關(guān)于WTO貿(mào)易救濟措施的探討

余瑞琴

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 北京 100070）

一、WTO貿(mào)易救濟措施在國際貿(mào)易中的作用

（一）貿(mào)易救濟制度的基本理念

1.貿(mào)易救濟制度的自由理念

貿(mào)易救濟制度作為對自由貿(mào)易的干預(yù)制度，其制定和實施不能背離貿(mào)易自由的理念，否則可能阻礙國際貿(mào)易自由化的發(fā)展。

（1）順應(yīng)國際貿(mào)易的自由化潮流。所謂國際貿(mào)易的自由化，即各國商品在統(tǒng)一的市場里自由、充分競爭。為實現(xiàn)這一目標，各國要開放合作，主動承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，掃除關(guān)稅貿(mào)易壁壘和名目繁多的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。這些義務(wù)可以歸結(jié)為兩個，即合理設(shè)定市場準入門檻和給予進口商品以非歧視性待遇。

（2）貿(mào)易救濟和貿(mào)易自由化。貿(mào)易救濟制度只能存在于自由貿(mào)易的社會環(huán)境中，同時，自由貿(mào)易需要貿(mào)易救濟制度的調(diào)節(jié)。因此，貿(mào)易救濟制度的制定與實施，有利于維護自由貿(mào)易。概括來說，國際貿(mào)易自由化催生了貿(mào)易救濟制度。貿(mào)易救濟制度存在的意義在于，其適應(yīng)了貿(mào)易自由化的制度需要，所以貿(mào)易救濟的立法與實施必須順應(yīng)貿(mào)易自由化潮流。

2.貿(mào)易救濟制度的公平理念

市場經(jīng)濟要求公平貿(mào)易，國際市場的國際貿(mào)易也不例外。國家貿(mào)易的相關(guān)制度設(shè)計不能偏離公平的理念，否則將阻礙國家貿(mào)易的正常進行。貿(mào)易救濟作為調(diào)整國際貿(mào)易的重要法律制度，應(yīng)當(dāng)貫徹維護公平貿(mào)易的基本理念。

公平貿(mào)易在國際貿(mào)易領(lǐng)域要求公平買賣和公平競爭。國際貿(mào)易與國內(nèi)貿(mào)易不同，前者在規(guī)范競爭者行為的同時，還涉及國與國之間的關(guān)系，要求有關(guān)國家的政府承擔(dān)更多的義務(wù)，以保障國際貿(mào)易的公平進行。具體而言，國際公平貿(mào)易一方面要求商品經(jīng)營者之間公平交易和競爭，另一方面要求政府應(yīng)依法規(guī)范國際貿(mào)易的公平競爭。

雖然現(xiàn)在許多國家把貿(mào)易救濟用來進行貿(mào)易保護，但是，制定和實施貿(mào)易救濟的國家往往聲稱其在使用貿(mào)易救濟保障貿(mào)易公平。可見，貿(mào)易救濟存在的正當(dāng)性依賴于它對國際公平貿(mào)易的維護作用。它的合理使用，有利于國際公平貿(mào)易的發(fā)展。

（二）WTO貿(mào)易救濟措施在國際貿(mào)易中的作用

WTO貿(mào)易救濟措施對國際貿(mào)易具有雙重作用，既有積極維護貿(mào)易秩序與推動經(jīng)濟發(fā)展的作用，也存在被濫用而阻礙國際貿(mào)易發(fā)展、不斷引發(fā)貿(mào)易爭端和糾紛的負面作用。

一方面，貿(mào)易救濟措施是維護公平貿(mào)易、促進產(chǎn)業(yè)升級換代的保證，有效地保護了進口國（地區(qū)）的經(jīng)濟利益；另一方面，貿(mào)易救濟措施在經(jīng)濟全球化背景下，維護各國經(jīng)濟安全，最初是通過高關(guān)稅的方式，盡管有關(guān)貿(mào)易救濟的國際協(xié)定和國內(nèi)立法已對防止國際貿(mào)易的扭曲做出了一些合理性的安排，但是貿(mào)易救濟畢竟對外國商品的進口具有阻礙作用，貿(mào)易救濟在具體運作中可能演變成新的貿(mào)易壁壘，反而會阻礙國際自由貿(mào)易的發(fā)展。

