大數(shù)據(jù)背景下我國地方政府治理現(xiàn)代化路徑研究

天津師范大學(xué) 張昕曈

2019年，黨和國家強(qiáng)調(diào)要利用大數(shù)據(jù)完善政府治理的制度規(guī)則，構(gòu)建新型政府治理體系。面對新的治理背景，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)為地方政府賦能，優(yōu)化地方政府治理體系是構(gòu)建數(shù)字政府的必然選擇。地方政府必須在黨的指引下發(fā)揮好大數(shù)據(jù)在治理實(shí)踐中的重要作用，提高數(shù)據(jù)治理能力，構(gòu)建數(shù)字政府。

一、大數(shù)據(jù)與地方政府治理現(xiàn)代化概述

（一）大數(shù)據(jù)與地方政府治理現(xiàn)代化的概念

1.大數(shù)據(jù)的概念

“大數(shù)據(jù)”這一概念發(fā)端于計(jì)算領(lǐng)域，是指一種超大容量信息的計(jì)算。美國科學(xué)家約翰·馬西指出，數(shù)據(jù)容量的增長將會帶來理解、獲取和組織的困境，并于20世紀(jì)90年代以“Big Data”一詞指明這種困境。自大數(shù)據(jù)產(chǎn)生以來，關(guān)于大數(shù)據(jù)概念的認(rèn)識便難以統(tǒng)一，其概念在不同的技術(shù)發(fā)展階段有不同的定義。從數(shù)據(jù)的構(gòu)成來看，大數(shù)據(jù)是指需要依托新的處理模式和技術(shù)手段才能完成信息收集、分析與加工的流程的一種信息資源，具有容量大、種類多、傳輸速度快、價值密度低等特征。

2.地方政府治理現(xiàn)代化的概念

政府治理現(xiàn)代化的概念可從“政府治理”和“現(xiàn)代化”進(jìn)行理解。關(guān)于政府治理的內(nèi)涵現(xiàn)有諸多定義，王浦劬認(rèn)為，政府治理是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，作為行政機(jī)關(guān)的政府按照落實(shí)保障人民利益的基本要求，為人民提供多元化的公共服務(wù)，維護(hù)公共利益的過程?，F(xiàn)代化則是政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域由傳統(tǒng)逐步向現(xiàn)代邁進(jìn)的過程。由此言之，地方政府治理現(xiàn)代化是指地方政府治理領(lǐng)域發(fā)生整體性變遷的過程，是指作為治理主體的政府對自身和社會公共事務(wù)的治理，實(shí)現(xiàn)與社會、公眾互動和協(xié)商的過程，并且維護(hù)好不同治理主體的合法權(quán)益。

（二）大數(shù)據(jù)對地方政府治理的影響

數(shù)據(jù)是重要的信息資源，作為行政機(jī)關(guān)的政府，掌握著大量政府部門和公共事務(wù)的數(shù)據(jù)，如何發(fā)揮好數(shù)據(jù)的最大價值是政府必須要思考的問題。我們必須認(rèn)清：“大數(shù)據(jù)時代既能為政府治理變革帶來前所未有的機(jī)遇，也使政府治理變革面臨諸多的挑戰(zhàn)。”

1.大數(shù)據(jù)對地方政府治理的積極影響

大數(shù)據(jù)既是一種重要的信息資產(chǎn)，也是推動政府治理轉(zhuǎn)型的重要工具。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用為地方政府治理提供了新思路與新方法。第一，推進(jìn)公共服務(wù)精準(zhǔn)化。運(yùn)用大數(shù)據(jù)打造政務(wù)服務(wù)平臺，政府能夠精確把握企業(yè)和個人的需求，提高公共服務(wù)的質(zhì)量與精準(zhǔn)化水平。第二，保證政府決策如科學(xué)性。科學(xué)的決策需要全面、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息作為支撐。大數(shù)據(jù)的運(yùn)用能夠最大限度地減少決策過程中人為因素的干擾，保障決策的客觀性、科學(xué)性。第三，促進(jìn)政務(wù)信息公開化。大數(shù)據(jù)的使用有助于打破政府部門之間、政府與市場、政府與公民之間的“數(shù)據(jù)孤島”與“信息壁壘”現(xiàn)象，推動數(shù)據(jù)開放與共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效流通。第四，推動政府決策民主化。大數(shù)據(jù)打破了傳統(tǒng)政府治理結(jié)構(gòu)的邊界，拓寬了政府部門內(nèi)部與外部監(jiān)督的渠道，拓寬了政府治理主體的范圍，有利于推動多元主體協(xié)同共治。

