縣城將是中國城市發(fā)展的新重點？

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，強調(diào)以縣域為基本單位推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，并從以下四個方面推動縣城的城鎮(zhèn)化：全面落實取消縣城落戶限制政策；加快發(fā)展大城市周邊縣城，融入鄰近大城市；引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展；保障縣城建設(shè)正常用地需求。

不僅如此，這一文件還明確要求“嚴格控制設(shè)縣建市設(shè)區(qū)”，發(fā)出了一個明確的信號，即下一階段的城市發(fā)展，將不再像以往那樣大拆大建，而是更多地考慮大小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，既順應(yīng)縣城人口流動的趨勢，補齊縣城的短板，在使基層得到實惠的同時，也避免過多人口只能涌到大城市尋找機會而帶來的“城市病”。

要充分認識這一點，我們必須先了解一下國內(nèi)語境下對“城市”的特殊理解。

中國的縣與市

幾乎所有在現(xiàn)在人們看來是“城市”的，在古代大抵都是“縣城”。如廣州在晚清時人口已達百萬人，但省城卻分屬南海、番禺兩縣管轄，南?？h另轄的佛山，當(dāng)時人口也多達幾十萬人，但在行政級別上卻僅是一個鎮(zhèn)。不僅如此，諸如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、交通、郵政、就業(yè)、城市規(guī)劃、社會救濟等等，都是近現(xiàn)代城市管理的重要內(nèi)容，但歷代官府都沒有管理這些事項的機制、法規(guī)，更沒有專門機構(gòu)、人員和經(jīng)費（參見邱捷《晚清官場鏡像》）。也就是說，哪怕是百萬人口的城市，在當(dāng)時并沒有“市政府”。

中國傳統(tǒng)市鎮(zhèn)的支配權(quán)在地主階級而非獨立的工商業(yè)者手里，因而社會學(xué)家馬克斯·韋伯有一個著名的斷言：“中國無城市?！本褪侵钢袊鴽]有像西方那樣自治的市民共同體（盡管羅威廉主張像漢口可能是例外），甚至也沒有“市民”，市鎮(zhèn)也一直未能成為一級政區(qū)。不僅如此，“市”的規(guī)模比“鎮(zhèn)”要小得多，從嘉靖《吳江縣志》來看，“市”大多僅100～300戶居民，只是百姓日常交易的市集。

1909年，清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，在州縣劃分基層政區(qū)，規(guī)定治所城廂地方稱為“城”，其余市鎮(zhèn)村莊屯集等，人口5萬人以上為“鎮(zhèn)”，不滿5萬人的則為“鄉(xiāng)”。1912年3月，江蘇省頒布法規(guī)，以縣治城廂地區(qū)和人口5萬人以上的市、鎮(zhèn)、村、莊、屯、集為“市”，這是中國首次實行具有近代西方意義的“市制”。然而，當(dāng)時的“市”是設(shè)在“縣”下面，因而1924年江蘇全省有多達306個市，如上?？h就有4個“市”，最多的東臺縣竟有16個市。

這種“縣管市”的體制和當(dāng)下日本一樣（日本的設(shè)市標準同樣是人口滿5萬人），也符合中國兩千年來的慣例，然而，在那之后就出現(xiàn)了變化。1927年，國民政府終于將部分城市從所屬政區(qū)中劃出來，分為兩等：特別市（后改直轄市）和普通市（即省轄市）。二者劃分的主要標準是人口：像上海這樣人口過百萬的稱“特別市”，一般的普通市與縣相當(dāng)，但人口20萬人以下的市仍歸縣長管轄。

當(dāng)時的“市”基本只有城市轄區(qū)，1929年天津西鄉(xiāng)農(nóng)民甚至不愿意劃歸天津特別市，原因是怕沒了土地后，在城市里無以謀生立足。市本來是不管縣的，1926年漢口市轄漢陽縣，開“市管縣”體制之先河，但這是極為罕見的孤例，直到1949年底也僅有三個管縣的市：無錫市領(lǐng)導(dǎo)無錫縣（1952年止）；徐州市領(lǐng)導(dǎo)銅山縣（1952年止）；蘭州市領(lǐng)導(dǎo)皋蘭縣（1951年止）。

1958年，為了“盡快消滅城鄉(xiāng)差別”，解決大城市的農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)等現(xiàn)實困難，將北京、上海鄰近的幾個縣劃歸這兩個直轄市管轄，“市領(lǐng)導(dǎo)縣”的現(xiàn)象開始急劇擴大。到這一年底，已有29個市領(lǐng)導(dǎo)117個縣、2個自治縣、2個縣級市，平均每個市管縣4.2個。

