以習(xí)近平法治思想引領(lǐng)行政決策法治化建設(shè)

李凌云

(北京物資學(xué)院 法學(xué)院,北京 101149)

2020年11月中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議順利召開,確立了習(xí)近平法治思想在推動(dòng)全面依法治國(guó)中的指導(dǎo)地位。在這個(gè)博大精深的思想體系中,行政決策法治化建設(shè)屬于重要的組成內(nèi)容。當(dāng)前,行政決策走形式等法律問(wèn)題尚未得到根本解決[1]。行政決策法治化是我國(guó)法治政府建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容,應(yīng)大力構(gòu)建具有本土特色的行政決策制度體系。為補(bǔ)齊理論與實(shí)踐上的短板,中共中央、國(guó)務(wù)院于2021年8月印發(fā)的 《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要 (2021-2025年)》(以下簡(jiǎn)稱 《綱要》)提出,“健全行政決策制度體系,堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策”。該綱要系統(tǒng)貫徹了習(xí)近平法治思想的要義,凸顯了行政決策法治化建設(shè)在新發(fā)展階段的緊迫性。依據(jù)習(xí)近平總書記對(duì)行政決策作出的一系列要求,以實(shí)踐性為導(dǎo)向,探討其對(duì)科學(xué)決策、民主決策、依法決策的重大引領(lǐng)價(jià)值。

一、習(xí)近平法治思想的內(nèi)涵及其對(duì)行政決策的基本要求

行政決策是行政活動(dòng)的起點(diǎn),對(duì)社會(huì)公眾的權(quán)利義務(wù)有顯著的調(diào)節(jié)作用。一般而言,行政決策是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)下,為完成該機(jī)關(guān)工作、擬定方案并從中選擇最優(yōu)方案,通過(guò)實(shí)施完成行政任務(wù)的活動(dòng)。行政決策是行政管理活動(dòng)的起點(diǎn),規(guī)范行政決策是約束行政權(quán)的重點(diǎn),屬于法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。鑒于此,習(xí)近平總書記根據(jù)我國(guó)國(guó)情需要,圍繞行政決策等相關(guān)問(wèn)題闡發(fā)了諸多獨(dú)創(chuàng)性的論述,對(duì)行政決策法治理論與實(shí)踐具有重大的指導(dǎo)意義。

(一)習(xí)近平法治思想內(nèi)涵與行政決策的關(guān)聯(lián)性

習(xí)近平法治思想蘊(yùn)含著一系列全面依法治國(guó)新理念新構(gòu)想,是一個(gè)論述深刻、豐富嚴(yán)謹(jǐn)、系統(tǒng)完備的科學(xué)理論范式。在理論層面,習(xí)近平法治思想的基本內(nèi)涵主要囊括了 “堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)”“堅(jiān)持以人民為中心”等 “十一個(gè)堅(jiān)持”,是理論性非常強(qiáng)的思想體系。在實(shí)踐層面,習(xí)近平法治思想是習(xí)近平總書記在多年的法治探索中逐步形成發(fā)展的。精準(zhǔn)把握習(xí)近平法治思想的基本內(nèi)容,明確習(xí)近平法治思想與行政決策的關(guān)系,是以習(xí)近平法治思想指導(dǎo)行政決策法治化建設(shè)的必備前提。進(jìn)一步說(shuō),習(xí)近平法治思想的 “十一個(gè)堅(jiān)持”是推進(jìn)行政決策法治化進(jìn)程的基礎(chǔ)理論,也是開創(chuàng)行政決策新發(fā)展格局的根本遵循。

