關于耕地保護與土地整治若干問題的思考

貴州省自然資源勘測規(guī)劃研究院 墻仕凱

在人口不斷增加的大趨勢下，我國的人均耕地面積日漸減少，致使耕地質(zhì)量大幅度降低，導致我國糧食安全受到極大的威脅。為了進一步緩解我國耕地資源緊張的局面，有關部門需著手在全國范圍內(nèi)推動土地整治事業(yè)的開展，通過這樣的方式補充耕地面積、強化耕地質(zhì)量，確保我國糧食耕地總量維持在動態(tài)平和的狀態(tài)。但從現(xiàn)狀來看，我國的土地整治體系仍不健全，還需要有關部門著重探索。

一、某區(qū)耕地保護和整理工作現(xiàn)狀

2020年，某區(qū)開展了新一輪的土地規(guī)劃應用修正，希望通過這樣的方式推進農(nóng)田保護工作的開展，農(nóng)田的實踐保護面積為9346.68km2，其實際保護效率高達93%。本次規(guī)劃修編之后，耕地數(shù)量大幅增加，同時質(zhì)量得到了升高。這也使我國的基本農(nóng)田保護區(qū)域分布更加合理，不僅從根本上強化了我國的耕地建設，同時也提升了農(nóng)田后續(xù)保護工作的核心質(zhì)量。特別是在現(xiàn)階段，該區(qū)以土地整理、農(nóng)田保護區(qū)劃定等操作為核心的耕地保護工作已經(jīng)開展，與此同時，耕地保護制度化管理體系也逐漸構(gòu)建而成，這也使得耕地保護從原有的維持數(shù)量逐漸向生態(tài)環(huán)境與質(zhì)量相融合的方式轉(zhuǎn)變。經(jīng)由實踐后，這一舉措取得了十分出色的效果。

最終的調(diào)查結(jié)果表明，現(xiàn)階段，該區(qū)域的總耕地面積達到了12036.92Km2，同時人均耕地面積達到了286.67km2。這一部分耕地廣泛分布在裝邊鎮(zhèn)、大洋鄉(xiāng)和新縣鎮(zhèn)，并且這三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地面積之和占據(jù)全區(qū)域耕地面積的50.71%，這一部分田地中高，產(chǎn)田占比僅為8.2%，中產(chǎn)因的占比為19，2%。分析上述數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段該區(qū)土地整理改造過程中，針對中低產(chǎn)田進行改造和整理，能夠大幅度提升耕地質(zhì)量。

二、耕地保護、土地整治的意義

我國是世界范圍內(nèi)人口基數(shù)較大的國家之一，這對于糧食供給也提出了更高的要求。我國人多地少的嚴峻形勢，也使得耕地保護逐漸在發(fā)展過程中成為我國土地整治、管理工作中的核心戰(zhàn)略目標，對于耕地保護制度而言，其本身是我國土地管理工作中的一個核心管理制度。從本質(zhì)上講，土地整治有兩方面的基本內(nèi)涵：首先，對于土地癥狀工作而言，其主要開展目的是為了對土地資源進行科學的分配和應用。其次，對出現(xiàn)問題或是受到損毀的土地資源進行復墾，以內(nèi)涵為基礎進行界定可以看出，對于土地整治來說，其除了是針對耕地數(shù)量進行補充的主要手段以外，更是強化耕地質(zhì)量的重要方式。因此，對于我國人口較多、耕地較少的農(nóng)村而言，土地整治工作的貫徹落實將帶來極大的社會效益。通過土地整治策略的推進，可以確保我國糧食耕地總量呈現(xiàn)動態(tài)化平衡的趨勢，并且在土地整治過程中，可以通過大量勞動力的調(diào)動進一步解決農(nóng)村缺少工作人員的問題，這也在無形當中為維護社會穩(wěn)定作出了貢獻。在我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的過程中，由于城市化進程的加快勢必會導致耕地占用問題頻繁出現(xiàn)，因此，對耕地進行補充成了保護耕地的首要方式，我國政府為了推動耕地保護制度的完善，也在不斷推出完善耕地保護制度的政策。