總體來看，貿(mào)易救濟措施正在變成一柄“雙刃劍”——既成為進口國抵制不公平貿(mào)易行為、維護自身合法權(quán)益、保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的“安全閥”，也被進口國用作限制來自境外的進口產(chǎn)品競爭的貿(mào)易保護工具。從貿(mào)易救濟的制度設(shè)計來看，其諸多規(guī)則都具有防止國際貿(mào)易扭曲和保障國際公平貿(mào)易的作用，該制度與國際貿(mào)易自由化和國際公平貿(mào)易的要求并不沖突。但是，貿(mào)易救濟只是救濟國內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害的一種手段。該手段的實施最終產(chǎn)生什么樣的結(jié)果，還取決于實行貿(mào)易救濟的國家受到何種觀念的支配。鑒于此，一方面應(yīng)當(dāng)承認貿(mào)易救濟的合理性，另一方面必須反對貿(mào)易救濟的濫用。

二、WTO貿(mào)易救濟措施的內(nèi)容

（一）反傾銷

WTO規(guī)則并不禁止傾銷，但它允許成員在一定條件下對傾銷產(chǎn)品的進口進行遏制，即成員可通過反傾銷，保護本國受到進口產(chǎn)品傾銷損害的產(chǎn)業(yè)。

按照WTO規(guī)則，對進口產(chǎn)品采取反傾銷措施應(yīng)符合以下三個要件。

第一，進口產(chǎn)品以傾銷價格進入進口國市場。對傾銷的認定方法主要是比較進口產(chǎn)品的進口價格是否低于該產(chǎn)品在國內(nèi)市場的銷售價格或它的成本。

第二，進口產(chǎn)品的傾銷對進口國生產(chǎn)同類產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是否造成實質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅。同類產(chǎn)品是指與進口產(chǎn)品相同或類似的產(chǎn)品，在考察本國產(chǎn)品與進口產(chǎn)品是否為相同或類似產(chǎn)品時，主要考察兩者的物理與化學(xué)特性、生產(chǎn)工藝、用途、銷售渠道和是否具有競爭性。國內(nèi)產(chǎn)業(yè)指國內(nèi)生產(chǎn)同類產(chǎn)品的全部生產(chǎn)者，對于共同市場（如歐盟），指整個一體化地區(qū)的產(chǎn)業(yè)，也可指某地區(qū)的生產(chǎn)者。在確定國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是否遭受損害時，調(diào)查機關(guān)要審查進口產(chǎn)品的數(shù)量和進口產(chǎn)品對國內(nèi)市場同類產(chǎn)品價格的影響，審查進口產(chǎn)品對生產(chǎn)同類產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的影響，評估影響產(chǎn)業(yè)狀況的所有有關(guān)經(jīng)濟因素和指標，包括銷售、利潤、產(chǎn)量、市場份額、生產(chǎn)力等。

第三，進口產(chǎn)品的傾銷與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受的損害存在因果關(guān)系。在判定傾銷與損害之間的因果關(guān)系時，如果除傾銷之外，還有其他已知的因素正在同時對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害，調(diào)查機關(guān)還要調(diào)查已知的因素對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害，不能將已知因素對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害歸因于進口產(chǎn)品傾銷。

反傾銷調(diào)查一般包括立案、初裁和終裁程序。如果調(diào)查機關(guān)根據(jù)初步調(diào)查結(jié)果認定存在傾銷且傾銷對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害，調(diào)查機關(guān)可決定采取臨時反傾銷措施并繼續(xù)調(diào)查，否則應(yīng)立即終止調(diào)查。調(diào)查機關(guān)根據(jù)最終調(diào)查結(jié)果作出終裁，決定是否采取最終反傾銷措施或終止調(diào)查。當(dāng)進口產(chǎn)品的傾銷幅度為“微量”（低于2%）或進口產(chǎn)品占據(jù)的市場份額為“可忽略不計”（低于3%）時，調(diào)查機關(guān)也應(yīng)該立即終止調(diào)查。反傾銷措施可采用反傾銷稅或價格承諾的形式。反傾銷稅的征收幅度不能高于傾銷幅度。反傾銷措施的實施期限自實施之日起不超過5年，反傾銷措施還可經(jīng)過反傾銷日落復(fù)審延長5年。