習(xí)近平法治思想是完整的法治理論形態(tài),能夠涵蓋包括行政決策在內(nèi)的法治建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域。行政決策作為法治建設(shè)的范疇,既是新時(shí)代法治建設(shè)的需求,也是黨和政府領(lǐng)導(dǎo)總結(jié)法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物。推進(jìn)行政決策法治化,是為了避免決策失誤引起的重大損失。研究表明,部分財(cái)政投資等方面的行政決策,因盲目追求 “形象工程” “政績(jī)工程”,已經(jīng)造成了巨大的資源浪費(fèi)[2]。事實(shí)上,行政決策已經(jīng)成為依法行政及法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。除了 《綱要》的明確規(guī)定外,行政決策的概念在法律法規(guī)中得到明確體現(xiàn)。如2019 年國(guó)務(wù)院頒布 《重大行政決策程序暫行條例》,標(biāo)志著行政決策法治化的縱深演進(jìn)。運(yùn)用法治方式將行政決策的原則、要求確立下來(lái),能夠確保決策在法律框架下進(jìn)行。以上可知,行政決策完全屬于法學(xué)理論研究與實(shí)踐發(fā)展的基本內(nèi)容,自然應(yīng)納入習(xí)近平法治思想的涵蓋范圍。

習(xí)近平法治思想確立了行政決策的政治方向,且以中國(guó)法治的自身本體為中樞。對(duì)于習(xí)近平法治思想與行政決策的關(guān)聯(lián)度,能夠從習(xí)近平總書記的系列重要講話中找到答案。針對(duì)行政決策的重點(diǎn)難題,習(xí)近平總書記指出, “要用法治來(lái)規(guī)范政府和市場(chǎng)的邊界,解決好政府職能越位、缺位、錯(cuò)位的問(wèn)題?！盵3]252同樣,這需要用法治給行政決策權(quán)定規(guī)矩,規(guī)范行政決策運(yùn)行。習(xí)近平總書記關(guān)于行政決策的重要觀點(diǎn),屬于中國(guó)特色社會(huì)主義的行政決策理論。這一系列論述具有深厚的理論淵源,是屬于守正創(chuàng)新的理論體系。以毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤同志為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人,在馬克思主義法學(xué)理論指引下,將行政決策的基本理論與中國(guó)改革實(shí)踐相結(jié)合,有效引領(lǐng)了各個(gè)歷史時(shí)期的行政決策法治化建設(shè)。例如,鄧小平同志根據(jù)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)這個(gè)重大的歷史性課題,圍繞國(guó)計(jì)民生的頭等大事,對(duì)行政決策的可行性戰(zhàn)略、方針作出系統(tǒng)性思考,形成了高瞻遠(yuǎn)矚的鄧小平行政決策思想。這是卓越政治家的行政決策思想,兼具實(shí)踐性與科學(xué)性的特色。習(xí)近平法治思想中關(guān)于行政決策的系統(tǒng)論述,是立足于新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)實(shí)際,圍繞全面依法治國(guó)作出的創(chuàng)造性論述,是行政決策領(lǐng)域的思想旗幟,是對(duì)一般性行政決策理論的新發(fā)展新推動(dòng)。

(二)習(xí)近平法治思想對(duì)行政決策的基本要求

習(xí)近平法治思想為我國(guó)行政決策法治化建設(shè)提出了新的要求和方向指引,為實(shí)踐決策提出了可供檢驗(yàn)的基本要求。

1.堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)行政決策法治化。黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治道路的根本遵循,在行政決策中占據(jù)重要位置。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào): “堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路,最根本的是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”[3]106。行政決策貫穿于行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié),重大行政決策對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有巨大影響,關(guān)乎社會(huì)公眾的切實(shí)利益及公共利益的維護(hù)。這個(gè)價(jià)值目標(biāo)與黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治建設(shè)相契合。黨對(duì)行政決策的領(lǐng)導(dǎo)涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域,內(nèi)容博大、系統(tǒng)完整,是中國(guó)共產(chǎn)黨為什么能的關(guān)鍵所在。黨的領(lǐng)導(dǎo)能保證行政決策的質(zhì)量。決策質(zhì)量關(guān)乎一個(gè)政黨、一個(gè)國(guó)家的發(fā)展前途。政黨長(zhǎng)期執(zhí)政,國(guó)家繁榮富強(qiáng)仰賴于高質(zhì)量決策。行政決策并非行政系統(tǒng)內(nèi)部完全獨(dú)立的事項(xiàng),背后的深層次問(wèn)題離不開各級(jí)黨委的有力領(lǐng)導(dǎo)?？梢哉f(shuō),黨的領(lǐng)導(dǎo)無(wú)疑是推進(jìn)行政決策法治體系建設(shè)的根本保證,應(yīng)落實(shí)到?jīng)Q策的具體行動(dòng)上,以增強(qiáng)決策的政治判斷力、政治領(lǐng)悟力。

