《監(jiān)察法實(shí)施條例》頒行的價(jià)值、亮點(diǎn)及展望

陳 偉 柳正義

《監(jiān)察法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)作為監(jiān)察法規(guī)制度建設(shè)的重大成果，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)于2021年9月20日發(fā)布公告并正式施行。作為規(guī)范監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的指導(dǎo)手冊(cè)，此舉是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)首次根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》行使監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，《條例》的頒行為《監(jiān)察法》提供了具體的適用指引，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)深入推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察全覆蓋和監(jiān)察權(quán)的規(guī)范運(yùn)行意義重大，有利于推動(dòng)新時(shí)期紀(jì)檢監(jiān)察工作的高質(zhì)量發(fā)展。

一、《條例》制定的背景與性質(zhì)

(一)《條例》出臺(tái)的背景

1.監(jiān)察工作的深入開展提供實(shí)踐基礎(chǔ)。伴隨各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)立和《監(jiān)察法》的頒布實(shí)施，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照合署辦公的模式進(jìn)行實(shí)踐運(yùn)行。在《條例》頒行之前，紀(jì)檢監(jiān)察工作深入開展，國(guó)家監(jiān)察體制改革碩果累累，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)貫徹全面從嚴(yán)治黨的要求，對(duì)腐敗行為重拳出擊；既 “打虎”也“拍蠅”，一大批違紀(jì)違法的省部級(jí)黨員干部和中管干部受到查處，群眾身邊的腐敗問題和作風(fēng)問題得到明顯改善，反腐敗斗爭(zhēng)取得了壓倒性勝利，有效凈化了黨內(nèi)的政治生態(tài)。在此過程中，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革按照新思路與新辦法，不斷解決實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題。為了找準(zhǔn)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行難點(diǎn)，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委廣泛聽取基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的意見，在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)部署之下，配合全國(guó)人大常委會(huì)研究制定了《監(jiān)察官法》《公職人員政務(wù)處分法》，同時(shí)出臺(tái)了一大批具有標(biāo)志性、針對(duì)性、關(guān)鍵性的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，(1)如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》等。明確了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)以及具體的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作規(guī)則，推動(dòng)了監(jiān)察配套法規(guī)制度與時(shí)俱進(jìn)。由于紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的深化和相關(guān)工作的日益復(fù)雜化，《監(jiān)察法》中的一些原則性規(guī)定已經(jīng)不能應(yīng)對(duì)出現(xiàn)的一些深層次問題，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)迫切需要一部系統(tǒng)完備的基礎(chǔ)性法規(guī)對(duì)《監(jiān)察法》的理解與適用作出詳細(xì)規(guī)定，以此指導(dǎo)具體監(jiān)察實(shí)踐?！稐l例》的出臺(tái)正是對(duì)《監(jiān)察法》實(shí)施以來的監(jiān)察制度進(jìn)行的系統(tǒng)集成，力求協(xié)同高效地深入推進(jìn)堅(jiān)定不移的反腐敗斗爭(zhēng)，同時(shí)也對(duì)監(jiān)察實(shí)踐中成熟經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行提煉總結(jié)。

2.國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)獲得“監(jiān)察法規(guī)”制定權(quán)。在2018年3月《監(jiān)察法》頒布后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)并沒有獲得制定監(jiān)察法規(guī)的明確授權(quán)，《立法法》與2018年《憲法修正案》也均未作出授權(quán)規(guī)定。此后，習(xí)近平總書記提出“要健全完善配套法規(guī)，制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法規(guī)體系”，(2)習(xí)近平:《持續(xù)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革 推進(jìn)反腐敗工作法治化規(guī)范化》，載中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站2018年12月14日， https://www.ccdi.gov.cn/ldhd/gcsy/201812/t20181214_185155.html指明了進(jìn)一步完善監(jiān)察法規(guī)體系的總體部署。2019年10月26日，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)正式獲得表決通過，《決定》授權(quán)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)結(jié)合監(jiān)察工作實(shí)際可就相關(guān)事項(xiàng)制定監(jiān)察法規(guī)，(3)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)。監(jiān)察法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：(1)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)；(2)為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)。監(jiān)察法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸。由此確立了國(guó)家監(jiān)委的又一項(xiàng)重要職權(quán)，此舉進(jìn)一步給監(jiān)察權(quán)賦能會(huì)增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗力度，從監(jiān)察領(lǐng)域豐富了社會(huì)主義法律體系。(4)參見宋方青、張可：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán):權(quán)限范圍與制度構(gòu)建》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》 2021年第4期。隨后召開黨的十九屆中央紀(jì)委四次會(huì)議又將制定《監(jiān)察法實(shí)施條例》《監(jiān)察官法》作為健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，對(duì)《條例》的制定工作做出具體部署。

(二)《條例》的性質(zhì)

據(jù)前所述，《決定》賦予了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，《條例》是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)首次行使法規(guī)制定權(quán)的第一部監(jiān)察法規(guī)，具有開創(chuàng)性意義。早在《決定》公布之前，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)曾在《決定》草案審議過程中開展合憲性審查，最終審議結(jié)果認(rèn)為，制定監(jiān)察法規(guī)是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)履行憲法和法律職責(zé)所行使的必要職權(quán)，考慮到監(jiān)察工作的具體實(shí)際，在《立法法》未修改的客觀背景之下，《決定》符合憲法和監(jiān)察法基本原則和精神。(5)《全國(guó)人大常委會(huì)法工委：曾對(duì)制定監(jiān)察法規(guī)決定開展合憲性審查》，載搜狐網(wǎng)2020年5月14 日，https://www.sohu.com/a/395215857_161795。由于我國(guó)《憲法》規(guī)定只有法律才能規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的組織與職權(quán)，那么以《決定》的形式授予監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)是否滿足對(duì)“配置規(guī)范”效力上的要求？事實(shí)上，以《決定》的方式對(duì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)進(jìn)行初次配置是有憲法慣例可循的，例如國(guó)務(wù)院行政法規(guī)制定權(quán)和中央軍委的軍事法規(guī)制定權(quán)最初都是以決定的方式配置。(6)參見聶辛東：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限: 三步確界與修法方略》，載《政治與法律》2020年第1期。此外，根據(jù)我國(guó)《憲法》第62條第15項(xiàng)的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)可以行使應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)，而作出“有關(guān)法律問題的決定”則屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)行使法定職權(quán)的方式之一，(7)參見秦前紅、劉怡達(dá)：《“有關(guān)法律問題的決定”:功能、性質(zhì)與制度化》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2017年第6期。有學(xué)者就指出《決定》應(yīng)屬“有關(guān)法律問題的決定”，是一種具有法的性質(zhì)且效力位階較高的法律淵源，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，因此《決定》有充分效力授予監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)。(8)參見江國(guó)華、郭文濤：《全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定的實(shí)證分析——以第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)作出的21個(gè)授權(quán)決定為樣本》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。

分析《條例》的性質(zhì)，首先要厘清《監(jiān)察法》與《條例》之間的關(guān)系，《決定》從宏觀層面確立監(jiān)察法規(guī)的立法范圍，包括“執(zhí)行法律的規(guī)定”和“履行領(lǐng)導(dǎo)地方監(jiān)委工作的職責(zé)”兩類事項(xiàng)。就執(zhí)行法律的規(guī)定來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)是對(duì)作為監(jiān)察法律體系的基礎(chǔ)法《監(jiān)察法》相關(guān)原則性規(guī)定的進(jìn)一步細(xì)化，是對(duì)具體條文的詳細(xì)化解釋，不可與《監(jiān)察法》的內(nèi)容相抵觸。從《條例》來看，不僅名稱上被冠以監(jiān)察法實(shí)施條例，而且體例上每一章都與《監(jiān)察法》實(shí)現(xiàn)了一一對(duì)應(yīng)，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)、權(quán)力運(yùn)行程序、法法銜接等都作出了細(xì)化規(guī)定，進(jìn)一步明確和細(xì)化了《監(jiān)察法》所規(guī)定的各項(xiàng)監(jiān)察制度?！侗O(jiān)察法》是國(guó)家監(jiān)督領(lǐng)域的基本法，是對(duì)憲法原則條款的細(xì)化，(9)參見陳偉：《監(jiān)察法與刑法的關(guān)系梳理及其癥結(jié)應(yīng)對(duì)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2020年第1期。而《條例》作為《監(jiān)察法》的具體實(shí)施細(xì)則，其適用應(yīng)該嚴(yán)格限定在紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域，既不能與憲法和法律相抵觸，也不得與監(jiān)察法的原則與具體規(guī)定相違背。

二、《條例》頒行的指導(dǎo)思想與實(shí)踐價(jià)值

(一)堅(jiān)持習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)的生動(dòng)展現(xiàn)