2.大數(shù)據(jù)對地方政府治理的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)給地方政府治理帶來了許多新的發(fā)展機(jī)遇，同時也使其面臨全新的治理挑戰(zhàn)。第一，思維觀念轉(zhuǎn)變困難。目前我國部分政府部門工作人員對大數(shù)據(jù)的認(rèn)知仍存在不足，對大數(shù)據(jù)的認(rèn)知轉(zhuǎn)變困難。如大數(shù)據(jù)使用意識不強(qiáng)，對大數(shù)據(jù)的價值及風(fēng)險缺乏系統(tǒng)認(rèn)識等。第二，數(shù)字鴻溝擴(kuò)大。由于個體自然稟賦和后天經(jīng)驗(yàn)存在差異，大數(shù)據(jù)極易引發(fā)數(shù)字鴻溝問題，即信息富有者和信息貧困者之間的“鴻溝”。第三，數(shù)據(jù)安全和隱私面臨風(fēng)險。當(dāng)前，數(shù)據(jù)信息傳播速度飛快，傳播媒介增多，數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)主體之間密切相關(guān)，若數(shù)據(jù)發(fā)生泄露或被修改盜用，可能會帶來無法估量的損失。第四，數(shù)據(jù)壟斷風(fēng)險增加。大數(shù)據(jù)的技術(shù)門檻可能會帶來企業(yè)壟斷數(shù)據(jù)和不正當(dāng)競爭等風(fēng)險，從而引發(fā)數(shù)據(jù)壟斷的亂象。

二、大數(shù)據(jù)背景下我國地方政府治理現(xiàn)狀

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開放與共享亟須改善

建設(shè)透明政府要求政府主動公開政務(wù)數(shù)據(jù)，切實(shí)保障公民的知情權(quán)。隨著政治文明的發(fā)展，大數(shù)據(jù)拓寬了公民、社會組織等多元主體參與政治生活的渠道，各主體與政府之間的互動也顯著增加。近年來，我國地方政府不斷提高信息公開的透明度，但在對重要信息的公開、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的信息公開以及對權(quán)力的監(jiān)督層面仍需進(jìn)一步完善，數(shù)據(jù)開放與共享的程度有待提高。具體表現(xiàn)為：抽象信息在政府公開的信息中占較大比例，涉及政府具體行動層面的信息公開較少；靜態(tài)數(shù)據(jù)多，數(shù)據(jù)更新遲緩；政府部門職能的履行、財(cái)權(quán)與人事權(quán)的行使等方面的數(shù)據(jù)公開不全，公開方式較為單一等等。

（二）公民政治參與度有待加強(qiáng)

社會主義民主是最廣泛、最真實(shí)的民主，公民依法享有參與政治生活的權(quán)利。但從我國地方政府治理制度落實(shí)的層面看，在部分地區(qū)，政治參與的制度與途徑仍存在形式主義。如部分村在村務(wù)公開上，重要信息不公開或只公開小部分，村民對村務(wù)的知情權(quán)無法得到有效保障；部分人大代表未能做到真正代表民意，為人民發(fā)聲；村民大會的召開只是走過場，村內(nèi)決策未充分傾聽村民意見等等。這些都不利于村民有效參與村務(wù)管理以及村務(wù)監(jiān)督，極大地影響了村民政治參與的積極性與主動性，致使公民政治參與度仍需加強(qiáng)。