2.堅(jiān)持在行政決策中以人民性為根本。習(xí)近平法治思想的核心要點(diǎn)之一是堅(jiān)持以人民為中心,時(shí)刻考慮人民利益。全面依法治國(guó)最深厚的基礎(chǔ)是人民,理應(yīng)堅(jiān)持行政決策為了人民、依靠人民,積極回應(yīng)人民群眾對(duì)決策的新期待,而不能讓違法決策傷害人民群眾的感情。人民立場(chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治立場(chǎng),這是與其他政黨的鮮明區(qū)別。堅(jiān)持以人民為中心,應(yīng)該呼應(yīng)全過(guò)程人民民主的深刻意涵。全過(guò)程人民民主是習(xí)近平總書記提出的重大民主理論,既是對(duì)西方民主的超越,也是對(duì)我國(guó)民主政治的創(chuàng)新發(fā)展。全過(guò)程人民民主提倡在社會(huì)治理的各個(gè)層面都應(yīng)貫徹民主要求,加大公民對(duì)各項(xiàng)決策的參與程度,確保人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利[4]。行政決策理應(yīng)發(fā)揮人民的積極性、創(chuàng)造性,堅(jiān)持決策問(wèn)計(jì)于百姓,通過(guò)凝聚民心民智民力開創(chuàng)行政決策新局面。

3.堅(jiān)持行政決策的法律至上原則。2017年10月,習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出, “樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念?！狈芍辽献鳛樯鐣?huì)主義法治理念的重要內(nèi)涵,意味著要將法律精神、原則以及文化等滲透到國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域。行政決策亦概莫能外,必須堅(jiān)持依法辦事。在行政決策中堅(jiān)持法律至上,是要將習(xí)近平法治思想為改革法治提供長(zhǎng)效穩(wěn)固的制度保障?，F(xiàn)代行政決策是圍繞法律而展開的多元主體共同完成的治理活動(dòng),具體決策過(guò)程處于法律調(diào)整的框架之內(nèi),以便決策行為被統(tǒng)攬于法治秩序。一旦離開法律,行政決策就容易失去依據(jù),決策主體難免陷入我行我素的泥淖。強(qiáng)調(diào)行政決策的創(chuàng)新發(fā)展,應(yīng)該在習(xí)近平法治思想指引下,秉持法律至上的法治原則。

二、習(xí)近平法治思想引領(lǐng)下的科學(xué)決策

習(xí)近平法治思想中關(guān)于行政決策的系統(tǒng)論述,揭示了行政決策的現(xiàn)實(shí)要求與法治規(guī)律?？茖W(xué)決策是行政決策法治化的第一位要求,核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律,確保決策工作的質(zhì)量與效果。習(xí)近平法治思想對(duì)于行政決策的科學(xué)引領(lǐng)集中體現(xiàn)在決策評(píng)估、實(shí)質(zhì)性法治決策、漸進(jìn)式科學(xué)決策、數(shù)字化決策等方面。

(一)科學(xué)把握決策評(píng)估

科學(xué)決策也稱理性決策,是在成熟的決策理論指導(dǎo)下根據(jù)先進(jìn)方法進(jìn)行的符合客觀實(shí)際的活動(dòng)。理性決策,重點(diǎn)要科學(xué)把握好決策可能涉及的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等問(wèn)題。習(xí)近平總書記高度重視重大決策評(píng)估工作,多次提出要求。他強(qiáng)調(diào): “我們的政策舉措出臺(tái)之前必須經(jīng)過(guò)反復(fù)論證和科學(xué)評(píng)估,力求切合實(shí)際、行之有效、行之久遠(yuǎn),不能隨便 ‘翻燒餅’。”[5]針對(duì)決策過(guò)程中經(jīng)常遭遇的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,根據(jù)習(xí)近平法治思想的精神要義,應(yīng)該堅(jiān)持底線思維,注重防范風(fēng)險(xiǎn)、科學(xué)論證,切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。涉及公民合法權(quán)益及公共利益的行政決策,審慎開展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,提前把各項(xiàng)可能影響決策效果的問(wèn)題化解在萌芽中。行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法治化,是為了確保法律的理性價(jià)值,進(jìn)而使決策更具合理性。應(yīng)努力提升決策評(píng)估的法律地位,使之成為行政決策過(guò)程的剛性措施。