習(xí)近平法治思想是全面依法治國(guó)的方向指引與根本遵循，該思想中有關(guān)廉政建設(shè)、監(jiān)察法治的理論內(nèi)涵豐富，為深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)、規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察工作提供了強(qiáng)有力的理論支撐，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的影響深遠(yuǎn)?？偨Y(jié)習(xí)近平法治思想關(guān)于中國(guó)監(jiān)察制度法治化構(gòu)想，主要有以下四個(gè)方面的要點(diǎn)。第一，要旗幟鮮明強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性，沒有脫離政治的法治，推進(jìn)監(jiān)察法治必須考慮黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)最大社會(huì)實(shí)際，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為黨和國(guó)家的監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)接受雙重領(lǐng)導(dǎo)具備雙重屬性。(10)參見孫展望、陳瑞：《習(xí)近平法治思想中的監(jiān)察法治理論》，載《時(shí)代法學(xué)》2021年第4期。第二，推進(jìn)監(jiān)察法治建設(shè)必須牢牢把握以人民為中心這個(gè)核心要義，監(jiān)察體制的構(gòu)建要順應(yīng)廣大人民群眾的新期待，系統(tǒng)解決某些領(lǐng)域人民群眾反應(yīng)最為突出的問題，增強(qiáng)人民群眾對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的滿意度。第三，學(xué)會(huì)利用法治思維和法治方式懲治腐敗，反腐敗工作必須全面納入法治軌道，監(jiān)察法治是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。第四，針對(duì)監(jiān)察權(quán)力本身來說，要樹立職權(quán)法定意識(shí)，嚴(yán)守權(quán)力邊界依法履職，建設(shè)一支高素質(zhì)的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法隊(duì)伍，發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)模范帶頭作用。

長(zhǎng)期以來，習(xí)近平總書記高度重視監(jiān)察法規(guī)制度建設(shè)，多次發(fā)表重要論述提出明確要求，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法、重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，(11)習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上指出：“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行?！蓖晟茩?quán)力運(yùn)行和監(jiān)督制約機(jī)制，完善執(zhí)紀(jì)執(zhí)法體系，構(gòu)建全覆蓋的責(zé)任制度和監(jiān)督制度。(12)習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“要完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，把完善權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督制約機(jī)制作為實(shí)施規(guī)劃的基礎(chǔ)性建設(shè)，構(gòu)建全覆蓋的責(zé)任制度和監(jiān)督制度?！薄稐l例》把“堅(jiān)持黨對(duì)監(jiān)察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)”貫穿于紀(jì)檢監(jiān)察工作的始終，始終堅(jiān)持以人民為中心這一監(jiān)察法治的效能指向，(13)參見張震、廖帥凱：《習(xí)近平法治思想中的監(jiān)察法治思維體系論》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第4期。把在監(jiān)察實(shí)踐中廣大人民群眾反映最強(qiáng)烈、司法適用問題最突出的難點(diǎn)問題作為《條例》制定的突破點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)，對(duì)公職人員腐敗行為繼續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，并在每一個(gè)制度建構(gòu)中鞏固反腐敗斗爭(zhēng)已經(jīng)取得的壓倒性勝利果實(shí)。習(xí)近平法治反腐的思想指引，蘊(yùn)涵了我們黨堅(jiān)持法治反腐的堅(jiān)定決心，集中體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想中關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察體制的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。

(二)回應(yīng)監(jiān)察實(shí)踐的最新方案

隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，《監(jiān)察法》實(shí)施過程中不斷提出一些新問題，監(jiān)察權(quán)規(guī)范運(yùn)行也不斷面臨著新挑戰(zhàn)。比如，比較突出的問題有：監(jiān)察對(duì)象難以界分、監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力邊界不明、監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制還不夠順暢、監(jiān)察證據(jù)體系還不夠健全等。若單純依靠《監(jiān)察法》的原則性條文和其他針對(duì)性不強(qiáng)的紀(jì)法規(guī)范文件仍難以應(yīng)對(duì)，這也對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制的系統(tǒng)梳理和體系化集成提出了更高的要求。《監(jiān)察法》實(shí)施以來各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)堅(jiān)持實(shí)踐探索與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)相結(jié)合，在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法過程中積累了一批可復(fù)制推廣的寶貴經(jīng)驗(yàn)。體現(xiàn)在具體內(nèi)容上，《條例》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制、職責(zé)范圍、監(jiān)察范圍以及監(jiān)察措施的適用、程序銜接都作了全面細(xì)致的規(guī)定，尤其是細(xì)化了“留置措施”的適用情形，明確了“以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查”的內(nèi)涵、監(jiān)察機(jī)關(guān)在刑事訴訟程序銜接中的職責(zé)以及非法證據(jù)排除規(guī)則等。此外《條例》還把從嚴(yán)管黨治黨、正風(fēng)肅紀(jì)反腐所取得的成功經(jīng)驗(yàn)固化為了法規(guī)制度，(14)參見段相宇：《紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)制度建設(shè)的重大成果》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2021年9月24日。如《條例》第207條系在總結(jié)以往探索“行賄人黑名單制度”經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的新增規(guī)定，(15)《條例》第207條第2款：對(duì)于有行賄行為的涉案單位和人員，按規(guī)定記入相關(guān)信息記錄，可以作為信用評(píng)價(jià)的依據(jù)。對(duì)后續(xù)完善監(jiān)察法規(guī)體系具有重要的借鑒意義?！稐l例》的頒布實(shí)施與時(shí)俱進(jìn)地助益監(jiān)察法規(guī)制度建設(shè)，是應(yīng)對(duì)監(jiān)察實(shí)踐中的新變化、確保監(jiān)察權(quán)在法治軌道上高質(zhì)量運(yùn)行的優(yōu)化方案。

(三)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要組成部分

國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)事關(guān)全局的政治體制改革，(16)參見《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議公報(bào)》，載新華網(wǎng)2018年1月19日，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-01/19/c_1122286278.htm.其目的在于建立統(tǒng)一權(quán)威高效的監(jiān)察體系。以往監(jiān)督權(quán)力的分散直接導(dǎo)致了監(jiān)督覆蓋面的有限性、體制機(jī)制不健全則導(dǎo)致對(duì)腐敗行為的打擊力度不夠，難以保證對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的實(shí)效性。為了解決對(duì)公權(quán)力監(jiān)督過程中出現(xiàn)的問題，2016年11月，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》修訂，《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》發(fā)布，在三省市率先試點(diǎn)監(jiān)察體制改革工作，正式揭開國(guó)家監(jiān)察體制改革的序幕。黨的十九大以后又相繼部署監(jiān)察改革試點(diǎn)工作、制定《監(jiān)察法》、探索紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公模式，組建專門監(jiān)督機(jī)關(guān)整合不同部門的監(jiān)督權(quán)力，確保各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職實(shí)現(xiàn)公權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行。關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革的任務(wù)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)國(guó)家監(jiān)察體制改革的著力點(diǎn)應(yīng)放在規(guī)范化和正確行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)，以及提升對(duì)公權(quán)力和公職人員的監(jiān)督有效性上來。(17)參見呂永祥：《習(xí)近平關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要論述及其時(shí)代價(jià)值》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期。《條例》不僅對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行了更細(xì)致的劃分，更重要的是健全了反腐敗體制機(jī)制，對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行了集中整合并形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力，將監(jiān)察制度優(yōu)勢(shì)有效轉(zhuǎn)化為了反腐敗治理效能，提升了監(jiān)督的實(shí)效和力度。制定《條例》既是中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革重大部署的既定步驟，是對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革成果的階段性鞏固，也是解決監(jiān)察體制改革中突出矛盾的必然要求；對(duì)推動(dòng)新時(shí)期紀(jì)檢監(jiān)察工作朝法治化、規(guī)范化、正規(guī)化方向具有不可替代的作用。(18)參見王卓：《完善中國(guó)特色監(jiān)察體制的重要舉措》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2021年9月23日。

(四)推進(jìn)監(jiān)察法規(guī)制度建設(shè)及實(shí)踐的重要一環(huán)

《監(jiān)察法》實(shí)施后，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察工作全面鋪開，監(jiān)察法規(guī)制度建設(shè)也在穩(wěn)步推進(jìn)。盡管尚未取得制定監(jiān)察法規(guī)規(guī)范層面的授權(quán)，為了準(zhǔn)確適用《監(jiān)察法》并推進(jìn)一體運(yùn)行的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作機(jī)制，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定或會(huì)同有關(guān)部門制定了大量與《監(jiān)察法》配套實(shí)施的暫行性規(guī)定，(19)如《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》等。對(duì)具體監(jiān)督執(zhí)法工作作出具體指示，對(duì)監(jiān)檢程序銜接、監(jiān)察處置等實(shí)踐中迫切需要厘清的問題進(jìn)一步明確，一定程度上緩解了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)適用《監(jiān)察法》的壓力?！稐l例》系監(jiān)察法實(shí)施以來的監(jiān)察制度系統(tǒng)集成，在推進(jìn)監(jiān)察法規(guī)制度建設(shè)方面起到了奠基作用，有效擴(kuò)大規(guī)范供給，彌補(bǔ)了以往在具體適用上存在的常態(tài)性規(guī)范缺失問題，豐富并完善了中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)察規(guī)范體系，有利于推進(jìn)監(jiān)察全覆蓋的實(shí)踐深入。