（三）干部隊(duì)伍建設(shè)專業(yè)化水平有待提高

干部隊(duì)伍是地方政府治理的重要因素。近年來，我國高度重視干部隊(duì)伍建設(shè)，成效顯著，但在運(yùn)用大數(shù)據(jù)推進(jìn)干部隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)方面仍需改善。從干部隊(duì)伍自身來看，第一，部分干部思想觀念未及時轉(zhuǎn)變，思想保守，因循守舊，對大數(shù)據(jù)等新事物適應(yīng)較慢甚至抱有抵觸心理。第二，部分干部工作方法落后，難以運(yùn)用新技術(shù)手段處理治理工作中出現(xiàn)的新問題和新情況。從地方政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)治理的實(shí)踐來看，第一，當(dāng)前很多地方政府已建立大數(shù)據(jù)平臺，但平臺上關(guān)于干部思想狀況、工作業(yè)績等方面的數(shù)據(jù)不全。第二，數(shù)據(jù)信息整合的力度、數(shù)據(jù)更新與應(yīng)用的時效性以及用數(shù)據(jù)考核干部隊(duì)伍的成效有待提高。

（四）大數(shù)據(jù)挖掘與應(yīng)用亟須深入

我國大數(shù)據(jù)研究起步較晚，一些政府機(jī)關(guān)雖然在日常工作中匯聚、收集了大量數(shù)據(jù)，但未對這些數(shù)據(jù)的價值進(jìn)行充分挖掘，相關(guān)應(yīng)用的更新和拓展亟需深入。第一，我國地方政府大數(shù)據(jù)的建設(shè)與運(yùn)用均以數(shù)據(jù)公開、互通和共享為前提，各地雖開展了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)公開與共享的探索實(shí)踐，但數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象仍然存在。第二，大數(shù)據(jù)作為一種技術(shù)工具，其效用受政府治理機(jī)制的約束，在政府治理模式轉(zhuǎn)型過程中存在形式主義的現(xiàn)象，如工作留痕過重、數(shù)據(jù)平臺使用過程過于煩瑣、數(shù)據(jù)丟失等問題。第三，大數(shù)據(jù)在政府內(nèi)部管理中應(yīng)用的廣泛性有待提高，在廉政政府建設(shè)、干部管理和打破政府?dāng)?shù)據(jù)孤島等場景中的應(yīng)用仍需進(jìn)一步豐富。

三、大數(shù)據(jù)背景下我國地方政府治理現(xiàn)狀的成因

（一）治理理念的影響

當(dāng)前，由于治理理念轉(zhuǎn)變不及時，我國地方政府治理現(xiàn)代化的進(jìn)程充滿阻力，大數(shù)據(jù)在提高政府治理能力中的效用難以得到充分發(fā)揮。第一，部分政府工作人員和社會民眾對大數(shù)據(jù)的認(rèn)知度以及使用意識有待強(qiáng)化，對大數(shù)據(jù)的價值及其帶來的風(fēng)險缺乏系統(tǒng)認(rèn)識，導(dǎo)致很多數(shù)據(jù)難以有效開發(fā)與利用。第二，政府治理現(xiàn)代化的推進(jìn)要求政府、公民和社會等多元主體參與治理活動，而實(shí)際上很多公民的參與意識仍然有所欠缺，導(dǎo)致政府決策的廣泛參與難以實(shí)現(xiàn)。第三，部分地方政府工作人員服務(wù)理念未及時轉(zhuǎn)變，服務(wù)意識有待增強(qiáng)。

（二）治理機(jī)制的影響

地方政府在推進(jìn)治理現(xiàn)代化的過程中，暴露出一些問題。具體來看，第一，部分基層政府行政執(zhí)法行為缺乏法律依據(jù)，且對大數(shù)據(jù)在監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行作用上的認(rèn)識亟須提高，致使監(jiān)督工作難以持續(xù)。第二，政府部門的績效評估由上級政府負(fù)責(zé)，公民難以參與并對其監(jiān)督，缺少制度化和公開化的評估制度設(shè)計(jì)。第三，部分政府應(yīng)對突發(fā)事件和公共危機(jī)事件的處理機(jī)制亟須完善，危機(jī)意識有待強(qiáng)化，未及時應(yīng)用大數(shù)據(jù)建立公共危機(jī)突發(fā)應(yīng)急處理的機(jī)構(gòu)，監(jiān)測和處理危機(jī)的能力仍需進(jìn)一步提高。第四，部分政府信息公開制度的完善程度有待加強(qiáng)，沒有制定統(tǒng)一的信息公開標(biāo)準(zhǔn)和程序，尚未健全保障公民個人隱私和數(shù)據(jù)安全的相關(guān)機(jī)制。

