我國統(tǒng)一大市場建設(shè)分析

泰和泰律師事務(wù)所 尹曉東

大一統(tǒng)的概念最早見于《公羊傳·隱公元年》，后來因秦始皇掃六合，車同軌、書同文，中國最早的大一統(tǒng)王朝得以實(shí)現(xiàn)。大一統(tǒng)是中國早期國家建立之理念，后來引申為國家在政治和文化上的高度統(tǒng)一。

而眼下最熱的詞“統(tǒng)一大市場”，也不是憑空產(chǎn)生出來的。最早可追溯到2013年黨的十八屆三中全會，這次會議提出“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。”黨的十九大要求清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。2020年3月全球新冠疫情蔓延后，政治局常委會會議提出要堅(jiān)持全國一盤棋，維護(hù)統(tǒng)一大市場，最早明確提出這一概念。同年9月，中央財(cái)經(jīng)委員會第八次會議和國務(wù)院常務(wù)會議再次提及，國務(wù)院要求將建立統(tǒng)一大市場作為深化“放管服”的目的。2021年12 月17日中央深改委會議審議通過，2022年4月10日，中共中央國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》(以下簡稱《意見》)，中國深化市場改革迎來契機(jī)。

一、建設(shè)統(tǒng)一大市場，是內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果

國內(nèi)小氣候，經(jīng)濟(jì)增長放緩因素首當(dāng)其沖。新冠肺炎疫情影響下的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然領(lǐng)先世界主要經(jīng)濟(jì)體，但與疫情前相比，還是乏力不少。筆者曾看到一組數(shù)據(jù)，剛過去的清明假期，全國國內(nèi)旅游出游7542萬人次，同比減少26.2%，按可比口徑恢復(fù)至2019年同期的68.0%；實(shí)現(xiàn)國內(nèi)旅游收入187.8億元，同比減少30.9%，恢復(fù)至2019年同期的39.2%。個(gè)中差距，可見一斑。所以必須想辦法擴(kuò)大釋放國內(nèi)市場活力，做好內(nèi)循環(huán)，提升GDP。

其次是需要破除長期形成的，也是老生常談的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各種體制機(jī)制上的痼疾：分割、封閉、壟斷和無序。比如，我們常見的很多斷頭路、地方保護(hù)文件、區(qū)域壁壘奇葩規(guī)定等等。在之前GDP的時(shí)候，一定程度的野蠻生長可以允許適當(dāng)出現(xiàn)。但當(dāng)要過“苦日子”的時(shí)候，就得收緊“緊箍咒”，從這些地方下手，內(nèi)部挖潛，以內(nèi)養(yǎng)外。經(jīng)過多年發(fā)展積累，除了已經(jīng)形成國內(nèi)超大規(guī)模的市場外，中國在研發(fā)、生產(chǎn)、消費(fèi)這三個(gè)經(jīng)濟(jì)里最重要的環(huán)節(jié)也慢慢形成了—這就意味著中國建立國內(nèi)統(tǒng)一大市場的基本條件已經(jīng)具備。

國際大氣候，也需要應(yīng)對種種困難。為了應(yīng)對近兩年的出口困局，未雨綢繆、既破又立地做好應(yīng)對今后困難的準(zhǔn)備，成為當(dāng)務(wù)之急《意見》也就應(yīng)運(yùn)而生，發(fā)布理所當(dāng)然。所以《意見》提出要以國內(nèi)大循環(huán)和統(tǒng)一大市場為支撐，有效利用全球要素和市場資源，使國內(nèi)市場與國際市場更好聯(lián)通。內(nèi)外因素的交織，“統(tǒng)一大市場”就成為雙循環(huán)時(shí)代內(nèi)循環(huán)的必要的配套。

二、建設(shè)統(tǒng)一大市場的基礎(chǔ)和實(shí)質(zhì)是法治

中國古代形成大一統(tǒng)的國家，靠的是政令統(tǒng)一、度量衡統(tǒng)一、文字語言統(tǒng)一，再加上民族的高度融合。現(xiàn)在各種對統(tǒng)一大市場《意見》的解讀也滿天飛，而抽絲剝繭，筆者認(rèn)為最終的底牌還是兩個(gè)字—法治。

（一）建設(shè)統(tǒng)一大市場的基礎(chǔ)是法治

《意見》指出，要建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護(hù)和市場分割，打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動，建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場，應(yīng)當(dāng)“充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、保障作用”。