(五)實(shí)現(xiàn)“三不”戰(zhàn)略目標(biāo)反腐肅貪的有力保證

堅(jiān)決反對(duì)腐敗，實(shí)現(xiàn)“三不”一體推進(jìn)的反腐戰(zhàn)略目標(biāo)，(20)習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委五次會(huì)議上提出：“要堅(jiān)定不移推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)，不斷實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)” 。這是我們黨確立的鮮明政治立場(chǎng)，也是反腐敗斗爭(zhēng)的基本方針。我們必須深刻認(rèn)識(shí)到反腐敗斗爭(zhēng)不存在禁區(qū)，對(duì)待腐敗分子要繼續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，對(duì)腐敗行為零容忍，同時(shí)要加強(qiáng)自我檢視扎牢制度的籠子以“治權(quán)”?！稐l例》嚴(yán)格貫徹這一基本方針，將“三不”一體化推進(jìn)這一重大理念思路轉(zhuǎn)化為制度成果，(21)陳三坤：《使“三不”一體化推進(jìn)有更多的制度性成果和更大的治理成效》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2021年第19期。用法治化的方式懲治腐敗，對(duì)于預(yù)防與治理重點(diǎn)領(lǐng)域的腐敗問題意義重大。從具體內(nèi)容上看，總則部分首次以法規(guī)形式明確強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察機(jī)關(guān)的反腐敗職能屬性，把推進(jìn)“三不”戰(zhàn)略目標(biāo)貫徹到《監(jiān)察法》實(shí)施的全過程、各方面。(22)《條例》第5條：監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移懲治腐敗，推動(dòng)深化改革、完善制度，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，加強(qiáng)思想道德教育、法治教育、廉潔教育，引導(dǎo)公職人員提高覺悟、擔(dān)當(dāng)作為、依法履職，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制建設(shè)。此外，《條例》在諸多制度設(shè)計(jì)中都落實(shí)了“三不”戰(zhàn)略的要求：首先，通過進(jìn)一步明確監(jiān)察對(duì)象和監(jiān)察范圍著力提高紀(jì)檢監(jiān)察工作精準(zhǔn)度、實(shí)行“受賄行賄一起查”的方式從源頭上治理腐敗行為、完善銜接機(jī)制構(gòu)建嚴(yán)密的監(jiān)察法網(wǎng)以此來強(qiáng)化“不敢腐”懲戒機(jī)制；其次，明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)，通過群眾反映、走訪聽取工作匯報(bào)、開展監(jiān)督檢查等方式做實(shí)日常監(jiān)督，對(duì)系統(tǒng)性行業(yè)性突出問題進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)察，督促有關(guān)單位強(qiáng)化治理以此來完善“不能腐”防范機(jī)制；最后，注重對(duì)公職人員廉潔教育引導(dǎo)，使其在履職過程中自覺踐行不想腐的理念，一旦發(fā)現(xiàn)苗頭及時(shí)教育提醒，以此健全“不想腐”保障機(jī)制。實(shí)現(xiàn)反腐敗治理的“三不”戰(zhàn)略目標(biāo)，還一個(gè)海晏河清的政治廉潔生態(tài)，是包括《條例》在內(nèi)的反腐敗立法背后深層次的價(jià)值蘊(yùn)含。

三、《條例》內(nèi)容頒行背后的原則遵循

(一)貫徹落實(shí)黨對(duì)監(jiān)察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展的根本政治原則。通過國(guó)家監(jiān)察體制改革，就是要從組織形式、職能定位、決策程序上將黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)具體體現(xiàn)出來，實(shí)現(xiàn)全過程領(lǐng)導(dǎo)。(23)《求是》編輯部：《深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的科學(xué)指引》，載《小康》2019年第9期?！稐l例》實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化主要體現(xiàn)在把“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”融會(huì)貫通到監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)體制、管理監(jiān)督之中。

總則第2條對(duì)堅(jiān)持黨對(duì)監(jiān)察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)作了總領(lǐng)性規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性。此外還對(duì)重大事項(xiàng)的請(qǐng)示報(bào)告程序作了要求，(24)《條例》第6條：監(jiān)察機(jī)關(guān)堅(jiān)持民主集中制，對(duì)于線索處置、立案調(diào)查、案件審理、處置執(zhí)行、復(fù)審復(fù)核中的重要事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)集體研究，嚴(yán)格按照權(quán)限履行請(qǐng)示報(bào)告程序。將黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到每一個(gè)報(bào)告程序之中，加強(qiáng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在全流程重大事項(xiàng)決定上的監(jiān)督。如何加強(qiáng)新時(shí)期黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，首先需要著力解決好體制機(jī)制問題，《條例》在第二章明確監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，并將其具體化、程序化和制度化。(25)《條例》第10條：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在同級(jí)黨委和上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作，監(jiān)督執(zhí)法調(diào)查工作以上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)應(yīng)當(dāng)一并向上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)報(bào)告。堅(jiān)持黨對(duì)監(jiān)察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，還體現(xiàn)在黨對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的管理和監(jiān)督，如《條例》第251條要求無論是監(jiān)察機(jī)關(guān)還是監(jiān)察人員都必須在黨組織的管理、監(jiān)督下開展工作，嚴(yán)格監(jiān)督和約束監(jiān)察權(quán)力。

(二)把保障公民合法權(quán)益擺在突出位置

《民法典》時(shí)代的來臨要求我們更加注重對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)，在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作中要把尊重和保障公民合法民事權(quán)利貫穿始終，保障被監(jiān)察者權(quán)利與行使監(jiān)察權(quán)力應(yīng)當(dāng)具有同等重要性，(26)參見童之偉：《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期。二者需要保持一種動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系。《條例》作為規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察工作配套立法，在某些具體規(guī)定中處處體現(xiàn)了對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)。首先，在總則部分明確保護(hù)監(jiān)察對(duì)象及相關(guān)人員的人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益的一般要求，將保護(hù)公民合法權(quán)益作為一項(xiàng)底線原則指導(dǎo)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)全過程的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作。其次，在監(jiān)察措施的適用中注重保護(hù)被調(diào)查人和被留置人及其親屬的合法權(quán)益，例如《條例》規(guī)定對(duì)于談話詢問要合理安排時(shí)長(zhǎng)并保證飲食和休息時(shí)間、采取或解除留置措施均需及時(shí)通知被調(diào)查人家屬、采取留置措施要尊重人格和民族習(xí)俗、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)要為其保留必要生活費(fèi)用、明確留置時(shí)間不能超過3個(gè)月等。再次，為了保障促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，《條例》要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在履職中依法保護(hù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，不干擾企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不侵害企業(yè)經(jīng)營(yíng)者人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益。最后，在監(jiān)察實(shí)踐中侵害監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)利的可能性仍然存在，這就要求監(jiān)察權(quán)力的行使者要重視監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利救濟(jì)，一旦發(fā)生不當(dāng)侵害行為及時(shí)提供救濟(jì)?！稐l例》要求監(jiān)察機(jī)關(guān)案件監(jiān)督管理部門直接對(duì)口受理被調(diào)查人及其近親屬針對(duì)侵害其合法權(quán)益的申訴，依照法定程序和法定時(shí)限作出處理決定，強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任意識(shí)，另外通過完善監(jiān)察賠償制度，保障合法權(quán)益受到侵害的當(dāng)事人及時(shí)獲得國(guó)家賠償。

(三)深入推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察全覆蓋

《監(jiān)察法》的頒布實(shí)施以及各級(jí)監(jiān)委的組建，就是要對(duì)所有行使公權(quán)力的國(guó)家公職人員實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋，增強(qiáng)監(jiān)察監(jiān)督的有效性。(27)參見王珍：《把監(jiān)察監(jiān)督全覆蓋落到實(shí)處》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年5月9日,第5版。關(guān)于國(guó)家監(jiān)察“全覆蓋”的內(nèi)涵，其表層含義是指把所有監(jiān)察對(duì)象都納入覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)“無禁區(qū)、全方位、無死角”，這體現(xiàn)了實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋首先要考慮劃定嚴(yán)密完整的“監(jiān)察對(duì)象范圍”；但監(jiān)察全覆蓋除了對(duì)象全覆蓋以外，從廣義理解還應(yīng)具有其他內(nèi)涵，例如程序銜接的全覆蓋、監(jiān)察管轄的全覆蓋與監(jiān)察運(yùn)行的全覆蓋等。(28)參見陳偉：《國(guó)家監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)涵、原則及重點(diǎn)》，載《學(xué)術(shù)論壇》2020年第2期。

如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全覆蓋，其核心任務(wù)就是在全面依法治國(guó)理念的指引下集中高效地進(jìn)行反腐，(29)參見陳偉：《國(guó)家監(jiān)察全覆蓋的戰(zhàn)略意義與新時(shí)代任務(wù)》，載《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第2期。作為監(jiān)察體制改革的重要制度成果，《條例》遵循了《監(jiān)察法》第1條所確立的全面覆蓋原則，通過完善或細(xì)化相關(guān)規(guī)定提升了在公權(quán)力運(yùn)行中監(jiān)察的威懾力，有助于嚴(yán)密法網(wǎng)構(gòu)建集中統(tǒng)一的監(jiān)察體制，消除對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，有效懲治腐敗。(30)參見馬懷德：《監(jiān)察法學(xué)》，人民出版社2018年版，第105頁。具體表現(xiàn)在以下四點(diǎn)：其一，明文列舉了國(guó)家監(jiān)察的對(duì)象范圍，牢牢把握“行使公權(quán)力”這一特質(zhì)，對(duì)原有六類監(jiān)察對(duì)象逐項(xiàng)細(xì)化；其二，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查范圍作了具體規(guī)定，詳細(xì)列舉監(jiān)察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行調(diào)查的職務(wù)犯罪類型；其三，完善監(jiān)察管轄制度，各級(jí)機(jī)關(guān)分工協(xié)作，明確職責(zé)范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪管轄全覆蓋；其四，對(duì)派駐監(jiān)察制度予以具體化，監(jiān)察觸角延伸到基層，增強(qiáng)了覆蓋的全面性和廣泛性，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮派駐監(jiān)察制度施行的實(shí)際效果?！稐l例》對(duì)監(jiān)察全覆蓋的深入推進(jìn)不僅具有實(shí)體上的規(guī)制效果，更具有在綜合治理中實(shí)現(xiàn)預(yù)防和懲治腐敗的政治效果。