(二)漸進(jìn)式科學(xué)決策

行政決策需要科學(xué)的推進(jìn)方法。在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下,采取頂層設(shè)計(jì)與 “摸著石頭過(guò)河”相結(jié)合的推進(jìn)路徑是一項(xiàng)科學(xué)工作。習(xí)近平總書記指出,“摸著石頭過(guò)河”是富有中國(guó)智慧的改革方法,也是頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。法治領(lǐng)域規(guī)劃要遵循這樣的思路,使決策更科學(xué)、更符合實(shí)際。此種漸進(jìn)式?jīng)Q策路線,既體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想的政治敏銳度,也彰顯了社會(huì)轉(zhuǎn)型期法治建設(shè)的穩(wěn)定性要求。此論斷倡導(dǎo)采用漸進(jìn)方式對(duì)行政決策機(jī)制加以完善,以逐漸實(shí)現(xiàn)決策的法治目標(biāo)。一言以蔽之,漸進(jìn)式科學(xué)決策是基于法治決策理論的立場(chǎng),遵循科學(xué)規(guī)律與法治精神,循序漸進(jìn)做好每一項(xiàng)行政決策。推行漸進(jìn)式?jīng)Q策具有可行性與必要性,能夠靈活應(yīng)對(duì)不確定性的法治難題。

(三)數(shù)字法治政府下的科學(xué)決策

做好科學(xué)決策,離不開信息科技手段的輔助作用。2022年6月,國(guó)務(wù)院發(fā)布了 《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》,習(xí)近平總書記在主持會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào), “把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù),推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化、智能化運(yùn)行?！?《綱要》也提出,“健全法治政府建設(shè)科技保障體系,全面建設(shè)數(shù)字法治政府?！睉?yīng)堅(jiān)持應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)手段促進(jìn)科學(xué)決策,探索新技術(shù)形式下的新興決策,實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化與法治化的緊密融合。在具體決策方法上,應(yīng)持續(xù)強(qiáng)化行政決策與信息技術(shù)的統(tǒng)合,推進(jìn)基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的行政組織范式轉(zhuǎn)變[6]。一方面,建立健全行政決策的數(shù)據(jù)使用體系,根據(jù)數(shù)據(jù)類型確定用途。現(xiàn)代決策理論表明,精準(zhǔn)的信息來(lái)源是科學(xué)決策的前提。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,數(shù)據(jù)既是廣泛的信息載體,也是關(guān)鍵的生產(chǎn)要素。在完善數(shù)據(jù)方面的法律法規(guī)基礎(chǔ)上,應(yīng)科學(xué)界定決策的數(shù)據(jù)使用規(guī)則,明確數(shù)據(jù)在決策環(huán)節(jié)的有效運(yùn)用。另一方面,大力推動(dòng)信息化的決策平臺(tái)建設(shè)。探索在各地區(qū)有序推進(jìn)一體化的在線決策平臺(tái)建設(shè),優(yōu)化數(shù)字化決策的流程與模式,提升行政決策的效率,實(shí)現(xiàn)跨系統(tǒng)、跨部門的科學(xué)決策。通過(guò)加強(qiáng)數(shù)字法治政府建設(shè),使之成為科學(xué)決策的關(guān)鍵引擎。

三、習(xí)近平法治思想引領(lǐng)下的民主決策

根據(jù)黨的十九屆六中全會(huì)精神,明確國(guó)家治理中必須堅(jiān)持人民主體地位,保證人民依法實(shí)行民主決策。民主決策的法治地位已得到明確肯定,全面依法治國(guó)背景下人民擁有廣泛的權(quán)利與自由。民主作為人類社會(huì)共同的價(jià)值,是習(xí)近平法治思想包含的必備元素。應(yīng)將尊重民意、匯集民智貫徹于行政決策各環(huán)節(jié),拓寬公眾參與決策的民意渠道,實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主在法治政府建設(shè)中的保障作用。