（二）反補貼

所謂反補貼，是指進口國反補貼調(diào)查機關(guān)，依法對造成本國產(chǎn)業(yè)損害或損害威脅或阻礙本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的補貼行為，實施與執(zhí)行反補貼法規(guī)的行為與過程。世界貿(mào)易組織反補貼協(xié)議將補貼分為三種基本類型：禁止性補貼、可訴補貼和不可訴補貼。針對前兩種補貼，一是向世界貿(mào)易組織申訴，通過世界貿(mào)易組織的爭端機制，經(jīng)授權(quán)采取反補貼措施。二是進口成員根據(jù)國內(nèi)反補貼法令，通過調(diào)查征收反補貼稅。反補貼機制是指一國政府針對出口國的補貼行為，采取一些必要的限制措施以達到保護本國經(jīng)濟的目的。狹義的反補貼機制是指反補貼稅措施，即進口國在其關(guān)境內(nèi)針對享有補貼的外國進口商品而征收的進口附加稅，其目的在于抵消出口國政府對其出口商品的補貼額。

（三）保障措施

保障措施即采取一定的行政手段以保護本國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。通常，當(dāng)有緊急情況出現(xiàn)時，政府制定相應(yīng)的條款，允許協(xié)議的締約方在不用承擔(dān)任何責(zé)任的情況下，解除或減少自身的一定義務(wù)，以便保護本國的相關(guān)經(jīng)濟利益。

從廣義上講，保障措施條款允許締約國在締約的另一方出現(xiàn)傾銷、危害國家經(jīng)濟安全等行為時，可取消條約規(guī)定的相關(guān)義務(wù)，以保護本國經(jīng)濟利益。如緊急保護、一般豁免、反傾銷、反補貼等均是在框架下帶有保障性質(zhì)的條款。從狹義上講，保障措施條款僅僅允許締約國在面對特定情況時，可暫時停止或減輕相關(guān)義務(wù)，以避免或減輕履行義務(wù)而帶來的損害。

這是一種暫時性的保護政策，締約方需要承擔(dān)的義務(wù)僅僅是暫時的減輕而不是取消。在WTO框架下，《保障措施協(xié)議》《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第19條等是狹義上的保障措施條款。

保障措施的實施一般需要滿足以下條件。

一是進口數(shù)量的大量增加。由“不可預(yù)見的情況”或成員方履行義務(wù)所造成的締約國產(chǎn)品的進口數(shù)量出現(xiàn)明顯增加。如果不可預(yù)見的情況發(fā)生，或者締約雙方履行了關(guān)于關(guān)稅減讓的承諾，將會導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)品的進口數(shù)量明顯增加，并且進口的增加會對締約國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成很大程度上的損害。產(chǎn)品進口數(shù)量的增加，一方面是指某一時期內(nèi)的進口數(shù)量較前一個時期的絕對數(shù)量的增加；另一方面是指相對于本國產(chǎn)業(yè)而言的相對數(shù)量的增加，此種情況是由本國產(chǎn)品的生產(chǎn)數(shù)量降低導(dǎo)致的，而產(chǎn)品的實際進口數(shù)量可能并沒有增加。

特別需要指出的是，產(chǎn)品進口數(shù)量的增加應(yīng)該是最近一段時間的突發(fā)行為，且增加明顯，不包括正常的經(jīng)濟增長、國際貿(mào)易增加等引起的進口數(shù)量的增加。

二是對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害威脅。由于產(chǎn)品進口數(shù)量增加，對進口國生產(chǎn)相同或者相似度較高產(chǎn)品的所有廠商產(chǎn)生商品價格急劇下跌、市場秩序紊亂、惡性競爭加劇等嚴重的損害，侵蝕了本國的經(jīng)濟利益，在這種情況下，政府不得不采取一定的行政手段進行調(diào)控。