(四)堅(jiān)持職權(quán)法定并明晰職責(zé)邊界

權(quán)力是一把雙刃劍，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，監(jiān)察權(quán)力的行使必須限定在法治框架之內(nèi)。《條例》始終堅(jiān)持職權(quán)法定原則，從整體上確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職責(zé)，進(jìn)一步明晰了監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界。具體說來，一是明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查范圍和監(jiān)察對(duì)象范圍。對(duì)職務(wù)違法的客觀行為類型和職務(wù)犯罪的罪名范圍進(jìn)行列舉，對(duì)《監(jiān)察法》規(guī)定的六類監(jiān)察對(duì)象范圍作了細(xì)化，通過負(fù)面清單的形式把監(jiān)察權(quán)力關(guān)進(jìn)了制度籠子。二是完善了監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)的內(nèi)容、方式和渠道?！稐l例》第二章第二節(jié)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)予以細(xì)化規(guī)定，要求加強(qiáng)對(duì)公職人員行使公權(quán)力的監(jiān)督檢查和廉潔警示教育，并結(jié)合公職人員的職責(zé)通過群眾參與、監(jiān)督檢查等多種方式來把監(jiān)察監(jiān)督融入日常生活之中，以促使公職人員秉公用權(quán)；同時(shí)針對(duì)反映強(qiáng)烈、行業(yè)突出的問題開展專項(xiàng)檢查，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)“以辦案促整改”和“以監(jiān)督促治理”。三是規(guī)范化使用監(jiān)察措施。有權(quán)不可任性，監(jiān)察措施的使用必須慎之又慎，要守住不侵犯公民合法權(quán)益這個(gè)最根本底線，《條例》第四章嚴(yán)格限定了監(jiān)察措施的適用條件和程序要求，尤其對(duì)直接限制公民人身自由的留置措施適用標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格把握。四是對(duì)證據(jù)規(guī)則、證據(jù)種類和具體的取證程序作了詳細(xì)規(guī)定?！稐l例》第四章不僅增加了監(jiān)察證據(jù)種類，還具體規(guī)定了取證程序、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)以及非法證據(jù)排除規(guī)則，要求在調(diào)查過程中要“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，嚴(yán)格依照證據(jù)和法定程序辦案調(diào)查。綜上，《條例》所體現(xiàn)的職權(quán)法定原則既是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)正確行使監(jiān)察權(quán)的前提，也是監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)益免受不法侵害的價(jià)值保障。

(五)優(yōu)化監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的法治程序

嚴(yán)格遵守監(jiān)察程序是開展監(jiān)察工作貫徹法治原則的基本前提，《監(jiān)察法》根據(jù)案件進(jìn)程初步確立了問題線索處置、調(diào)查、審理三階段式監(jiān)察程序，(31)參見葉青、程衍：《關(guān)于獨(dú)立監(jiān)察程序的若干問題思考》，載《法學(xué)論壇》2019年第1期?！稐l例》將《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察程序分解為了七大環(huán)節(jié)，(32)《條例》第五章將監(jiān)察程序分為線索處置、初步核實(shí)、立案、調(diào)查、審理、處置、移送審查起訴等七個(gè)階段。每一個(gè)環(huán)節(jié)之間相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)、相互配合形成了一個(gè)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法相貫通、監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法相銜接、權(quán)責(zé)明晰的綜合程序體系，體現(xiàn)了監(jiān)察程序的實(shí)踐價(jià)值與運(yùn)行意義。

具體而言，為了有效避免實(shí)踐中對(duì)案件久拖不決的不當(dāng)做法，《條例》首次明確規(guī)定對(duì)被調(diào)查人的調(diào)查期限，對(duì)采取或解除留置措施的被調(diào)查人應(yīng)在1年內(nèi)處理完畢，保障了被留置人的合法權(quán)益。另外，為了嚴(yán)肅追責(zé)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)問責(zé)與監(jiān)察問責(zé)的有效銜接，打擊行賄行為，《條例》規(guī)定將行賄行為相關(guān)信息記錄作為信用評(píng)價(jià)的依據(jù)。(33)《條例》第207條第2款：對(duì)于有行賄行為的涉案單位和人員，按規(guī)定記入相關(guān)信息記錄，可以作為信用評(píng)價(jià)的依據(jù)。監(jiān)察程序如何與刑事訴訟程序有限銜接，對(duì)接以審判為中心的訴訟制度改革實(shí)現(xiàn)法法銜接，一直是擺在面前的重大課題，《條例》單獨(dú)將“移送審查起訴”獨(dú)立成節(jié)并針對(duì)性解決這一棘手難題。本節(jié)進(jìn)一步明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)在主動(dòng)銜接刑事司法程序中具體職責(zé)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮案件審理、調(diào)查和案件監(jiān)督管理在內(nèi)多部門在審查起訴銜接中的作用，并對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議的情形和程序予以具體化，對(duì)于退回補(bǔ)充調(diào)查的案件要求積極開展補(bǔ)充調(diào)查工作，依法處置檢察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)違法犯罪線索，以此確保職務(wù)犯罪案件平穩(wěn)過渡到刑事訴訟審查起訴程序環(huán)節(jié)。

(六)強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約并明確責(zé)任追究

“執(zhí)紀(jì)者必先守紀(jì)，律人者必先律己”，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)察權(quán)力的行使者自身就要作好接受最嚴(yán)格約束監(jiān)督的準(zhǔn)備，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。(34)習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委五次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要接受最嚴(yán)格的約束和監(jiān)督，加大嚴(yán)管嚴(yán)治、自我凈化力度?！薄稐l例》吸收已有制度成果總結(jié)有益實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以刀刃向內(nèi)的勇氣和決心通篇貫徹“最嚴(yán)格監(jiān)督”的要求，建立了針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員內(nèi)外結(jié)合的全方位監(jiān)督制約機(jī)制，明確了對(duì)監(jiān)察人員的責(zé)任追究。

從接受外部監(jiān)督來看，黨對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是第一位的，《條例》在第七章作出總領(lǐng)性規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員必須自覺堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨組織的管理、監(jiān)督下開展工作。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)要接受人大的監(jiān)督，《條例》第252條到第255條分別明確了各級(jí)監(jiān)委報(bào)告專項(xiàng)工作的形式和審議意見要求、接受本級(jí)人大常委會(huì)執(zhí)法監(jiān)察和答復(fù)質(zhì)詢案的具體程序。最后，要將監(jiān)察機(jī)關(guān)置于多方監(jiān)督主體組合而成的龐大監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)之下，值得注意的是，《條例》首次將司法監(jiān)督納入針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督體系之中，那么考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)實(shí)際具有司法屬性，因此規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行司法監(jiān)督，此舉也符合其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位；(35)參見陳偉、鄭自飛：《監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查案件的檢察銜接及其制約》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2020年第6期。從而充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用，體現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)接受廣泛監(jiān)督的態(tài)度立場(chǎng)。從接受內(nèi)部監(jiān)督來看，《條例》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行嚴(yán)格的人員準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)，把建立多部門相互協(xié)調(diào)制約的工作機(jī)制作為一個(gè)重要任務(wù)來完成。進(jìn)一步要求強(qiáng)化自我監(jiān)督，對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督檢查和專項(xiàng)督查，建立常態(tài)化、全覆蓋的案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制。確立打聽過問、說情干預(yù)、私自接觸報(bào)告和登記備案制度。(36)《條例》第262條：對(duì)監(jiān)察人員打聽案情、過問案件、說情干預(yù)的，辦理監(jiān)察事項(xiàng)的監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級(jí)負(fù)責(zé)人報(bào)告。有關(guān)情況應(yīng)當(dāng)?shù)怯泜浒?。明確履職回避、任職回避，建立檢舉控告保密制度，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)察事項(xiàng)保密制度，從監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督事項(xiàng)和監(jiān)督流程等多維度來確保監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員受到嚴(yán)格的監(jiān)督與制約。

從明確責(zé)任追究來看，《條例》規(guī)定加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵紀(jì)守法的全方位監(jiān)督，對(duì)有關(guān)違紀(jì)違法行為及時(shí)調(diào)查處置。在接受監(jiān)察監(jiān)督上人人平等，既要追究失職失責(zé)、重大失誤的監(jiān)察機(jī)關(guān)以及監(jiān)察人員的責(zé)任、對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員也要進(jìn)行追責(zé)；同時(shí)要建立辦案質(zhì)量終身責(zé)任制，以有效規(guī)制監(jiān)察人員濫用職權(quán)、失職失責(zé)等行為?！稐l例》第278條列舉了11項(xiàng)監(jiān)察人員在履行職責(zé)過程中可能構(gòu)成犯罪的行為表現(xiàn)，明確依法追究其刑事責(zé)任，第279條規(guī)定對(duì)實(shí)行違法行為的監(jiān)察人員可根據(jù)情節(jié)輕重采取不同責(zé)任形式。

四、《條例》內(nèi)容體現(xiàn)的諸多細(xì)節(jié)性亮點(diǎn)

(一)明確監(jiān)察的調(diào)查范圍和對(duì)象范圍

監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件調(diào)查范圍不夠明確以及部分監(jiān)察對(duì)象界分不清，一直是困擾監(jiān)察實(shí)踐運(yùn)行的重大難題?！稐l例》針對(duì)這一突出問題，對(duì)調(diào)查范圍和監(jiān)察對(duì)象范圍作出細(xì)分，以達(dá)到定紛止?fàn)幍男Ч胺Q本次《條例》的最大亮點(diǎn)之一。

