下專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效管理的基本邏輯，構(gòu)建科學(xué)適用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是專(zhuān)項(xiàng)債券提質(zhì)增效、持續(xù)發(fā)揮積極作用的必然要求。專(zhuān)項(xiàng)債券是投向具有一定收益的公益性項(xiàng)目的地方政府債券，本身既具有公共屬性，又具有市場(chǎng)屬性，相應(yīng)的績(jī)效管理需同時(shí)把握公共績(jī)效與市場(chǎng)績(jī)效。此外，由于專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效管理內(nèi)化于政府行政績(jī)效管理體系，專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效管理指標(biāo)需與行政績(jī)效指標(biāo)相協(xié)同。

專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效管理的政策脈絡(luò)與主要挑戰(zhàn)

（一）專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效管理的政策脈絡(luò)

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)）提出，建立地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。2015年1月1日施行的《預(yù)算法》賦予省級(jí)地方政府舉債權(quán)，即自發(fā)自還一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）是對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作出的頂層設(shè)計(jì)和重大部署，對(duì)于深化預(yù)算管理制度改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)）要求強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效管理，增強(qiáng)預(yù)算約束力，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效。2017年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89 號(hào)），鼓勵(lì)地方政府自主探索實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專(zhuān)項(xiàng)債券新品種，打造“中國(guó)版市政項(xiàng)目收益?zhèn)薄?/p>

根據(jù)上述文件，財(cái)政部制定了《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10 號(hào)），健全了績(jī)效評(píng)價(jià)體系，明確績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)按照“科學(xué)公正、統(tǒng)籌兼顧、激勵(lì)約束、公開(kāi)透明”的原則開(kāi)展，完善了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，明確政府債務(wù)項(xiàng)目等績(jī)效評(píng)價(jià)可參照?qǐng)?zhí)行?；诖耍?cái)政部又專(zhuān)門(mén)制定《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)），指出專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效實(shí)行全生命周期管理，堅(jiān)持“舉債必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，遵循項(xiàng)目支出績(jī)效管理的基本要求，注重融資收益平衡與償債風(fēng)險(xiǎn)，將專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理結(jié)果作為專(zhuān)項(xiàng)債券額度分配的重要測(cè)算因素。

（二）專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效管理的主要挑戰(zhàn)

經(jīng)過(guò)七年發(fā)展，專(zhuān)項(xiàng)債券在發(fā)行規(guī)模、項(xiàng)目投向以及規(guī)范管理等方面均取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但在具體執(zhí)行過(guò)程中仍存在效果欠佳、用途泛化和前期準(zhǔn)備不足等問(wèn)題（毛捷和徐軍偉，2021），需要科學(xué)的績(jī)效管理保駕護(hù)航。

專(zhuān)項(xiàng)債券作為地方財(cái)政與金融協(xié)同創(chuàng)新的載體，在對(duì)財(cái)政、金融資源跨期配置的過(guò)程中，涉及的利益相關(guān)者較為廣泛，面臨的問(wèn)題、不確定性較多。一是如何建立跨越財(cái)政與金融的全局觀，實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理。債券績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)應(yīng)在財(cái)政與金融協(xié)同作用的指導(dǎo)下，遵循成本性、相關(guān)性、重要性、可比性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性原則，以核心指標(biāo)統(tǒng)一反映被評(píng)價(jià)對(duì)象產(chǎn)出和效果。二是由于專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目涉及多主體、多領(lǐng)域、多層級(jí)的跨期交互，如何杜絕將專(zhuān)項(xiàng)債券的事前績(jī)效評(píng)價(jià)與跟蹤績(jī)效評(píng)價(jià)、事后績(jī)效評(píng)價(jià)分割開(kāi)。三是如何秉持有差異的“均等”原則，以跨越時(shí)空的多維度、多學(xué)科的綜合視角，使整個(gè)指標(biāo)體系具有穿透性和引導(dǎo)性，掌舵專(zhuān)項(xiàng)債券全生命周期的方向，奠定專(zhuān)項(xiàng)債券融、投、管、還的基礎(chǔ)。四是對(duì)于跨越市縣、跨越政府層級(jí)的專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目，如何統(tǒng)一協(xié)調(diào)，明確責(zé)任主體與績(jī)效主體，既能合理分擔(dān)、共同分享項(xiàng)目綜合收益，又能充分調(diào)動(dòng)各方積極性，有條不紊推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。

專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效管理的基本邏輯

為有效應(yīng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效管理的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，本文嘗試借助公共績(jī)效與市場(chǎng)績(jī)效協(xié)同的系統(tǒng)觀念，利用事前、跟蹤和事后的全生命周期績(jī)效，并將項(xiàng)目績(jī)效與債券績(jī)效并重，闡述專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效管理的基本邏輯。