(一)善于吸納公眾參與

公眾參與是公民以提供信息、表達(dá)意見等方式參與并影響行政決策的活動(dòng),體現(xiàn)了現(xiàn)代民主政治所具有的民意基礎(chǔ)。若行政決策不聽取民意,將造成很大的負(fù)面效果。盡管實(shí)踐中有很多行政決策已經(jīng)有聽取民意的做法,但形式主義較為嚴(yán)重,導(dǎo)致公眾參與的民主程度還不夠高。針對(duì)此類弊端,習(xí)近平總書記作了嚴(yán)肅批評(píng), “有的不顧地方實(shí)際和群眾意愿,喜歡拍腦袋決策、拍胸脯表態(tài),鋪攤子、上項(xiàng)目,最后拍屁股走人,留下一堆后遺癥?！盵7]2019年 《重大行政決策程序暫行條例》確立了民主決策原則,要求充分聽取群眾意見。為確保決策過(guò)程的民意性,首先,在行政立法中應(yīng)吸納公眾參與,保障行政決策依據(jù)的民主性。立法作為行政決策的法律根據(jù),是確保民意性的重要源頭。在公眾參與路徑方面,應(yīng)積極鼓勵(lì)和促進(jìn)公眾參與行政立法和政府規(guī)范性文件的形成過(guò)程、參與行政決策或決定等方面,建立有利于公眾參與的多元化渠道及機(jī)制。涉及法律的立改廢等事項(xiàng),立法機(jī)關(guān)則應(yīng)善于利用現(xiàn)代化技術(shù),及時(shí)公布制定情況與調(diào)整狀況,使公眾在獲取充分信息基礎(chǔ)上參與立法活動(dòng),繼而為行政決策獲取依據(jù)奠定基礎(chǔ)。

其次,在行政決策過(guò)程中聽取民意,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)與公民的協(xié)商共治。習(xí)近平總書記指出, “在社會(huì)主義制度下,有事好商量,眾人的事情由眾人商量,找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)?！盵8]民主過(guò)程強(qiáng)調(diào)協(xié)商與論辯,是參與主體之間的交往理性,蘊(yùn)藏著社會(huì)主義法律制度的優(yōu)越性。只有通過(guò)反復(fù)協(xié)商,行政決策結(jié)果才能體現(xiàn) “多數(shù)人意志”,繼而獲得多數(shù)人贊同。

再次,行政決策后聽取民意,在方案調(diào)整中實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益與公共利益的平衡。習(xí)近平總書記在主持法律草案審議會(huì)時(shí)特別強(qiáng)調(diào): “要健全重大決策充分聽取民意工作機(jī)制,審議涉及群眾切身利益、群眾反映強(qiáng)烈的重大議題要依法依程序進(jìn)行,該公示的公示,該聽證的聽證,決不允許搞 ‘暗箱操作’‘拍腦門決策’?！盵3]256行政決策往往指向于公共利益,但重大決策、項(xiàng)目、措施同時(shí)還會(huì)涉及社會(huì)公眾的切身利益,其中難免存在利益沖突的問(wèn)題。通過(guò)舉行聽證會(huì)等方式聽取民意,適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整不合理的決策,切實(shí)考慮利益相關(guān)群體的訴求,由此將能夠兼顧好多方面的利益。