（三）治理手段的影響

在我國政府推進(jìn)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐探索中，部分地方政府未及時更新治理手段，思想較為保守，缺乏利用先進(jìn)技術(shù)手段的理念，對突發(fā)公共危機(jī)事件的應(yīng)急處理存在明顯的滯后性，導(dǎo)致治理的成本和風(fēng)險大大增加，政府工作開展的效果難以持續(xù)。在某些地區(qū)，地方政府忽視對技術(shù)治理手段的引進(jìn)和開發(fā)，仍堅(jiān)持采用舊辦法，并且政府工作人員的法律意識有所欠缺，個人因素在決策制定和實(shí)施中占據(jù)重要地位，法律手段和技術(shù)手段的運(yùn)用亟須加強(qiáng)。此外，由于部分地方政府財(cái)政緊張，缺乏資金引進(jìn)新型數(shù)據(jù)技術(shù)，治理技術(shù)手段更新不及時，影響了政府治理能力的提升。

（四）大數(shù)據(jù)人才的影響

人才是政府應(yīng)用大數(shù)據(jù)治理的最關(guān)鍵要素，其能力水平的高低很大程度上影響著政府?dāng)?shù)據(jù)治理的實(shí)際效果。然而，我國大數(shù)據(jù)研究起步較晚，大數(shù)據(jù)人才較為缺乏，在一定程度上導(dǎo)致我國地方政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)挖掘應(yīng)用面臨困境。具言之，第一，從人的角度出發(fā)，我國缺乏既精通大數(shù)據(jù)技術(shù)又了解政府內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的復(fù)合型人才。第二，從政府機(jī)構(gòu)來看，相對于大型科技企業(yè)，政府內(nèi)部人員的晉升機(jī)制和薪資待遇都有嚴(yán)格的規(guī)定，缺乏一定的靈活性，對優(yōu)秀的數(shù)據(jù)管理人才和技術(shù)人才的吸引力相對較弱。簡言之，從長遠(yuǎn)來看，大數(shù)據(jù)人才的缺乏阻礙了地方政府治理能力與創(chuàng)新能力的提升。

四、大數(shù)據(jù)背景下推進(jìn)我國地方政府治理現(xiàn)代化的對策

（一）轉(zhuǎn)變治理理念

在大數(shù)據(jù)背景下，地方政府要實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，就必須轉(zhuǎn)變治理理念，用先進(jìn)的理念指導(dǎo)地方政府治理的實(shí)踐活動。第一，要強(qiáng)化服務(wù)理念，堅(jiān)持把為人民服務(wù)的理念貫徹落實(shí)到所有治理活動中，積極履行政府職能，持續(xù)深化“放管服”改革，建設(shè)服務(wù)型政府。第二，要強(qiáng)化政務(wù)數(shù)據(jù)開放與共享的理念，借助大數(shù)據(jù)推進(jìn)政務(wù)公開，提高政務(wù)處理的效率和水平。同時，加強(qiáng)與公民之間的互動，樹立公民參與政治生活的積極性與主動性，樹立良好的政府形象，提升政府權(quán)威。此外，地方政府也要強(qiáng)化法治理念，堅(jiān)持依法行政，切實(shí)推進(jìn)法治政府建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障。

（二）優(yōu)化政府治理結(jié)構(gòu)

當(dāng)前，傳統(tǒng)的政府治理結(jié)構(gòu)已無法適應(yīng)新形勢下深化改革的要求，單純依靠政府一元主體的力量難以滿足治理的現(xiàn)實(shí)需要，由政府、市場和社會組成的多元主體治理結(jié)構(gòu)已成為實(shí)踐探索的新要求。優(yōu)化地方政府組織結(jié)構(gòu)，持續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革成為地方政府的重要課題。第一，地方政府要對各部門的職能進(jìn)行明確分工，優(yōu)化政府職責(zé)體系，強(qiáng)化政府公職人員的責(zé)任意識，合理界定不同政府部門的權(quán)限。第二，地方政府應(yīng)充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用，在現(xiàn)有數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上構(gòu)建科學(xué)的決策機(jī)制，遵循大數(shù)據(jù)運(yùn)行規(guī)律，不斷提高決策的時效性與科學(xué)性。