三是進口增長與嚴重損害或威脅之間存在因果關(guān)系。如前所言，對任何國家的任何產(chǎn)業(yè)而言，影響其發(fā)展的因素是多種多樣的，只有當(dāng)產(chǎn)品進口數(shù)量的增長與產(chǎn)業(yè)的損害與威脅之間存在著因果關(guān)系時，才能實施相應(yīng)的保障措施條款，除此之外，進口方?jīng)]有使用保障措施的條件和動機。

三、WTO貿(mào)易救濟措施的公平性

（一）反傾銷規(guī)則的公平性

作為促進貿(mào)易自由、增進就業(yè)和人類共同繁榮的WTO，是各國意志協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。各國簽署國際協(xié)議時所追求的首要價值，是賦予國內(nèi)企業(yè)公平參與國際市場競爭的機會，體現(xiàn)在WTO反傾銷制度中，具體要求出口商不得以傾銷的方式在他國銷售商品，如果傾銷給進口國的產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)性損害或?qū)嵸|(zhì)性損害的威脅時，該進口國可采取反傾銷措施。這一制度一方面對傾銷進行限制，以免對進口國的產(chǎn)業(yè)造成損害；另一方面被傾銷的國家可以在傾銷成立時，根據(jù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的指控征收反傾銷稅，維護傾銷商與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益平衡，使兩者機會均等地參與進口國國內(nèi)市場的競爭，體現(xiàn)了法律公平的價值追求。反傾銷法所反對的由傾銷引起的不公平，主要指由于低價進口而對進口國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和勞動就業(yè)方面所造成的破壞性影響。這種影響表現(xiàn)為與傾銷商品直接競爭的國內(nèi)生產(chǎn)者由于價格上的劣勢而被迫退出市場，因此導(dǎo)致國內(nèi)工人失業(yè)，相關(guān)行業(yè)受到損害直至被外國企業(yè)所控制，社會秩序失去穩(wěn)定性。

雖然各國制定反傾銷法的初衷是維護公平貿(mào)易并保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)不被破壞，但為了維護一國的整體利益，反傾銷也會偏離其初衷，偏離經(jīng)濟效率的軌道，以保證公平競爭為名，被濫用為貿(mào)易保護主義的工具。從關(guān)貿(mào)總協(xié)定到世界貿(mào)易組織，其最初對反傾銷措施的規(guī)范是出于預(yù)防和禁止各成員濫用反傾銷措施的目的。烏拉圭回合《反傾銷協(xié)定》也要求成員方將反傾銷措施限制在合理的范圍內(nèi)。但從其內(nèi)容看，由于協(xié)議的模糊性和缺乏嚴密性，因此被成員方貿(mào)易保護主義者所利用，自覺不自覺地為貿(mào)易保護主義興起起到了推波助瀾的作用。國際反傾銷法律規(guī)范本身的不足，必然導(dǎo)致其實際運行的功效與立法所追求的價值的偏離。

（二）補貼與反補貼規(guī)則的公平性

補貼的主要目的是促進出口、增加就業(yè)機會、資助科研與促進技術(shù)發(fā)展、保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和增強國內(nèi)產(chǎn)業(yè)國際競爭力等。從進口國的角度講，其國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品將與得到出口國政府補貼的進口產(chǎn)品進行競爭，從而處于不公平的競爭地位而受到損害。從出口國市場的角度講，補貼國給予其生產(chǎn)者的國內(nèi)補貼可能會削弱其他成員向該國出口產(chǎn)品的競爭力，使國內(nèi)產(chǎn)品因得到本國的補貼而享有不公平的價格優(yōu)勢。從第三國分析，補貼可能使得到補貼的產(chǎn)品在國際市場上享有不公平的競爭優(yōu)勢。一些成員方的出口在與得到出口補貼的成員的商品競爭時，商品競爭力大大削弱，直接影響到出口的規(guī)模和收益。因此，補貼存在兩面性——它既可能成為國家用以發(fā)展經(jīng)濟、實現(xiàn)各種社會目標的有力工具，也可能成為一種不公平的貿(mào)易競爭手段和非關(guān)稅壁壘，對國際貿(mào)易產(chǎn)生一定的負面影響。