改革開放以后，我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心大力推進城鎮(zhèn)化，地區(qū)紛紛改為地級市，20世紀80年代中期起“市管縣”體制迅速發(fā)展，1988年已有169個市領(lǐng)導(dǎo)724個縣。與此同時，1983～1997年間，全國有405個縣被撤縣建市，平均每年減少27個縣，若不是1997年國家收緊“撤縣改市”，剩下約1 600個縣將很可能在50年內(nèi)全部消失。許多縣在改市之后，農(nóng)業(yè)人口占比仍高達70%，可說“縣級市只不過是縣城更大一點的縣”而已，按國家2006年公布的名單，全國甚至還有13個國家級“貧困市”。

1996年，廈門撤同安縣設(shè)區(qū)；1998年，武漢撤新洲、黃陂兩縣設(shè)區(qū)；2002年佛山將四縣全部改區(qū)。通過這些撤并，廈門、武漢、佛山三市率先脫離“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制，將所有縣都變成了城區(qū)，但正如有學(xué)者指出的，這樣一來，“使得中國城市化道路上出現(xiàn)城市化水平逐漸提高，而建制市數(shù)量逐年減少的奇特現(xiàn)象”，市域內(nèi)也并非連綿的都市區(qū)，這其實是“新形勢下市領(lǐng)導(dǎo)縣的異型”。

不僅如此，國內(nèi)自20世紀50年代起還設(shè)立有“計劃單列市”，授予省一級的經(jīng)濟管理權(quán)限。由于省會城市的計劃單列導(dǎo)致省市矛盾日益突出，1993年中央又取消了省會城市的計劃單列，僅留下重慶、大連、青島、廈門、寧波、深圳等6座非省會城市，在1997年重慶升格為直轄市后就只保留5市。除重慶之外，1994年起，這些城市和一些原本省會城市又正式成為“副省級市”，于是就出現(xiàn)了這樣一個現(xiàn)象：廈門不是省會，但它的城市級別卻比本省省會福州還高。

近四十年來，鑒于一些地方小城鎮(zhèn)的發(fā)展極為迅猛，原來的行政級別已經(jīng)大大限制了其城市治理能力，一直有專家呼吁恢復(fù)設(shè)立“縣轄市”，胡序威2001年就在《中國方域》上撰文主張：“當(dāng)縣內(nèi)的某些小城鎮(zhèn)發(fā)展成為擁有5萬～10萬人口以上的小城市時，可以設(shè)立縣轄市。如番禺市（縣）的南沙鎮(zhèn)，就有條件改設(shè)為縣轄南沙市?！毕駵刂菹旅媾彽凝埜?、鰲江兩鎮(zhèn)合計已達50萬人，東莞下轄的虎門、常平、厚街、長安等鎮(zhèn)也都動輒數(shù)十萬人，GDP更超過一些地級市。不過，2019年還是從蒼南縣析置縣級龍港市，比照此前石獅市的先例，并沒有出現(xiàn)“縣轄市”。

當(dāng)下的縣市體制濃縮了幾十年來的發(fā)展，即便是中國人自己，也經(jīng)常搞不清楚里面的復(fù)雜門道。全世界沒有一個國家像中國這樣，“市”可以表達如此多不同層級行政區(qū)的：既可能是直轄市（但像重慶其實是一個?。?，也可能是地級市（如蘇州市），其中有一些還是比一般地級市權(quán)限更高的副省級市或計劃單列市，更有許多縣級市，而縣級市是歸地級市管還是省直管，差別也很大。在美國，州以下與2 000多個城市并列的仍有3 000個縣，市和縣都是自治的，彼此不相統(tǒng)屬，因而不會像中國這樣出現(xiàn)“蘇州市昆山市”的說法。

為什么要發(fā)展縣城

近四十年來中國城市發(fā)展的狂飆突進，可以說有目共睹，城鎮(zhèn)人口占比從1982年的20.6%，提升至2020年的63.9%，意味著每年都有超過1%的中國人進城。毫不夸張地說，中國城市化進程之迅猛，堪稱舉世罕見。