1.明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查范圍?！稐l例》同監(jiān)察立法體制一致，區(qū)分職務(wù)違法和職務(wù)犯罪所包含的行為類型和犯罪類型，明確職務(wù)違法包括利用職權(quán)實(shí)施、利用職務(wù)影響實(shí)施、履職不力等六類違法行為，對(duì)調(diào)查、處置公職人員其他違法行為的三類特殊情形作了說明。另外，《條例》以明文列舉的方式規(guī)定了《監(jiān)察法》第11條第2項(xiàng)所規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)管轄的職務(wù)犯罪范圍，(37)《監(jiān)察法》第11條第2項(xiàng)：對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。對(duì)公職人員可能涉嫌的貪污賄賂犯罪、濫用職權(quán)犯罪等六類罪名逐項(xiàng)解讀，根據(jù)最新出臺(tái)的《刑法修正案(十一)》，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)調(diào)查的職務(wù)犯罪的范圍種類已達(dá)101個(gè)。

2.細(xì)化監(jiān)察全覆蓋的對(duì)象范圍。“對(duì)公職人員反腐敗的全覆蓋，是整合原有監(jiān)察職能的首要指導(dǎo)原則”。(38)于安：《反腐敗是構(gòu)建新國(guó)家監(jiān)察體制的主基調(diào)》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第2期。“監(jiān)察全覆蓋”原本就是針對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行的說明，是為了彌補(bǔ)之前存在的反腐力度不夠、輻射不強(qiáng)的缺漏，(39)參見陳偉：《國(guó)家監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)涵、原則及重點(diǎn)》，載《學(xué)術(shù)論壇》2020年第2期。監(jiān)察對(duì)象的范圍界定是監(jiān)察全覆蓋的重要組成部分，甚至決定了監(jiān)察工作能否順利開展?！稐l例》緊緊圍繞“公權(quán)力”與“公職人員”這兩大監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，(40)參見譚宗澤：《論國(guó)家監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)》，載《政治與法律》2019年第2期。對(duì)《監(jiān)察法》第15條規(guī)定的六類公職人員進(jìn)行細(xì)化，采取明文列舉的方式針對(duì)性解決實(shí)踐中關(guān)于監(jiān)察對(duì)象存在的適用爭(zhēng)議問題。例如，此前實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為《監(jiān)察法》第15條第3項(xiàng)“國(guó)有企業(yè)管理人員”的規(guī)定太過籠統(tǒng)，難以將國(guó)有企業(yè)中的管理人員區(qū)分開，將中外合資企業(yè)中的外方高管納入監(jiān)察對(duì)象存在不合理之處。(41)參見周群峰：《〈監(jiān)察法實(shí)施條例〉如何強(qiáng)化法治屬性？》，載《老年日?qǐng)?bào)》2021年10月17日,第1版。針對(duì)這一情形，《條例》第40條具體列舉了三類國(guó)有企業(yè)管理人員，強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)管理人員必須屬于國(guó)家出資企業(yè)中的人員并代表國(guó)有股，明確了其識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。再如第6項(xiàng)“其他依法履行公職的人員”，此前有學(xué)者認(rèn)為該項(xiàng)“兜底條款”在法律解釋層面不應(yīng)當(dāng)無限制地作擴(kuò)大解釋，監(jiān)察全覆蓋也應(yīng)有其必要限度。(42)參見江國(guó)華：《中國(guó)監(jiān)察法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2018年版，第78頁。還有學(xué)者提到，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)各級(jí)人大代表和各級(jí)人大機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督可能產(chǎn)生邏輯上的“悖論”，(43)秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期?！稐l例》對(duì)“其他依法履行公職的人員”這一兜底規(guī)定的內(nèi)涵予以明確化，對(duì)理論與實(shí)踐均具有指導(dǎo)意義，回應(yīng)了部分學(xué)者對(duì)監(jiān)察權(quán)泛化的擔(dān)憂。

(二)健全派駐監(jiān)察制度、細(xì)化監(jiān)察管轄制度

增強(qiáng)對(duì)公職人員的監(jiān)察全覆蓋來提高監(jiān)察的有效性，確保每一個(gè)職務(wù)違法犯罪行為都接受法律監(jiān)督，不僅體現(xiàn)在對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查范圍和監(jiān)察對(duì)象的細(xì)化上，還體現(xiàn)在監(jiān)察管轄制度和派駐監(jiān)察制度上。立足于對(duì)職務(wù)違法犯罪行為保持高壓態(tài)勢(shì)，《條例》從健全派駐監(jiān)察制度、監(jiān)察管轄制度兩方面著手，進(jìn)一步掃清反腐盲區(qū)，構(gòu)建起一張更加嚴(yán)密的監(jiān)察法網(wǎng)。

1.健全派駐監(jiān)察制度。十九屆中央紀(jì)委二次會(huì)議提出要賦予派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)察職能，推動(dòng)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)全覆蓋，(44)趙樂際在十九屆中央紀(jì)委二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“深化派駐機(jī)構(gòu)改革，賦予派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)察職能，明確派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)察權(quán)限和工作程序，完善地方紀(jì)委向同級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)全覆蓋，強(qiáng)化監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮‘探頭’作用?！迸神v監(jiān)察制度迅速發(fā)展，《條例》將《監(jiān)察法》關(guān)于派駐監(jiān)察的制度規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，規(guī)定各級(jí)監(jiān)察委可依法向所管轄的國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員；省級(jí)和設(shè)區(qū)市監(jiān)委、縣級(jí)和市轄區(qū)監(jiān)委可以分別向地區(qū)、盟、開發(fā)區(qū)等不設(shè)置人民代表大會(huì)的區(qū)域、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)等派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)察專員；對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員聯(lián)合調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪，及時(shí)報(bào)告涉嫌職務(wù)犯罪線索等作了詳細(xì)規(guī)定。

2.細(xì)化監(jiān)察管轄制度?！稐l例》明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職能時(shí)總體的管轄要求，即按照管理權(quán)限與屬地管轄相結(jié)合的原則，實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)制。同時(shí)對(duì)各級(jí)監(jiān)委管轄范圍作了厘清，還授權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)可對(duì)特定三類職務(wù)犯罪案件中的非公職人員一并管轄。此外，進(jìn)一步明確規(guī)定了上級(jí)對(duì)下級(jí)適用提級(jí)管轄、指定管轄的具體情形，對(duì)工作單位在地方、管理權(quán)限在主管部門的這類極易發(fā)生管轄爭(zhēng)議的公職人員涉嫌違紀(jì)違法后的管轄問題予以闡明，確立具體的管轄規(guī)則和問題線索通報(bào)和協(xié)商制度。對(duì)于依法由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查的某些互涉案件，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)職責(zé)，規(guī)定必要時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以調(diào)查傳統(tǒng)上由檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈乃痉üぷ魅藛T犯罪，但需履行向檢察院及時(shí)通知的義務(wù)。針對(duì)《監(jiān)察法》并未涉及離退公職人員的管轄問題，《條例》針對(duì)期權(quán)腐敗現(xiàn)象，對(duì)離退公職人員和死亡公職人員所涉職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的監(jiān)察管轄問題予以明確，進(jìn)一步提升了監(jiān)察對(duì)公職人員的威懾力。

(三)規(guī)范監(jiān)察措施適用、完善監(jiān)察證據(jù)規(guī)定

為了規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，明晰其職責(zé)邊界，《條例》以審慎的態(tài)度看待賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力，明確了監(jiān)察措施使用規(guī)范，對(duì)監(jiān)察證據(jù)作了較為完善的規(guī)定，體現(xiàn)了《條例》堅(jiān)持依法監(jiān)察和保障被調(diào)查人權(quán)利的整體性。

1.規(guī)范監(jiān)察措施適用。監(jiān)察措施尤其是限制公民人身自由的留置措施與公民人身權(quán)益密切相關(guān)，對(duì)監(jiān)察措施的使用力求規(guī)范化?！稐l例》要求監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法調(diào)查工作規(guī)范化建設(shè)，嚴(yán)格按照法律規(guī)定對(duì)監(jiān)察措施進(jìn)行審批和監(jiān)管，依照法定的范圍、程序和期限采取相關(guān)措施，按照程序階段劃分，規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法采取的共計(jì)15項(xiàng)監(jiān)察措施，并對(duì)各項(xiàng)措施的適用情形、審批程序以及義務(wù)事項(xiàng)都做了明確。例如針對(duì)留置措施的適用，《條例》對(duì)《監(jiān)察法》第22條留置措施適用情形中 “嚴(yán)重職務(wù)違法”“重要問題”等類似表述作了逐一解釋，增強(qiáng)了實(shí)踐中適用留置措施的可操作性；規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施過程中的告知義務(wù)，注重保障被留置人員的合法權(quán)益，尊重其人格和民族習(xí)俗，保障飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)。