相應(yīng)地，反補貼措施同樣具有兩面性——一方面，適當(dāng)?shù)剡\用反補貼措施可以有效地規(guī)制補貼行為，維護公平與自由的國際貿(mào)易；另一方面，出口國往往著眼于本國市場的保護，反補貼措施很容易被政府濫用，成為限制進口的手段和推行貿(mào)易保護主義的工具。

（三）保障措施的公平性

由于保障措施的實施需要滿足的實體和程序要件較為嚴格，并且需要進行貿(mào)易補償?shù)恼勁校绻谝?guī)定時間內(nèi)未達成協(xié)議，可能會受到保障措施影響的成員方的貿(mào)易報復(fù)，因此，在采取保障措施之前，除了對貿(mào)易及國內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護等方面的考慮之外，還需綜合考慮本國與他國之間的經(jīng)貿(mào)關(guān)系、采取措施所要付出的代價，甚至需從國際政治的角度來考慮采用保障措施的得失平衡。相對于反傾銷措施來說，WTO成員使用保障措施還是比較慎重的，只有成員方認為采用保障措施得到的利益更大時，才會采用這一手段。然而，從動態(tài)角度分析，1995年至今，與所有的WTO內(nèi)部貿(mào)易糾紛的發(fā)展比較，保障措施糾紛在貿(mào)易糾紛整體數(shù)量呈下降趨勢的背景下，總體上是呈上升趨勢的，表明保障措施正逐漸成為受各成員方青睞的貿(mào)易救濟手段。然而，在實踐中，保障措施的主要受益者和使用者是發(fā)達國家。這是因為：一方面，保障條款的引用取決于實施保障措施國家的經(jīng)濟實力和在世界貿(mào)易中的地位；另一方面，許多弱小國家缺乏完整的工業(yè)體系，許多產(chǎn)業(yè)還沒有建立起來，而保障措施是針對原有產(chǎn)業(yè)的保護。因此，經(jīng)濟實力強大的發(fā)達國家更能隨心所欲地采取保障措施。

四、結(jié)語

反傾銷、反補貼等貿(mào)易救濟措施作為一種執(zhí)行貿(mào)易保護政策的工具，一方面，可以控制由于世界開放貿(mào)易的迅速進展而給成員方內(nèi)部市場、經(jīng)濟造成的沖擊，以及由此而產(chǎn)生的貿(mào)易摩擦所造成的開放市場的成本，從而使世界自由貿(mào)易體制平穩(wěn)而有效地運行。另一方面，WTO所確立的貿(mào)易救濟制度也會成為一種貿(mào)易摩擦的源泉。

2022年1月，中國與15個國家簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）已正式生效。RCEP在WTO貿(mào)易救濟規(guī)則的基礎(chǔ)上做出了一些改進，在反傾銷規(guī)則中提出了禁止歸零法，并設(shè)立了過渡性保障措施，有利于成員國更好地保障國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的利益與安全。RCEP的制度改進與創(chuàng)新在區(qū)域貿(mào)易中確實是一大進步，在一定程度上減少了貿(mào)易救濟措施可能帶來的貿(mào)易摩擦，一定程度上消除了非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，但RCEP作為自貿(mào)協(xié)定，只是在區(qū)域內(nèi)的國家之間產(chǎn)生效力，具有一定的效力局限性。在WTO多邊貿(mào)易協(xié)定的改革當(dāng)中，可以參考借鑒RCEP項下的貿(mào)易救濟規(guī)則，只有在該類規(guī)定發(fā)展成為統(tǒng)一的市場規(guī)則的情況下，全球的市場才能統(tǒng)一配置資源，提高市場效率，更大程度上實現(xiàn)貿(mào)易自由。

在WTO多邊貿(mào)易規(guī)則改革的過程中，中國作為國際大國，積極承擔(dān)國際責(zé)任，在經(jīng)濟區(qū)域化發(fā)展的同時，維護與推動多邊貿(mào)易規(guī)則的改革與發(fā)展，在合作共贏的同時合理利用貿(mào)易保護規(guī)則，捍衛(wèi)本國貿(mào)易的安全。