“統(tǒng)一”不是市場水平的統(tǒng)一，更不是市場數(shù)據(jù)的統(tǒng)一。各地資源稟賦不同，發(fā)展程度不同，不可能一紙文件就做到全國“泥鰍黃鱔一樣齊”。要建成統(tǒng)一大市場，應(yīng)是標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、法治的統(tǒng)一。統(tǒng)一大市場不僅僅體現(xiàn)在地理和空間上，更體現(xiàn)在統(tǒng)一市場制度規(guī)則上。改革開放四十多年來，我國頒布和實(shí)施了一系列建設(shè)市場的相關(guān)法律，為建成“全國統(tǒng)一大市場”提供有力的法制保障。

我們解析建設(shè)“統(tǒng)一大市場”目標(biāo)時(shí)可以看到，比如推進(jìn)市場監(jiān)管公平統(tǒng)一，其實(shí)質(zhì)就是要依法完善統(tǒng)一市場的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，提高管理效率；再如要統(tǒng)一土地、勞動力、資本、技術(shù)、能源等生產(chǎn)要素，這每一個(gè)領(lǐng)域都有對應(yīng)的部門法，連最新的數(shù)據(jù)資源要素都有了《數(shù)據(jù)安全法》。離開這些基礎(chǔ)性部門法的保障，可謂寸步難行。還如要反壟斷、反不正當(dāng)競爭，更離不開《反不正當(dāng)競爭法》和《反壟斷法》。只有依靠法治，才能打破地域分割和行業(yè)壟斷，清除市場壁壘，促進(jìn)商品和要素自由有序流動、平等交換①。才能營造更加良好的公平競爭市場環(huán)境，進(jìn)而激發(fā)市場主體活力和創(chuàng)造力，實(shí)現(xiàn)企業(yè)優(yōu)勝劣汰。

所以，無論哪個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其基礎(chǔ)都取決于立法、執(zhí)法、司法等各個(gè)法治環(huán)節(jié)和手段的實(shí)現(xiàn)。

（二）建設(shè)統(tǒng)一大市場的實(shí)質(zhì)是法治

就像歐洲異于中國無法形成大一統(tǒng)的國家一樣，有專家認(rèn)為，一個(gè)大國內(nèi)部的統(tǒng)一市場的建設(shè)，不見得比國家間形成統(tǒng)一市場協(xié)議來得更容易②。要解決國內(nèi)“斷頭路”“地方保護(hù)”“市場壁壘”“市場分割”“流通成本高”等諸多問題，看來比較容易，其實(shí)很難。行政權(quán)力對市場的干預(yù)是一種超經(jīng)濟(jì)因素的力量，尤其是像中國這樣有“大一統(tǒng)”傳統(tǒng)思維的國家更加明顯。只有內(nèi)在改革動力和外在倒逼機(jī)制相結(jié)合，才能真正推動統(tǒng)一大市場的建成。其基本路徑就是要真正強(qiáng)化法治對包括政府及各類市場主體的作用，使其在市場經(jīng)濟(jì)中合理合法地行使權(quán)力。

多年改革開放的過程中，我們曾看到很多奇聞。如2009年前的上海浦東與南匯區(qū)之間有多條斷頭路；2014年北京拒絕插電混動車落戶；此前成渝兩地在諸多領(lǐng)域相愛相殺；各地在招商引資中哄搶外企和外商投資的事件等。省與省之間，市與市之間，甚至同一個(gè)市的兩個(gè)區(qū)之間都可能存在同質(zhì)化的惡性競爭。

這兩年多來的疫情，也暴露出很多與統(tǒng)一大市場建設(shè)不相符的亂象，比如大理市扣押口罩等抗疫物資事件，洪湖市“進(jìn)價(jià)6毛的口罩因售價(jià)1元被罰4萬案”、防疫層層加碼限制人員流動、貨物流通等也屢見不鮮。筆者在多年的法律服務(wù)過程中，也多次感受到前面的種種不公平現(xiàn)象。所以物理上、制度上、市場上的斷頭路、隔離墻，都昭示要建成統(tǒng)一大市場任重道遠(yuǎn)。

所以《意見》從立和破兩個(gè)維度明確了建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的重點(diǎn)任務(wù)。立的角度著眼于建立統(tǒng)一的制度和市場，包括市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一、市場設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通、打造統(tǒng)一的要素和資源市場、推進(jìn)商品和服務(wù)市場高水平統(tǒng)一、推進(jìn)市場監(jiān)管公平統(tǒng)一，推進(jìn)線上線下一體化監(jiān)管”“加大對資本市場的監(jiān)督力度”；破的角度,明確要規(guī)范不當(dāng)市場競爭和市場干預(yù)行為，包括推行“全國一張清單”，力戒“低層次重復(fù)建設(shè)和過度同質(zhì)競爭”等，要打通斷頭路、捶掉隔離墻③。