然而，在這過程中，也出現(xiàn)了種種問題。早有學(xué)者意識到“市”名稱上的混亂，提議效仿日本，將直轄市改稱“都”，而地級市改稱“府”，但習(xí)慣成自然，何況改名還涉及巨大的成本。問題還不只是這一點，郭亮1986年在《城市問題》上撰文——可能是最早質(zhì)疑“市管縣”的文章，指出：“在我們調(diào)查走訪的20多個縣中，70%左右的縣都埋怨市里‘啃縣’‘刮縣’‘卡縣’?！?/p>

很多人可能都不知道，法定只有國家-省-縣/市三級，并沒有“地級市”這一級。1988年海南建省后，在全國率先推行“省直管縣”的體制，各市縣不論行政級別，一律直屬省領(lǐng)導(dǎo)，相互間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、被代管的隸屬關(guān)系。2008年進一步作出完善這一體制的決定，包括：縣一級領(lǐng)導(dǎo)班子由省委直接考核、任命和管理，縣財政與省財政直接發(fā)生關(guān)系；縣政府直接履行省轄市的行政職權(quán)；通過立法對省直管縣改革進行法制保障。

實踐證明，海南省取消地級政區(qū)層次，提高了行政管理效率，避免了縣被地級市“刮”的可能，但這也帶來了一些新問題：除了海口、三亞之外，其余各市縣的發(fā)展沒有重點，缺乏增長極帶動，呈現(xiàn)低水平均質(zhì)發(fā)展的局面。

經(jīng)濟學(xué)者蘭小歡在《置身事內(nèi)：中國政府與經(jīng)濟發(fā)展》中解釋了這種兩難：“在市管縣的行政體制下，縣的收入要和市里分賬，可市財政支出和招商引資卻一直偏向市區(qū)，‘市壓縣’‘市刮縣’‘市吃縣’現(xiàn)象嚴重，城鄉(xiāng)差距不斷拉大”，21世紀初全國開始推行“財政省直管縣”改革后，縣里的財政固然強了，但在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，“經(jīng)濟弱市的‘小馬’本就拉不動下轄縣的‘大車’，但改革并沒有把‘小馬’變成‘大馬’，反倒把‘大車’劈成了一輛輛‘小車’，結(jié)果是小城鎮(zhèn)遍地開花，經(jīng)濟活動和人口不但沒有向區(qū)域經(jīng)濟中心的市區(qū)集聚，反而越搞越散”。

更成功的是浙江省從1992年起推行的“擴權(quán)強縣”，給縣里下放一些和市里同等的權(quán)限，如土地審批、證照發(fā)放等，這更好地達成了區(qū)域的均衡發(fā)展，恐怕也因此，2021年浙江省才成為“共同富裕示范區(qū)”。浙江的條件之好，確實全國少有：縣域經(jīng)濟極為強勁，2021年浙江53個縣/縣級市，多達21個上榜全國百強縣，更有33個入圍中國投資潛力百強縣。在這種情況下，“強縣擴權(quán)”確實可以去除經(jīng)濟發(fā)展中的制度弊端，節(jié)約行政成本，提升治理效率，擴大縣級經(jīng)濟權(quán)限，加快縣域經(jīng)濟發(fā)展。

當(dāng)然，并不是每個省都具備像浙江這樣的條件，因而一些省份就明智地采取有選擇的“強縣擴權(quán)”：湖北省1994年起率先將天門、仙桃、潛江三個縣級市從荊州地區(qū)剝離出來，由省直管，名為縣級市卻有接近地級市的管理權(quán)限；1997年，河南也跟進，將濟源市改為省直管，隨后將諸多利好政策“直通車”推廣至鞏義、鄧州等10個綜合直管縣（市），2021年河南省財政直管縣范圍又進一步從24個擴大至102個，放權(quán)賦能，全面推行，所有縣的財政“交夠了中央和省里的，剩下的都是自己的”，繞開了地級市這一級的“截留”。

這背后的權(quán)限，也是解讀中國城市發(fā)展的一把密鑰：縣級市、縣、市轄區(qū)雖然在行政上都屬縣級單位，但在土地、經(jīng)濟等城市發(fā)展的重大事務(wù)上，縣級市的權(quán)力比縣大，而縣的權(quán)力又比一般市轄區(qū)大。