2.完善監(jiān)察證據(jù)規(guī)定。自《監(jiān)察法》頒布施行以來，圍繞監(jiān)察證據(jù)的實(shí)踐爭(zhēng)議不斷，例如證據(jù)種類范圍不清、取證程序規(guī)定不夠具體、難以與刑事訴訟法相銜接、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)模糊、非法證據(jù)排除規(guī)則不完善等問題客觀存在。針對(duì)以上監(jiān)察證據(jù)適用中所存在的突出問題，本次《條例》均進(jìn)行了有效回應(yīng)。其一，相較于《監(jiān)察法》規(guī)定的六類“證據(jù)材料”，《條例》在此基礎(chǔ)上增加了“被害人陳述”“鑒定意見”“勘驗(yàn)檢查、辨認(rèn)、調(diào)查實(shí)驗(yàn)等筆錄”三類證據(jù)種類，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察證據(jù)與刑事訴訟八大證據(jù)種類的一一對(duì)應(yīng)。同時(shí)在取證程序上，《條例》第四章規(guī)定了15種取證調(diào)查手段，對(duì)應(yīng)于《刑事訴訟法》的取證程序，實(shí)現(xiàn)與《刑事訴訟法》在證據(jù)種類和取證程序上的相互貫通。其二，關(guān)于證據(jù)審查，要求證據(jù)查證屬實(shí)才能作為定案根據(jù)，要結(jié)合案件的具體情況，從證據(jù)與待證事實(shí)的關(guān)聯(lián)程度、證據(jù)間的聯(lián)系、是否依照法定程序收集等方面進(jìn)行綜合審查認(rèn)定。關(guān)于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)的職務(wù)違法犯罪案件必須達(dá)到的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。其三，完善了非法監(jiān)察證據(jù)排除規(guī)則，禁止通過暴力、威脅、非法限制人身自由等非法方式調(diào)查取證，不得虐待體罰被調(diào)查人、涉案人員和證人，對(duì)于采用非法方法收集的被調(diào)查人供述、證人證言、被害人陳述等證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除。結(jié)合《條例》對(duì)“暴力”“威脅”的解釋來看，界定了監(jiān)察人員調(diào)查取證的非法手段，督促監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查取證。

(四)完善國(guó)家監(jiān)察賠償制度

私人合法權(quán)益因國(guó)家監(jiān)察這一公權(quán)力的過錯(cuò)而受損，站在公平正義的立場(chǎng)之上，國(guó)家應(yīng)當(dāng)負(fù)賠償責(zé)任，此時(shí)被調(diào)查者享有要求國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。(45)參見陳紅：《國(guó)家賠償法》，廈門大學(xué)出版社2015年版，第4頁。監(jiān)察賠償制度是國(guó)家賠償制度的重要組成部分，是針對(duì)監(jiān)察權(quán)侵權(quán)進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的核心手段，(46)參見王青斌：《論監(jiān)察賠償制度的構(gòu)建》，載《政法論壇》2019年第3期。是保障當(dāng)事人合法權(quán)益的必要之舉，是強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員約束的重要制度?？紤]到監(jiān)察權(quán)性質(zhì)上與司法權(quán)、行政權(quán)的不同，應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)察賠償不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單套用行政賠償和司法賠償，其在國(guó)家賠償制度體系下具有獨(dú)立的地位。《監(jiān)察法》在第67條提供了關(guān)于國(guó)家監(jiān)察賠償制度的初步法律依據(jù)，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)過程中，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益并造成損害的要依法給予國(guó)家賠償。事實(shí)上，這一規(guī)定因其高度抽象和概括而在監(jiān)察實(shí)踐中缺乏操作性，《條例》第280條、第281條明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)履行國(guó)家監(jiān)察賠償責(zé)任的五種具體情形、指定了監(jiān)察賠償?shù)牧x務(wù)機(jī)關(guān)以及具體負(fù)責(zé)復(fù)審復(fù)核賠償申請(qǐng)的部門、確立了實(shí)現(xiàn)監(jiān)察賠償?shù)姆绞?，由此進(jìn)一步明確了被調(diào)查人合法權(quán)益受到侵害時(shí)獲得國(guó)家賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)路徑。

(五)明確反腐敗國(guó)際合作中的監(jiān)察職責(zé)

作為反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān)的職能定位，不僅要求監(jiān)察機(jī)關(guān)要處理好國(guó)內(nèi)監(jiān)察全覆蓋背景下繁重的反腐敗工作，還要積極加強(qiáng)反腐敗國(guó)際司法協(xié)作，開展反腐敗國(guó)際追贓追逃工作。(47)參見陳偉、汪云遙：《監(jiān)察體制改革背景下國(guó)際追逃追贓機(jī)制及其完善》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第5期?？鐕?guó)開展境外追逃追贓一直是推進(jìn)腐敗治理的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)也是相對(duì)比較薄弱的環(huán)節(jié)。為了應(yīng)對(duì)境外追逃追贓的現(xiàn)實(shí)壓力并深入推進(jìn)監(jiān)察實(shí)效，我國(guó)先后出臺(tái)了《監(jiān)察法》與《國(guó)際刑事司法協(xié)助法》，明確了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在開展反腐敗國(guó)際交流、刑事司法協(xié)作、組織反腐敗國(guó)際條約實(shí)施工作、組織協(xié)調(diào)等方面的職責(zé)；(48)參見李海瀅：《監(jiān)察體制改革背景下境外追逃追贓面臨的發(fā)展與挑戰(zhàn)》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2019年第6期。并對(duì)《刑事訴訟法》等法律進(jìn)行了適應(yīng)性修改，但如何有效銜接和協(xié)調(diào)反腐敗國(guó)際追逃追贓的法律規(guī)范值得思考。盡管《監(jiān)察法》總體上確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗國(guó)際司法協(xié)作中的地位，但對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗追逃追贓和防逃工作中的具體職責(zé)范圍和工作要求都未作進(jìn)一步展開。(49)參見呂巖峰、秦晉：《我國(guó)反腐敗國(guó)際追逃追贓法治化和規(guī)范化研究》，載《學(xué)術(shù)論壇》2021年第2期。

與《監(jiān)察法》第六章凝練概括不同，《條例》明確了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)構(gòu)建國(guó)際追逃追贓和防逃協(xié)調(diào)機(jī)制的組織協(xié)調(diào)職能，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮其在涉腐追贓案件中對(duì)下級(jí)的督促指導(dǎo)作用；具體列明了國(guó)家監(jiān)察委制定追贓追逃工作計(jì)劃、協(xié)調(diào)重大涉外案件辦理等八項(xiàng)工作職責(zé)，對(duì)地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下履行的追逃追贓工作職責(zé)予以詳細(xì)規(guī)定。明確地方監(jiān)察機(jī)關(guān)以及派駐派出機(jī)構(gòu)、專員辦理本地區(qū)或本部門反腐敗國(guó)際追逃追贓等涉外案件中具體應(yīng)履行的職責(zé)，讓基層監(jiān)察機(jī)關(guān)和派駐機(jī)關(guān)、專員的職能更加明晰；分別確立中央和地方兩級(jí)監(jiān)委歸口管理追逃追贓等涉外案件的主體機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)專案專辦。要求無論是派駐或派出機(jī)構(gòu)、專員還是地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理涉外案件時(shí)，對(duì)其中有關(guān)執(zhí)法司法國(guó)際合作事項(xiàng)均應(yīng)實(shí)行逐級(jí)報(bào)批制；注重建立追逃追贓和防逃工作內(nèi)部聯(lián)絡(luò)機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)部門之間的溝通聯(lián)動(dòng)。總體上《條例》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)日常的國(guó)(境)內(nèi)工作和對(duì)外合作的具體工作機(jī)制作了細(xì)化規(guī)定，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)在跨境反腐中的職能更加明晰。

五、《條例》的完善思考與未來展望

(一)部分突出問題仍有待明確

《條例》不可避免地存在規(guī)定事項(xiàng)上的局限性，無法解決監(jiān)察實(shí)踐中產(chǎn)生的所有問題，如檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察對(duì)象權(quán)利的司法救濟(jì)途徑等實(shí)務(wù)界和理論界共同爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問題仍有待明確。

1.檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督問題。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)是否可以對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)所進(jìn)行的準(zhǔn)司法行為進(jìn)行全程的法律監(jiān)督在理論上爭(zhēng)議較大。一方面，憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)作為“國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)” 主要是基于我國(guó)的政治制度和基本國(guó)情，目前這一憲法定位依據(jù)并未發(fā)生改變，(50)參見朱孝清：《國(guó)家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固與發(fā)展》，載《法學(xué)研究》2018年第4期。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。另一方面，有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察體制改革后我國(guó)權(quán)力架構(gòu)中有兩個(gè)監(jiān)督權(quán)，監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督都是國(guó)家專門監(jiān)督體系的組成部分，(51)參見陳瑞華：《論國(guó)家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)》，載《比較法研究》2019年第1期。因而不能簡(jiǎn)單理解檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)享有監(jiān)督權(quán)?！稐l例》第251條在原有《監(jiān)察法》第53條規(guī)定的人大監(jiān)督、民主監(jiān)督等幾類監(jiān)督方式基礎(chǔ)上，明確提出監(jiān)察機(jī)關(guān)還必須依法接受“司法監(jiān)督”，將司法監(jiān)督正式確立為監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督方式之一，從而形成了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)全方位的監(jiān)督機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是外部司法監(jiān)督的重要表現(xiàn)形式之一，但是《條例》對(duì)司法監(jiān)督這一新監(jiān)督方式還較為模糊，檢察監(jiān)督能否發(fā)揮對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督作用，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)違法或職務(wù)犯罪調(diào)查過程能否進(jìn)行全面監(jiān)督仍不明確。因此，未來有必要進(jìn)一步明確檢察監(jiān)督介入的時(shí)機(jī)、程序和方式，落實(shí)落細(xì)司法監(jiān)督的細(xì)節(jié)，例如重視監(jiān)察引導(dǎo)機(jī)制建設(shè)、完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)留置措施的事后司法審查、強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察案件的證據(jù)審查功能等，(52)參見陳偉、鄭自飛：《監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查案件的檢察銜接及其制約》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2020年第6期。而不是停留在抽象的原則性規(guī)定層面。