（一）公共績(jī)效與市場(chǎng)績(jī)效

由于專(zhuān)項(xiàng)債券僅適用于具有一定收益的公益性項(xiàng)目，不適用于純公益性和純市場(chǎng)性的項(xiàng)目，無(wú)論在專(zhuān)項(xiàng)債券的融資端還是項(xiàng)目端，都存在公共績(jī)效與市場(chǎng)績(jī)效的協(xié)同。公共績(jī)效是專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效管理的最終目標(biāo)，市場(chǎng)績(jī)效是貫穿專(zhuān)項(xiàng)債券全生命周期的過(guò)程目標(biāo)，保障市場(chǎng)績(jī)效是為了促進(jìn)公共績(jī)效的順利實(shí)現(xiàn)（王澤彩和徐軍偉，2020）。專(zhuān)項(xiàng)債券實(shí)際上是對(duì)財(cái)政金融資源的跨期配置，而且針對(duì)不同項(xiàng)目類(lèi)型、行業(yè)領(lǐng)域、區(qū)域?qū)蛹?jí)等狀況，在績(jī)效指標(biāo)設(shè)置方面具有較強(qiáng)的時(shí)空彈性。其中，與公共績(jī)效相關(guān)的績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)相對(duì)剛性，而與市場(chǎng)績(jī)效相關(guān)的績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)則相對(duì)具有彈性。

此外，公共績(jī)效不僅要考慮項(xiàng)目的自身績(jī)效問(wèn)題，還要考慮其他兩個(gè)綜合績(jī)效問(wèn)題：一是項(xiàng)目所能撬動(dòng)社會(huì)投資規(guī)模;二是對(duì)于跨行政區(qū)域、跨政府層級(jí)的拼盤(pán)項(xiàng)目，如何做好權(quán)責(zé)利歸屬和績(jī)效統(tǒng)籌。對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，需要基于項(xiàng)目自身特征和所在區(qū)域稟賦資源，合理匡算項(xiàng)目投資所帶來(lái)的社會(huì)投資乘數(shù)。對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，可嘗試根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)債券的事前公共績(jī)效情況，確定項(xiàng)目主牽頭方;根據(jù)事前市場(chǎng)績(jī)效情況，確定項(xiàng)目主執(zhí)行方。

（二）債券評(píng)價(jià)與項(xiàng)目評(píng)價(jià)

專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行主體是地方政府，投向是具體項(xiàng)目，科學(xué)的績(jī)效管理需要同時(shí)評(píng)價(jià)債券端和項(xiàng)目端（見(jiàn)圖1）。

1.債券評(píng)價(jià)

債券端即所謂的金融端。債券融資的必要性、發(fā)債規(guī)模、發(fā)行節(jié)奏、發(fā)行成本與效率、發(fā)行定價(jià)與二級(jí)市場(chǎng)管理等，不僅要與對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的類(lèi)型、特征進(jìn)行匹配，而且體現(xiàn)融資方案的合理性、專(zhuān)業(yè)性和可行性。同時(shí)，債券資金是直接用作項(xiàng)目的債務(wù)資金還是用于項(xiàng)目主體的資本金，是純粹的債券融資還是債券融資+市場(chǎng)化融資等，都需要統(tǒng)籌評(píng)價(jià)。

借助債券績(jī)效評(píng)價(jià)，健全專(zhuān)項(xiàng)債券評(píng)級(jí)和定價(jià)形成機(jī)制，完善專(zhuān)項(xiàng)債券收益利率曲線，促進(jìn)債券定價(jià)充分反映自身風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)水平。借鑒金融系統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和監(jiān)管技術(shù)，不斷完善債券績(jī)效評(píng)價(jià)的技術(shù)和方法，充分發(fā)揮金融市場(chǎng)約束，穩(wěn)步推進(jìn)債券信息和績(jī)效信息的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、披露完善。綜合參考當(dāng)期專(zhuān)項(xiàng)債券凈現(xiàn)值、當(dāng)期償債備付率等財(cái)務(wù)指標(biāo)設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)紅線，及時(shí)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)向。

2.項(xiàng)目評(píng)價(jià)

圍繞項(xiàng)目，地方政府、金融機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體和項(xiàng)目主體等各利益相關(guān)者在串聯(lián)的基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)張形成并聯(lián)關(guān)系（王澤彩和徐軍偉，2020），需要以項(xiàng)目績(jī)效為抓手，有效牽引各利益相關(guān)者為項(xiàng)目的綜合績(jī)效服務(wù)。目前，項(xiàng)目主要集中在九大領(lǐng)域，主體可能是不同層級(jí)的政府部門(mén)、事業(yè)單位或者項(xiàng)目公司，需要在分主體、分領(lǐng)域、分行業(yè)、分層級(jí)的基礎(chǔ)上建立項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，遵循成本性、相關(guān)性、重要性、可比性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性原則，以量化或細(xì)化指標(biāo)統(tǒng)一反映被評(píng)價(jià)對(duì)象的產(chǎn)出和效果。