（三）創(chuàng)新政府管理模式

大數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用打破了傳統(tǒng)封閉的政府治理空間，對政府治理提出了新要求。地方政府必須創(chuàng)新管理模式，打造開放的治理體系。首先，運(yùn)用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新政務(wù)公開方式，加快拓展政務(wù)公開的深度和廣度，并建立健全政務(wù)公開相關(guān)的法律制度，提升政務(wù)公開水平，讓群眾能夠及時獲得與自身切身利益相關(guān)的數(shù)據(jù)信息。其次，打造數(shù)據(jù)信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的有序流動，創(chuàng)新政府與公民、社會有效互動機(jī)制。最后，努力拓寬、暢通公民政治參與的渠道，鼓勵公民和社會組織參與到治理實(shí)踐中來，集眾智，提升治理的民主化水平。

（四）加快數(shù)據(jù)開放與共享

大數(shù)據(jù)為地方政府治理帶來了機(jī)遇，改變了政府與社會、公眾互動的方式。利用政務(wù)大數(shù)據(jù)提高政府治理水平，加快數(shù)據(jù)開放與共享是實(shí)現(xiàn)地方政府治理現(xiàn)代化的必然選擇。第一，地方政府要加強(qiáng)數(shù)據(jù)開放與共享工作，搭建數(shù)據(jù)共享平臺，向其他治理主體開放政務(wù)數(shù)據(jù)，提高綜合治理能力。第二，地方政府要確定不同數(shù)據(jù)開放的范圍、方式、流程以及使用限制條件，完善數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)的相關(guān)政策和工作機(jī)制。第三，地方政府應(yīng)積極建立政務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，打破部門、層級、區(qū)域等限制，推進(jìn)市場有序交換和共享數(shù)據(jù)。

（五）提高數(shù)據(jù)保護(hù)法律法規(guī)全面性

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用加快了我國政府治理變革的進(jìn)程，加速了數(shù)據(jù)資源的流動，也使得數(shù)據(jù)信息安全問題日益顯現(xiàn)?！皵?shù)字政府的運(yùn)行必須依靠法律制度的有力保障?！币虼?，在廣泛應(yīng)用大數(shù)據(jù)的同時也必須對數(shù)據(jù)進(jìn)行法律約束，完善數(shù)據(jù)保護(hù)的政策和法律法規(guī)，從制度層面保證數(shù)據(jù)安全，使數(shù)據(jù)處于合理使用的邊界之內(nèi)。從國家層面來看，要重視大數(shù)據(jù)的立法工作，推進(jìn)數(shù)據(jù)收集、分析、使用以及保障等主要環(huán)節(jié)的立法工作；從地方層面來看，要根據(jù)國家有關(guān)政策及法律法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況“因地制宜”。

（六）加大大數(shù)據(jù)人才引進(jìn)與培養(yǎng)力度

作為一種客觀事物，大數(shù)據(jù)的推廣和應(yīng)用離不開人的參與，建設(shè)數(shù)字政府與智慧城市必須要發(fā)揮專業(yè)人才的作用。首先，地方政府應(yīng)積極培育本土大數(shù)據(jù)人才，把本土人才培養(yǎng)工作擺在突出位置，激發(fā)本土人才的創(chuàng)造力。其次，地方政府應(yīng)通過出臺政策積極引進(jìn)外來專業(yè)技術(shù)人才，營造良好的政策環(huán)境，并通過完善人才激勵保障機(jī)制以留住人才，更好地發(fā)揮人才的價值。簡言之，地方政府只有建立起系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)人才引進(jìn)與培養(yǎng)機(jī)制，才能為推進(jìn)地方政府治理現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的人才支撐。