2.監(jiān)察對(duì)象權(quán)利救濟(jì)的司法途徑問題。司法最為主要的功能在于定分止?fàn)幒蜋?quán)利救濟(jì)。(53)參見秦前紅、劉怡達(dá)：《國(guó)家監(jiān)察體制改革的法學(xué)關(guān)照:回顧與展望》，載《比較法研究》2019年第3期。《條例》完善了《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察賠償制度，提供了一種“補(bǔ)償性”的監(jiān)察對(duì)象權(quán)利救濟(jì)方案，但并未涉及對(duì)監(jiān)察對(duì)象權(quán)利的司法救濟(jì)。有學(xué)者指出，公職人員對(duì)監(jiān)察行為進(jìn)行行政訴訟的理論障礙主要是特別權(quán)力關(guān)系理論，但這一理論已經(jīng)開始有消解的跡象，(54)參見王鍇、王心陽：《如何監(jiān)督監(jiān)督者——兼談對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的訴訟監(jiān)督問題》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2017年第8期。不少監(jiān)察措施已經(jīng)嚴(yán)重影響到了公職人員的基本權(quán)利，如果完全排除公職人員對(duì)監(jiān)察委員會(huì)提起行政訴訟的可能，無疑會(huì)對(duì)公民權(quán)利救濟(jì)產(chǎn)生不利的后果。因而，將違法行使監(jiān)察權(quán)、監(jiān)察信息公開等情形納入行政訴訟的范圍具有現(xiàn)實(shí)性和必要性，(55)參見王鍇、王心陽：《如何監(jiān)督監(jiān)督者——兼談對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的訴訟監(jiān)督問題》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2017年第8期。對(duì)公職人員權(quán)利的司法救濟(jì)是未來監(jiān)察規(guī)范需要進(jìn)一步完善的重點(diǎn)。

(二)某些條文仍然存在解釋的空間

《條例》對(duì)《監(jiān)察法》的理解與適用作了詳細(xì)規(guī)定，對(duì)某些概括性條文進(jìn)行了細(xì)致解釋，一定程度上解決了諸多實(shí)踐適用上的難題，但審視全篇，《條例》某些條文仍然存在解釋的空間。

1.人大代表作為監(jiān)察對(duì)象?！稐l例》第43條第1項(xiàng)將履行人民代表大會(huì)職責(zé)的各級(jí)人民代表大會(huì)代表包含在“其他依法履行公職的人員”項(xiàng)下。關(guān)于“人大代表”這一特殊主體能否成為監(jiān)察對(duì)象在理論上爭(zhēng)議不斷。例如，有學(xué)者指出：“為保證人大代表不受威脅和干擾行使民主權(quán)利，以不對(duì)人大代表實(shí)施監(jiān)察為宜?！?56)李忠：《國(guó)家監(jiān)察體制改革與憲法再造》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。另有人認(rèn)為：“不能單純把人大代表視為公職人員，對(duì)其違紀(jì)違法問題借助特殊的懲戒制度予以解決，監(jiān)察人大代表必須采取慎重態(tài)度。”(57)秦前紅：《國(guó)家監(jiān)察法實(shí)施中的一個(gè)重大難點(diǎn):人大代表能否成為監(jiān)察對(duì)象》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版》)2018年第6期。但也不乏支持者，主要觀點(diǎn)在于人大代表屬于《監(jiān)察法》第3條所規(guī)定的行使公權(quán)力的公職人員，如果將這一擁有龐大基數(shù)的群體排除在外，可能導(dǎo)致監(jiān)察全覆蓋的對(duì)象范圍出現(xiàn)缺漏。(58)參見郭文濤：《監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察人大代表的理解與論證》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期?！稐l例》明確人大代表可作為監(jiān)察對(duì)象，但是考慮到人大代表的特殊性，不可對(duì)此類監(jiān)察對(duì)象予以泛化理解，應(yīng)將監(jiān)察監(jiān)督的范圍嚴(yán)格限定為人大代表在履行公權(quán)力事項(xiàng)下的違法犯罪行為。另外結(jié)合我國(guó)《憲法》《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》中對(duì)人大代表人身的特殊保障，(59)參見《憲法》第74條、《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第32條。監(jiān)察調(diào)查必須遵守一定的限度，因此后續(xù)法律法規(guī)完善時(shí)，對(duì)人大代表采取限制人身自由的留置措施時(shí)，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)履行的報(bào)告程序作出相應(yīng)規(guī)定。

2.職務(wù)犯罪監(jiān)檢管轄銜接。修改后《刑事訴訟法》刪除了檢察機(jī)關(guān)對(duì)貪污賄賂等案件偵查權(quán)，但保留了檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑事逼供、非法拘禁等侵害公民權(quán)利、損害司法公正犯罪的立案?jìng)刹闄?quán)。對(duì)此類案件“可以”由檢察院立案?jìng)刹椋伺e主要是考慮到檢察院在履行法律監(jiān)督過程中極易發(fā)現(xiàn)司法工作人員上述違法行為，有利于快速收集和審查證據(jù)及時(shí)懲治此類犯罪，從而有效保障公民訴訟權(quán)利、維護(hù)司法公正。(60)參見卞建林：《職務(wù)犯罪監(jiān)檢管轄之分工與銜接》，載《法學(xué)評(píng)論》2021年第5期。但對(duì)于該類案件在某些特殊情形下根據(jù)案件需要交由監(jiān)察機(jī)關(guān)予以調(diào)查也存在其合理性，《條例》第52條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)“必要時(shí)”也可以依法調(diào)查上述幾類侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，這就產(chǎn)生了對(duì)此類案件的監(jiān)檢管轄競(jìng)合與管轄如何有效銜接的問題。從法規(guī)的可操作性來看，有必要對(duì)“可以”和“必要時(shí)”進(jìn)一步明確，明晰監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在司法工作人員職務(wù)犯罪管轄中的具體職責(zé)與工作協(xié)調(diào)，健全職務(wù)犯罪監(jiān)檢管轄銜接機(jī)制。

3.行賄人黑名單制度。當(dāng)前的反腐敗治理仍然處于深入推進(jìn)之中，為了從源頭上治理腐敗行為實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治，增加行賄人行賄成本，減少公職人員的腐敗機(jī)會(huì)，(61)參見趙文靜：《行賄人“黑名單”制度淺析》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2021年11月3日,第6版。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委加強(qiáng)對(duì)行賄行為的懲戒，正探索建立行賄人黑名單制度。(62)2021年9月，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委會(huì)同最高檢等單位聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)受賄行賄一起查的意見》，明確提出建立行賄人“黑名單”制度，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)受賄行賄一起查作出部署?！稐l例》首次以規(guī)范形式將該制度確立下來，第207條第2款規(guī)定：“對(duì)于有行賄行為的涉案單位和人員，按規(guī)定記入相關(guān)信息記錄，可以作為信用評(píng)價(jià)的依據(jù)”。針對(duì)以往檢察系統(tǒng)推行的行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)之下檢察機(jī)關(guān)不介入、不干預(yù)、不處置，不提供情況的缺陷，(63)參見彭新林：《構(gòu)建行賄人“黑名單”制度的若干思考》，載《廉政瞭望》2021年第18期。為了強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)與有關(guān)單位進(jìn)行協(xié)作配合，更好發(fā)揮這一制度在預(yù)防和治理腐敗上的功能，對(duì)于“按規(guī)定記入相關(guān)信息記錄”的適用情形、期限以及方式等內(nèi)容，有待后續(xù)的監(jiān)察法規(guī)進(jìn)一步明確。

4.調(diào)查人員拒不出庭的法律后果。對(duì)監(jiān)察調(diào)查過程中證據(jù)收集的合法性出現(xiàn)質(zhì)疑之時(shí)，《監(jiān)察法》并未對(duì)該類證據(jù)是否具備證據(jù)資格、證據(jù)能否適用等給出直接回答?！稐l例》第229條第2項(xiàng)明確了調(diào)查人員出庭說明情況的配合義務(wù)，人民法院在審判過程中就證據(jù)收集合法性問題要求有關(guān)調(diào)查人員出庭說明情況時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以配合。但疑問在于，該項(xiàng)并未規(guī)定調(diào)查人員拒不出庭的后果，缺乏程序性制裁機(jī)制將會(huì)使得對(duì)調(diào)查人員的約束力有限。在此情形下，如何在監(jiān)察案件中貫徹以審判為中心的訴訟制度改革，仍然有待進(jìn)一步釋明。在調(diào)查人員拒不出庭的情形下，是否可以參照偵查人員拒不出庭的后果予以適用，(64)《關(guān)于全面推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實(shí)施意見》第25條：現(xiàn)有證據(jù)材料不能證明證據(jù)收集合法性的，人民法院可以通知有關(guān)偵查人員出庭說明情況。不得以偵查人員簽名并加蓋公章的說明材料替代偵查人員出庭。經(jīng)人民法院通知，偵查人員不出庭說明情況，不能排除以非法方法收集證據(jù)情形的，對(duì)有關(guān)證據(jù)應(yīng)當(dāng)予以排除。仍然有待未來監(jiān)察法規(guī)的修訂完善時(shí)，對(duì)這一問題作出更為明確的回應(yīng)。