(二)注重采納法律顧問(wèn)與專家學(xué)者的意見

行政決策應(yīng)該實(shí)施政府法律顧問(wèn)制度,實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的改革良策。習(xí)近平總書記一直很重視發(fā)揮政府法律顧問(wèn)輔助行政決策的積極作用。如在福建工作期間,他主持成立省人民政府法律顧問(wèn)團(tuán),增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)的法治效能。黨的十八大以來(lái),該制度對(duì)于推進(jìn)法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)作用得到進(jìn)一步彰顯。習(xí)近平總書記指出, “要以建設(shè)法治政府為目標(biāo),積極推行政府法律顧問(wèn)制度,建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制,積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化,推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化?！盵9]作為新時(shí)期助力法治化決策的關(guān)鍵抓手,需要從宏觀層面對(duì)政府法律顧問(wèn)制度作出整體謀劃。應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)和完善法律顧問(wèn)制度,使其持續(xù)成為促進(jìn)政府民主決策的關(guān)鍵支撐。在現(xiàn)實(shí)方向上,重點(diǎn)是理順政府法律顧問(wèn)機(jī)制,明確其法律屬性與功能。具體方法層面,確立政府法律顧問(wèn)的選聘標(biāo)準(zhǔn),明確法律顧問(wèn)的職責(zé)范圍,增進(jìn)法律顧問(wèn)參與決策的力度,有效推進(jìn)民主決策的常態(tài)進(jìn)行。

民主決策離不開專家學(xué)者及第三方中立機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)建議。關(guān)于行政決策的推進(jìn)方法,可采取問(wèn)題導(dǎo)向、改革突破、專家論證的推進(jìn)路徑。問(wèn)題是改進(jìn)工作的導(dǎo)向,同時(shí)也是改革的切入點(diǎn)。專家學(xué)者對(duì)于行政決策的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題有成熟的認(rèn)知,決策過(guò)程務(wù)必要組織專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)論證其必要性與可行性。對(duì)專業(yè)性強(qiáng)的重大決策事項(xiàng),承辦單位應(yīng)當(dāng)組織專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)論證其必要性、可行性、科學(xué)性等,并提供必要保障。專家論證不僅是決策的法律咨詢者,還是決策的民主參與者。為消弭決策事項(xiàng)存在的分歧,中立機(jī)構(gòu)的民主介入亦不可或缺。重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草;對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng),由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估。為提升民主決策的質(zhì)量,在引入中立評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)還需加強(qiáng)配套機(jī)制建設(shè),探索建立完備的實(shí)施細(xì)則。比如擴(kuò)充評(píng)估機(jī)構(gòu)的人才儲(chǔ)備,建立暢通有效的評(píng)估結(jié)果反饋機(jī)制。對(duì)于爭(zhēng)議較大的決策方案,還有必要開展 “異地評(píng)估”,防止出現(xiàn)評(píng)估結(jié)果不客觀的問(wèn)題。

四、習(xí)近平法治思想引領(lǐng)下的依法決策

依法決策是依照憲法法律的規(guī)定,運(yùn)用法治方式將公共決策納入法治軌道,使各項(xiàng)決策過(guò)程中遵循法律原則與規(guī)定。依法決策意味著決策主體的所有行為必須于法有據(jù),在法律之外行使的決策權(quán)是無(wú)效的、非法的。2014年10月,習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào), “依法治國(guó)是我國(guó)憲法確定的治理國(guó)家的基本方略,而能不能做到依法治國(guó),關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政,各級(jí)政府能不能依法行政?！盵10]根據(jù)依法行政具體要求,習(xí)近平總書記繼續(xù)指出, “健全依法決策機(jī)制,構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?！盵11]習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下的依法決策之引領(lǐng)價(jià)值,在決策意識(shí)、決策程序和決策保障等得到集中體現(xiàn)。

(一)提升依法決策的法治能力

法治不僅是一種宏觀上的要求,而且還對(duì)行政決策發(fā)揮方法論指引,以實(shí)現(xiàn)決策能力提升的目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)顯示,依法辦事是最穩(wěn)固、最合理的策略。此種法治方面的要求,其實(shí)指向于治理能力,或者說(shuō)就是一種 “法治能力”?！胺ㄖ文芰Α边@一概念在黨的十八屆四中全會(huì)以后的迅速傳播,是法治素養(yǎng)提升的體現(xiàn)。依法決策本質(zhì)就是一種法治能力,即熟練根據(jù)法律思維與方式從事決策活動(dòng)的技藝,具體指向于合法性與最佳性的決策目標(biāo)。進(jìn)而言之,在依法決策語(yǔ)境下,法治能力意味著行政機(jī)關(guān)及決策者運(yùn)用法律規(guī)則和法治方式從事公共活動(dòng)的水平。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào),各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和每一位領(lǐng)導(dǎo)干部、每一位工作人員都“要增強(qiáng)法治觀念、法律意識(shí),堅(jiān)持有法必依,善于運(yùn)用法治方式開展工作”[12]。應(yīng)該將 “法治能力”作為依法決策的關(guān)鍵性目標(biāo),并通過(guò)方法論貫徹落實(shí)。綜上,這要求行政決策者應(yīng)該掌握法律解釋能力、推理能力、修辭能力以及論證能力,在適用過(guò)程中實(shí)現(xiàn)既定的法治化目標(biāo)。