項(xiàng)目評(píng)價(jià)，一是關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施的情況，包括工程進(jìn)度、工程交付率、質(zhì)量達(dá)標(biāo)率、成本控制情況、安全管控、環(huán)評(píng)達(dá)標(biāo)率、試運(yùn)行目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率等;二是評(píng)估項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)效率、盈利能力、現(xiàn)金流、運(yùn)營(yíng)可持續(xù)性以及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素等;三是考慮項(xiàng)目的社會(huì)效益、撬動(dòng)社會(huì)投資的程度以及社會(huì)滿(mǎn)意度等方面。

（三）事前評(píng)價(jià)、跟蹤評(píng)價(jià)與事后評(píng)價(jià)

針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券進(jìn)行全生命周期的績(jī)效評(píng)價(jià)，是以評(píng)促管的重要體現(xiàn)。

1.事前評(píng)價(jià)

事前評(píng)價(jià)是項(xiàng)目預(yù)算管理的首要環(huán)節(jié)，只有通過(guò)事前評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，方可被稱(chēng)為“預(yù)算項(xiàng)目”并發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券。事前評(píng)價(jià)過(guò)程也是地方政府和項(xiàng)目單位進(jìn)行科學(xué)決策的過(guò)程，其績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算方案也是專(zhuān)項(xiàng)債券的跟蹤評(píng)價(jià)和結(jié)項(xiàng)評(píng)價(jià)的依據(jù)，對(duì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效管理意義重大。事前評(píng)價(jià)從源頭跟蹤圍繞專(zhuān)項(xiàng)債券的資金流、信息流和政策流，是有效發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用效率和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的首要環(huán)節(jié)?！兜胤秸畬?zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》（財(cái)預(yù)

〔2021〕61號(hào)）明確要求，地方財(cái)政部門(mén)指導(dǎo)項(xiàng)目主管部門(mén)和項(xiàng)目單位做好事前績(jī)效評(píng)估，將事前績(jī)效評(píng)估作為項(xiàng)目進(jìn)入專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目庫(kù)的必備條件，必要時(shí)財(cái)政部門(mén)可組織第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展績(jī)效評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為是否獲得專(zhuān)項(xiàng)債券資金支持的重要參考依據(jù)。專(zhuān)項(xiàng)債券事前評(píng)價(jià)重在評(píng)價(jià)項(xiàng)目的必要性、可行性、合理性、安全性以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，以期及時(shí)、及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，決定了該項(xiàng)目是否納入預(yù)算管理，也是財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效管理的起點(diǎn)。為此，事前績(jī)效評(píng)價(jià)是專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理的必要一環(huán)，其評(píng)價(jià)質(zhì)量關(guān)系到專(zhuān)項(xiàng)債券全生命周期績(jī)效管理的整體效果。

2.跟蹤評(píng)價(jià)

跟蹤評(píng)價(jià)是指在專(zhuān)項(xiàng)債券整個(gè)存續(xù)期間，對(duì)債券資金使用、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目綜合效益等方面進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)，目的是及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題，以便有針對(duì)性地做出調(diào)整方案，確?？?jī)效目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。跟蹤評(píng)價(jià)通常在專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行一年內(nèi)進(jìn)行，對(duì)于投資、運(yùn)營(yíng)期限較長(zhǎng)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在專(zhuān)項(xiàng)債券存續(xù)期間的重要節(jié)點(diǎn)開(kāi)展多次跟蹤評(píng)價(jià)（吉富星，2020）。跟蹤評(píng)價(jià)主要關(guān)注項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等執(zhí)行情況以及投入資金（包含債券資金和其他資金）的使用情況等。項(xiàng)目的預(yù)算安排、實(shí)施條件和運(yùn)營(yíng)環(huán)境等可能發(fā)生重大變化，跟蹤評(píng)價(jià)既要對(duì)項(xiàng)目是否變更提供依據(jù)，又要對(duì)變更后的情況作出合理評(píng)估。需要注意的是，在跟蹤評(píng)價(jià)中有一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，即項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)，需要做項(xiàng)目實(shí)施結(jié)項(xiàng)評(píng)價(jià)。

3.事后評(píng)價(jià)

事后評(píng)價(jià)是指項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的所有專(zhuān)項(xiàng)債券（可能是多期發(fā)行）到期時(shí)，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目綜合績(jī)效的全面評(píng)價(jià)。之前的事前評(píng)價(jià)和跟蹤評(píng)價(jià)都是專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目事后評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的項(xiàng)目單位整體績(jī)效評(píng)價(jià)是新時(shí)代績(jī)效管理的重要特點(diǎn)。事前評(píng)價(jià)主要關(guān)注兩方面，一是申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債券資金的必要性，二是申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債券資金的可行性。根據(jù)前文所述的內(nèi)在邏輯，基于便利性和可操作性，本文嘗試梳理事前績(jī)效評(píng)價(jià)的基本指標(biāo)（見(jiàn)表1）。在專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效管理基本邏輯框架下，本文以決策指標(biāo)、管理指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿(mǎn)意度為指標(biāo)架構(gòu)，初步梳理了專(zhuān)項(xiàng)債券跟蹤評(píng)價(jià)的基本指標(biāo)（見(jiàn)表2）。

參考文獻(xiàn)

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