5.監(jiān)察賠償制度的法律確認(rèn)。如前所述《條例》明確了申請(qǐng)監(jiān)察賠償?shù)木唧w情形、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、賠償受理部門和實(shí)現(xiàn)方式，僅規(guī)定申請(qǐng)賠償應(yīng)當(dāng)向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出并由該機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)復(fù)審復(fù)核工作的部門受理，而沒有具體規(guī)定復(fù)議申請(qǐng)機(jī)關(guān)或司法救濟(jì)渠道。參考《國(guó)家賠償法》有關(guān)刑事賠償制度和行政賠償制度的程序設(shè)計(jì)，賠償申請(qǐng)程序主要由以下幾個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成: 賠償申請(qǐng)人提出賠償請(qǐng)求、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理、法院最終決定；(65)參見王青斌：《論監(jiān)察賠償制度的構(gòu)建》，載《政法論壇》2019年第3期。其中尤以行政賠償?shù)某绦蚋鼮槎嘣?。因此監(jiān)察賠償權(quán)利的救濟(jì)渠道顯得較為單一，一旦賠償義務(wù)機(jī)關(guān)怠于復(fù)審復(fù)核就會(huì)導(dǎo)致申請(qǐng)賠償?shù)穆窂接诜忾]。因此有必要對(duì)監(jiān)察對(duì)象的賠償權(quán)利救濟(jì)路徑進(jìn)一步拓展，同時(shí)也要完善賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的復(fù)審復(fù)核程序，通過程序設(shè)計(jì)來規(guī)范內(nèi)部機(jī)關(guān)依法審核避免消極不作為，確保受害人的賠償權(quán)利受到及時(shí)救濟(jì)。

考慮到我國(guó)國(guó)家賠償類型主要是基于公權(quán)力的性質(zhì)來劃分，而監(jiān)察權(quán)明顯區(qū)別于作為行政賠償和刑事賠償分類依據(jù)的行政權(quán)和司法權(quán)，因此系統(tǒng)解決上述所提到的賠償程序、賠償方式等問題，最適當(dāng)?shù)慕鉀Q路徑就是修改《國(guó)家賠償法》并設(shè)專章規(guī)定監(jiān)察賠償制度，大部分學(xué)者認(rèn)同這一點(diǎn)，認(rèn)為國(guó)家賠償應(yīng)在“法律”中予以專門規(guī)定，提出將監(jiān)察賠償納入現(xiàn)有國(guó)家賠償體系，(66)參見秦前紅：《關(guān)于〈監(jiān)察法實(shí)施條例(征求意見稿)〉的研究意見》，載中國(guó)法律評(píng)論公眾號(hào)2021年6月3日。此舉也符合《國(guó)家賠償法》作為賠償基本法的定位。因此《條例》頒行后，應(yīng)著手《國(guó)家賠償法》的修改工作構(gòu)建我國(guó)獨(dú)立的監(jiān)察賠償制度，對(duì)監(jiān)察賠償?shù)姆秶?、程序、方式以及歸責(zé)原則均進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，另外基于監(jiān)察調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)在屬性上的相似性，可重點(diǎn)參考刑事賠償制度的構(gòu)建。(67)參見王青斌：《論監(jiān)察賠償制度的構(gòu)建》，載《政法論壇》2019年第3期。

(三)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的規(guī)范層面確認(rèn)

通過《決定》的形式賦予國(guó)家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力，能夠快捷地對(duì)監(jiān)察實(shí)踐作出反應(yīng)，具有極強(qiáng)的靈活性和可操作性。但是，《決定》只是對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)享有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的初步確認(rèn)，憲法規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定，考慮到我國(guó)以往立法權(quán)確認(rèn)模式的慣例，需要修改《立法法》對(duì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)予以確認(rèn)，最終從憲法性法律上確認(rèn)這一新設(shè)立法權(quán)限，如此也符合我國(guó)立法權(quán)擴(kuò)容的慣例。(68)參見宋方青、張可：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán):權(quán)限范圍與制度構(gòu)建》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》 2021年第4期。

早在《決定》草案審議期間，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)就曾做過說明：雖然以人大常委會(huì)通過《決定》形式，對(duì)機(jī)構(gòu)職責(zé)問題作出規(guī)定有過先例，但理想的方式是修改《立法法》來對(duì)監(jiān)察法規(guī)制定作出明確規(guī)定；但《立法法》作為我國(guó)規(guī)定立法體制、權(quán)限、程序的基本法律，對(duì)其進(jìn)行修改可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，考慮到監(jiān)察實(shí)踐的發(fā)展，通過《決定》授予監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)是較為合適的。(69)參見《關(guān)于〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定(草案)〉的說明》，載中國(guó)人大網(wǎng)2019年10月26日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201910/0f2ffd6c12df47a58f5dc3658d9c0329.shtml。此外，還有學(xué)者提到僅通過修改《立法法》只是法律層面的固化，在可能、適當(dāng)?shù)那樾蜗驴赏ㄟ^《憲法》修改完成立法體制的憲制調(diào)整，(70)參見秦前紅，石澤華：《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》，載《法學(xué)論壇》2019年第5期。從根本法上對(duì)監(jiān)察法規(guī)的制定權(quán)予以確認(rèn)，如此也便于后續(xù)地方監(jiān)委探索制定地方性的監(jiān)察執(zhí)行規(guī)范。一方面憲法具有高度的穩(wěn)定性和權(quán)威性，不宜動(dòng)輒以立法主體新增為由對(duì)其進(jìn)行修改，此外以《憲法》來規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)的立法權(quán)限問題目前來看并不是常態(tài)，而《立法法》作為規(guī)定我國(guó)立法體制的基本法由其賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)既符合憲制邏輯，同時(shí)也符合以往賦權(quán)慣例。因此，《條例》施行后應(yīng)當(dāng)著手對(duì)《立法法》進(jìn)行修改，對(duì)立法指導(dǎo)思想、授權(quán)立法等相關(guān)重要事項(xiàng)同步修改，最終以規(guī)范形式對(duì)監(jiān)察法規(guī)地位、立法主體、權(quán)限范圍、制定形式以及制定程序予以明確。

(四)備案審查機(jī)制建設(shè)應(yīng)予適應(yīng)性完善

通過備案審查發(fā)現(xiàn)并糾正違憲違法問題，是確?！稇椃ā穼?shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威、維護(hù)法律秩序確保法制統(tǒng)一的必然要求。備案審查是中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度，黨的十九大以來黨中央高度重視備案審查制度和能力建設(shè)。(71)參見梁鷹：《備案審查制度若干問題探討》，載《地方立法研究》2019年第6期。《條例》作為《監(jiān)察法》的具體實(shí)施細(xì)則屬于其下位法，當(dāng)然要納入憲法監(jiān)督體系之下，2019年12月16日，《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的出臺(tái)首次將監(jiān)察法規(guī)、地方監(jiān)察規(guī)范性文件正式納入人大常委會(huì)備案審查范圍，并指定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)辦公廳報(bào)送備案，《決定》也要求“監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”，由此正式構(gòu)建起對(duì)監(jiān)察法規(guī)的備案審查制度。但是，對(duì)于監(jiān)察法規(guī)具體接受人大常委會(huì)備案審查的制度和機(jī)制安排，學(xué)者聚焦視角有所不同，例如有學(xué)者提出要建構(gòu)監(jiān)察法規(guī)的“二元三系四維”備案審查體系，(72)參見聶辛東：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限: 三步確界與修法方略》，載《政治與法律》2020年第1期。還有學(xué)者指出要堅(jiān)持人大主導(dǎo)審查和上級(jí)自治審查相結(jié)合，協(xié)調(diào)“雙重備案”來開展規(guī)范性文件備案審查工作。(73)參見秦前紅：《關(guān)于〈監(jiān)察法實(shí)施條例(征求意見稿)〉的研究意見》，載中國(guó)法律評(píng)論公眾號(hào)2021年6月3日?？偟膩碚f，《條例》制定以后人大要探索專門針對(duì)監(jiān)察法規(guī)的審查機(jī)制，備案審查機(jī)制建設(shè)應(yīng)及時(shí)進(jìn)行適應(yīng)性完善；各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)《條例》的知識(shí)學(xué)習(xí)與貫徹落實(shí)，清理或完善相關(guān)制度規(guī)定，主動(dòng)適應(yīng)《條例》帶來的新的制度變化。如此，方能實(shí)現(xiàn)法律制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，依賴系統(tǒng)完備的監(jiān)察規(guī)范制度將紀(jì)檢監(jiān)察工作推向深入。

結(jié) 語

監(jiān)察法實(shí)施條例是新時(shí)期全面規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察工作的基礎(chǔ)性法規(guī)，體現(xiàn)了黨中央全面從嚴(yán)治黨步伐的穩(wěn)步推進(jìn)，也體現(xiàn)了深入推進(jìn)監(jiān)察全覆蓋道路上的法治堅(jiān)守，在依規(guī)治黨與依法治國(guó)道路的行進(jìn)過程中，我們既要確保監(jiān)察權(quán)的規(guī)范運(yùn)行，也要緊盯腐敗不放松，始終把法治思維和法治方式貫穿于懲治腐敗的全過程。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要全面領(lǐng)悟并貫徹執(zhí)行《條例》內(nèi)容，依照《監(jiān)察法》和《條例》規(guī)定的權(quán)限和程序嚴(yán)格履行職責(zé)，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性與有序性，在法治大道上深入推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，同時(shí)鞏固前期取得的反腐敗勝利成果。針對(duì)監(jiān)察實(shí)踐中仍然存在的一些突出問題，立法機(jī)關(guān)要密切關(guān)注并在時(shí)機(jī)適宜的時(shí)候轉(zhuǎn)化為更加成熟的國(guó)家法律。與此同時(shí)，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步加強(qiáng)與不同機(jī)關(guān)之間的配合與制約機(jī)制建設(shè)，反饋實(shí)踐中出現(xiàn)的類型性或者非典型性問題，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)針對(duì)其中需要進(jìn)一步明確的法律適用，在后期通過監(jiān)察法規(guī)的重新確立或者修訂完善方式予以公告施行。