(二)嚴(yán)格遵循法律程序

法律程序?qū)π姓Q策具有積極意義。法律程序能夠限制行政決策者的裁量權(quán),維系決策結(jié)果的穩(wěn)定與完備;法律程序還塑造了決策者的法治意識(shí),促使決策行為更具適應(yīng)能力,以形成一種高度確定性的環(huán)境。對(duì)此,習(xí)近平總書記提出了一系列具體要求,如 “用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限,規(guī)范行政決策程序,加快轉(zhuǎn)變政府職能”[13]。針對(duì)行政活動(dòng)過(guò)程中的各類決策權(quán),須認(rèn)識(shí)到法律程序產(chǎn)生的重大影響,依法全面履行職能。依法決策的法治能力提升既有賴于法律方法論,也依靠運(yùn)行有序的法律程序。各項(xiàng)法律程序中,行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)決策的合法性審核尤為關(guān)鍵。習(xí)近平總書記要求,“要以建設(shè)法治政府為目標(biāo),建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制?！盵14]行政決策方案審議之前,行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法治機(jī)構(gòu)需要從權(quán)限、程序、內(nèi)容等要件對(duì)決策事項(xiàng)作出嚴(yán)格審查,并有效細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)與形式。一項(xiàng)行政決策能否通過(guò),內(nèi)部法治機(jī)構(gòu)的合法性審查意見非常關(guān)鍵。如果合法性審核意見對(duì)決策事項(xiàng)存有異議,決策者必須根據(jù)該意見作出相應(yīng)調(diào)整。

(三)優(yōu)化依法決策的法律監(jiān)督

在習(xí)近平法治思想引領(lǐng)下,決策權(quán)的行使離不開法律監(jiān)督機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的有效約束。行政決策權(quán)達(dá)到法治化的標(biāo)準(zhǔn)之一,是行政機(jī)關(guān)及其決策者的一舉一動(dòng)都受到有力監(jiān)督。普遍的共識(shí)是,不受制約的決策權(quán)將容易被濫用。

應(yīng)建立行政決策的權(quán)力清單,確保決策活動(dòng)受到各方的全面監(jiān)督。具體而言,應(yīng)善于用好司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各項(xiàng)機(jī)制,確保法律監(jiān)督的實(shí)效性。各類法律監(jiān)督方式應(yīng)實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接、相互融貫,織密約束行政決策的網(wǎng)絡(luò)。圍繞法律監(jiān)督的效果,習(xí)近平總書記已提出科學(xué)論斷,“努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系,增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”[14]。與此同時(shí),決策不當(dāng)?shù)姆韶?zé)任體系仍有待合理構(gòu)建。責(zé)任是法律的生命,乃促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法決策的關(guān)鍵,也是公民合法權(quán)益的保護(hù)機(jī)制。在總體上,通過(guò)推行糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)制,督促行政決策機(jī)關(guān)忠實(shí)依法履行職權(quán),嚴(yán)格消弭決策權(quán)錯(cuò)位現(xiàn)象。在承擔(dān)主體上,辨明具體的決策責(zé)任人。比如針對(duì)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部、決策者及相關(guān)責(zé)任人員,根據(jù)決策失誤情形合理追責(zé)。在責(zé)任類型上,從行政責(zé)任、刑事責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任等分門別類地設(shè)計(jì)。責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建原則應(yīng)做到寬嚴(yán)適度,既不放縱決策行為的偏差,也對(duì)正確的決策行為進(jìn)行支持與保障,維系行政機(jī)關(guān)及決策者的積極性。如此,將能夠完善決策者作為第一責(zé)任人的約束機(jī)制,推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法履職盡責(zé)。