這就是為什么一些貧困縣都爭相想要改市，但按說成為市轄區(qū)可以更好地融入城市發(fā)展，一些縣級市卻并不愿意——昆山市2021年GDP高達4 748億元，全國第一，比青海、寧夏等省區(qū)還高，要論城市發(fā)展水平早夠格成為蘇州的城區(qū)了，但它至今仍是縣級市，并在事實上享受著很多地級市待遇。很多人可能已不記得了，當(dāng)初的“華夏第一縣”是無錫縣（1995年改錫山市），1984～2000年間始終高居全國百強縣榜首，但2000年12月它被分拆為無錫市的錫山、惠山、新區(qū)（現(xiàn)新吳區(qū)），部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)與郊區(qū)合并成立濱湖區(qū)，一分為四，實現(xiàn)與市區(qū)發(fā)展一體化。

兩千多年來，縣一直是中國最穩(wěn)定的基本行政單位。吳國光曾這樣總結(jié)：“在多種意義上，‘縣’都是中國權(quán)力架構(gòu)的基本單位。正因為如此，目前中國政治所面臨的困境在縣一級也特別突出?！边@意味著，縣的發(fā)展走向?qū)χ袊鐣⒂兄笜诵砸饬x，而現(xiàn)在縣城又將承擔(dān)起不一樣的使命：決定城鎮(zhèn)能否成為縣域中心的首要因素，已經(jīng)不再像以前那樣是軍事、政治地理位置的重要性，而是城鎮(zhèn)的經(jīng)濟、商貿(mào)、交通地理位置，能否使它成為縣域空間相互關(guān)系的樞紐，在帶動本縣城鄉(xiāng)發(fā)展的同時內(nèi)聯(lián)外通，扮演一個關(guān)鍵節(jié)點。

因此，縣城可以說是帶動全縣發(fā)展的一個支點，其選址、交通、實力直接關(guān)系到一方民生。然而，像遼寧省撫順縣、河南省安陽縣等至今“有縣無城”，山西澤州縣直到2018年才有了縣城，此前都是和晉城市同城辦公，名義上的南村鎮(zhèn)始終“有名無分”，而近年搬遷至金村鎮(zhèn)，也是為了帶動金村新區(qū)的發(fā)展，還規(guī)劃建設(shè)高鐵車站和柳泉機場。

在國內(nèi)，縣城遷址如今首要考慮的也是帶動經(jīng)濟的一體化發(fā)展。2003年，四川劍閣縣舍棄1 600年來的老縣城普安鎮(zhèn)，遷往下寺鎮(zhèn)，因為高鐵站等交通樞紐匯聚于此，還是劍門關(guān)景區(qū)的北入口；2008年，寧夏海原縣城由海城鎮(zhèn)遷往黑城鎮(zhèn)（更名三河鎮(zhèn)），也是因為其地形、交通更適合發(fā)展經(jīng)濟，但新縣城對全縣大部分人來說都太遠，不得已實行“一縣兩城”，縣政府仍駐海城鎮(zhèn)。在貴州，全省“十四五”規(guī)劃明確支持長順縣將縣城遷往廣順鎮(zhèn)，因為老縣城長寨鎮(zhèn)受地形地貌制約，很難做大做強，且廣順鎮(zhèn)位置偏北，能納入貴陽都市圈1小時通勤范圍。

雖然縣城的收入水平未必高，但因為房價也低得多，很多甚至是自有的，這使得當(dāng)?shù)氐馁徺I力不可小覷。在一二線城市的市場競爭日趨激烈、消費者的購買力又受高房價制約之際，這兩年正有越來越多的品牌開始注意到“下沉市場”，那通常是指三四線城市——縣城的城市級別更低，卻是很有希望的沉睡市場。

一般來說，“中等城市”（20萬～50萬人）對應(yīng)地級市，“小城市”（10萬～20萬人）對應(yīng)縣級市或縣城，當(dāng)下大力推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，意味著強化城鎮(zhèn)體系中的小城市，將城市發(fā)展的重心相應(yīng)分散到毛細血管，讓更多人分享到經(jīng)濟發(fā)展帶來的好處，實現(xiàn)共同富裕。

到2030年，中國城市化水平很可能達到75%，意味著超過10億人將成為城鎮(zhèn)居民，如此龐大的人口規(guī)模完全集中到大城市是不可能的，過度集中必將造成大量擁堵、區(qū)域發(fā)展失衡等一系列問題，這就是中國堅持大中小城市并舉和小城鎮(zhèn)共同協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在邏輯。不論設(shè)想如何，在實踐中這勢必造成“控大扶小”，縣城經(jīng)濟很可能將是“有形之手”下一步的新重點。別把縣城不當(dāng)城市——那里你很可能會發(fā)現(xiàn)另一個中國。