習(xí)近平總書記曾指出，法治是最好的營商環(huán)境。怎么營造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營商環(huán)境，怎么降低市場交易成本，也得靠法治。只有堅(jiān)持市場化、法治化原則，堅(jiān)持依法行政，加快轉(zhuǎn)變政府職能，公平公正監(jiān)管，加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷、反不正當(dāng)競爭執(zhí)法和司法，破除地方保護(hù)和區(qū)域壁壘、清理廢除妨礙依法平等準(zhǔn)入和退出的規(guī)定做法，持續(xù)清理招標(biāo)采購領(lǐng)域違反統(tǒng)一市場建設(shè)的規(guī)定和做法等，才能真正降低制度性交易成本，打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。

統(tǒng)一大市場的實(shí)質(zhì)既是統(tǒng)一的法制規(guī)則，更是其背后蘊(yùn)含的統(tǒng)一的法治規(guī)則。所以整篇《意見》中出現(xiàn)了三次“法治”、十四次“依法”、二十二次“執(zhí)法”也就不足為奇。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，既要靠各級政府依法行政，也要靠各級黨委依法執(zhí)政。

三、做好統(tǒng)一大保障與建設(shè)統(tǒng)一大市場同等重要

要建成統(tǒng)一大市場，本身就面臨的重大挑戰(zhàn)。第一個(gè)挑戰(zhàn)是在優(yōu)化資源的情況下如何持續(xù)保持經(jīng)濟(jì)活力。如何解決資源流向最需要的組織和個(gè)人，而不是流向最靠近資金和權(quán)利的主體。第二個(gè)挑戰(zhàn)就是利益的分配問題。包括地方政府和國家，各級地方政府之間，企業(yè)和地方政府，企業(yè)與企業(yè)的利益調(diào)配。還有一個(gè)挑戰(zhàn)是一些關(guān)系民生的老行業(yè)，如養(yǎng)老、房地產(chǎn)、醫(yī)療行業(yè)如何有效解決④。其實(shí)，第二個(gè)和第三個(gè)挑戰(zhàn)也涉及另外一個(gè)層面的問題，即如何在建成統(tǒng)一大市場的同時(shí)，建成全國統(tǒng)一大保障的問題。

統(tǒng)一大市場有了，還得做好統(tǒng)一大保障。這既滿足千百年來中國人對大一統(tǒng)國家善治的期許，也符合共產(chǎn)黨立志滿足人民“對美好生活的向往”的執(zhí)政理念。當(dāng)前中國已經(jīng)整體脫貧，溫飽無憂。在全國人民追求“美好生活”的新發(fā)展階段，做好統(tǒng)一大保障與建設(shè)統(tǒng)一大市場同等重要。要破解這個(gè)難題，核心就是《意見》中提到出的八個(gè)字：“有效市場，有為政府”。筆者以為，統(tǒng)一大保障大致包括以下幾個(gè)方面：

一是滿足多樣化的社會保障需求。建立多層次的社會保障體系，既要有普惠性、福利性的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、老年津貼，也要有醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險(xiǎn)制度；既有基本保障制度，也有補(bǔ)充保障制度。家庭保障負(fù)擔(dān)是否過重將直接決定人口增長，應(yīng)實(shí)現(xiàn)與社會化保障的相互補(bǔ)充。發(fā)揮家庭和社會保障的雙輪驅(qū)動。加強(qiáng)發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)和專門機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、特殊群體社會服務(wù)方面的重要作用，從“老有所養(yǎng)”到“老有頤養(yǎng)”。讓社會保障的內(nèi)容從基本的物質(zhì)保障和經(jīng)濟(jì)保障走向兼顧服務(wù)保障與精神保障，全面滿足勞動者和城鄉(xiāng)居民的各類需求。

二是實(shí)現(xiàn)社會保障、教育水平的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和均衡發(fā)展。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，最低生活保障與社會救助制度。不搞“一刀切”，統(tǒng)籌兼顧，堅(jiān)持社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會保險(xiǎn)模式；制度轉(zhuǎn)軌時(shí)平衡不同年齡群體的利益，追求政府與市場的結(jié)合，追求公平與效率的結(jié)合。努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、體制內(nèi)外單位之間享受同等水平的“病有所醫(yī)”。

教育是民族復(fù)興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。從目前的基本實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育，到實(shí)現(xiàn)同等接受良好教育的機(jī)會。統(tǒng)一大保障時(shí)代所需要的教育公平和正義，應(yīng)是一種比現(xiàn)在更好的、更高水平的教育，是一種高水平普及、高均衡發(fā)展、高質(zhì)量辦學(xué)的優(yōu)質(zhì)教育體系。

三是解決公平共享與互助共濟(jì)。發(fā)揮社會保障制度的收入再分配作用，不斷擴(kuò)大社會保障覆蓋面，實(shí)現(xiàn)人人公平享有社會保障的目標(biāo)，解決和強(qiáng)化特殊人群的兜底保障；通過社會福利公共資源的再分配定向支持特定人群；規(guī)范和促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展，體現(xiàn)社會互助和社會文明。不但做到“弱有眾扶”，還要推動最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。

四是防止統(tǒng)一大市場的外部效應(yīng)。首先，不能把統(tǒng)一大市場的“經(jīng)”念歪了。防止地方政府為了搞統(tǒng)一而統(tǒng)一，更不能搞“小而全”的自我小循環(huán)，和以“內(nèi)循環(huán)”的名義搞地區(qū)封鎖，切實(shí)嚴(yán)格依法做好各地出臺政策時(shí)的“公平競爭審查制度”，動態(tài)發(fā)布不當(dāng)干預(yù)統(tǒng)一大市場建設(shè)問題清單，建立典型案例通報(bào)約談和問題整改制度，不流于形式、不走過場。

其次，防止出現(xiàn)贏家通吃的局面。人口流動和資源傾向永遠(yuǎn)是往強(qiáng)勢地區(qū)走。要素“自由流動”、形成統(tǒng)一大市場的背后，無論是地區(qū)、企業(yè)還是個(gè)人，可能面臨的虹吸效應(yīng)更加明顯，導(dǎo)致強(qiáng)者恒強(qiáng)，弱者恒弱。導(dǎo)致像城市化過程中“回不去的老家，待不住的城市”那樣尷尬。所以，建設(shè)統(tǒng)一大市場不能簡單化、一刀切。充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，通過統(tǒng)籌資源，因勢利導(dǎo)，通盤解決建設(shè)統(tǒng)一大市場過程中溢出的負(fù)外部性。

市場是當(dāng)今世界最稀缺的資源，市場資源是我國的巨大優(yōu)勢。建設(shè)統(tǒng)一大市場將為我國構(gòu)建新發(fā)展格局提供雄厚支撐，而做好統(tǒng)一大保障既可能再次釋放市場能量，還能為統(tǒng)一大市場建設(shè)解決后顧之憂。這兩點(diǎn)也可以成為新時(shí)期“大一統(tǒng)中國”的新內(nèi)涵。

注釋

①《國務(wù)院：著力打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷清除市場壁壘》https://www.cs.com.cn/xwzx/hg/201606/t20160614_4989867.html.

②《【專訪】劉志彪：建設(shè)全國統(tǒng)一大市場不是恢復(fù)新計(jì)劃經(jīng)濟(jì)》 https://xw.qq.com/amphtml/20220411A07R7700.

③江平舟 《幾十年沒有的轉(zhuǎn)變，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，到底意味著什么？》https://weibo.com/ttarticle/p/show?id=2309404757147752989252.

④《談?wù)劷y(tǒng)一大市場》財(cái)經(jīng)圣經(jīng) https://baijiahao.baidu.com/s?id=1730039391728582668&wfr=sp ider&for=pc.

相關(guān)鏈接

建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求。意見明確，加快建立全國統(tǒng)一的市場制度規(guī)則，打破地方保護(hù)和市場分割，打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場，全面推動我國市場由大到強(qiáng)轉(zhuǎn)變，為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系、構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提供堅(jiān)強(qiáng)支撐。

根據(jù)意見，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的工作原則是：立足內(nèi)需，暢通循環(huán)；立破并舉，完善制度；有效市場，有為政府；系統(tǒng)協(xié)同，穩(wěn)妥推進(jìn)。主要目標(biāo)是：持續(xù)推動國內(nèi)市場高效暢通和規(guī)模拓展，加快營造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營商環(huán)境，進(jìn)一步降低市場交易成本，促進(jìn)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，培育參與國際競爭合作新優(yōu)勢。

意見堅(jiān)持問題導(dǎo)向、立破并舉，從六個(gè)方面明確了加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的重點(diǎn)任務(wù)。從立的角度，意見明確要抓好“五統(tǒng)一”。一是強(qiáng)化市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一。二是推進(jìn)市場設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通。三是打造統(tǒng)一的要素和資源市場。四是推進(jìn)商品和服務(wù)市場高水平統(tǒng)一。五是推進(jìn)市場監(jiān)管公平統(tǒng)一。從破的角度，意見明確要進(jìn)一步規(guī)范不當(dāng)市場競爭和市場干預(yù)行為。