三、耕地保護、土地整理工作的核心問題

（一）缺乏對耕地保護意義的清晰認知

針對耕地保護、整理工作而言，其本身是一項較為全面化的系統(tǒng)工程，這其中需要財政、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、環(huán)保等部門的協(xié)調(diào)參與。但這其中一部分干部、群眾思想相對較為傳統(tǒng)，簡單地將耕地報讀、整理工作當作是確保耕地占補平衡的一項基本保障以及促進我國未來發(fā)展的建設途徑，并未意識到這一舉措是一項為子孫后代奠定基礎的民心工程，這種思想導致在實踐工作中缺乏對耕地整理工作的基本重視，導致非法占用農(nóng)田、耕地拋荒、擅自更改農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)及用途等不良問題頻繁發(fā)生，使得我國耕地保護、整理工作的投入大幅度增加。

（二）無法統(tǒng)一耕地群眾意見

對于耕地整理工作而言，其在實踐中會涉及農(nóng)田水利設施改建、土地大面積整理、農(nóng)田道路修建等一系列施工舉措，甚至會在一定程度上導致近百戶農(nóng)民受到影響，同時每一農(nóng)戶家實際承包的土地耕作條件相對有限，甚至有很大一部分農(nóng)民不愿意參與到耕地整理環(huán)節(jié)。同時耕地整理工作開展過程中，還可能在特殊情況下將整理區(qū)內(nèi)的一些墳墓拆除，并且還會涉及廢棄村辦企業(yè)、無人居住舊房的拆除等，通過這樣的方式確保集體化建設用地向村鎮(zhèn)集中，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設主要集中在工業(yè)小區(qū)，以此來促進城鎮(zhèn)建設的穩(wěn)步發(fā)展。但仍舊有一些城鄉(xiāng)居民思想較為傳統(tǒng)，迷信風水，不愿意搬遷，這些都對耕地的整理和保護工作造成了影響，導致當前階段出現(xiàn)了耕地整理設計難、施工難等問題。

（三）保護性基礎有待完善

從客觀角度來看，我國耕地保護工作普遍存在基礎性措施缺乏規(guī)范性的問題，很難與我國未來耕地保護的客觀需求相結(jié)合，其落實在實踐中主要存有以下幾個問題：

首先，埋設保護點標志以及界址的數(shù)量不符合設計需求，導致很大一部分群眾無法分辨保護區(qū)以及非保護區(qū)。其次，有關部門未能與土地承包經(jīng)營人員進行耕地責任狀的簽訂，這將導致其很難在全社會范圍內(nèi)構(gòu)建積極向上的耕地保護社會氛圍。在此，有關部門無法落實依法保護耕地的制度實施，很難在真正意義上做到落實責任、一級抓一級，這也導致有關部門追究耕地破壞罪的過程相對較難。最后，很難針對年度土地的應用情況進行變更調(diào)整，同時針對農(nóng)田保護區(qū)受到占用、調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、優(yōu)化用途等無法根據(jù)實際情況作出設計變更，這將在很大程度上導致耕地占補平衡等一系列舉措受到影響。

（四）土地管理人員業(yè)務水平有待提高

對于耕地保護、整理工作而言，其本身具備專業(yè)能力要求高、技術特征復雜、政策不斷變化的特征，這也對土地管理人員的業(yè)務水平提出了較高的要求。但現(xiàn)階段，我國很大一部分土地整理工作人員對于規(guī)劃、水利、農(nóng)業(yè)等方面的專業(yè)知識了解較少，無法明確了解工程施工質(zhì)量的資金應用狀況，與土地整理工作的規(guī)范要求仍然有較大的差距。

四、推進耕地保護、土地整理工作的積極策略

對于國土資源管理部門而言，土地整理、耕地保護是其管理工作的重心?；诖耍嘘P部門應通過實踐應用一系列強力措施，針對耕地保護、土地整理工作的客觀規(guī)律作出整理和完善，并以此為基礎尋求我國耕地保護、土地整理在未來工作開展過程中的全新思路和設想，通過這樣的方式保證土地整理工作的質(zhì)量達到預期。

（一）強化宣傳和認識

耕地整理和保護工作屬于國家舉措以及政府行為，其在實踐過程中必須以有關部門推出的土地應用全面規(guī)劃作為核心根據(jù)。與此同時，如果在耕地整理工作中涉及有關企事業(yè)單位、政府部門、土地應用者分配關系的調(diào)控和整理，則其工作內(nèi)容落實在實踐當中會包含田塊歸并、資金籌劃、遷村并點等一系列內(nèi)容，其本身具備相對較大的工作量和政策性。這一系列問題從客觀方面來講，都應依托政府的介入作為媒介。在面對這一問題時，有關部門領導應從根本上強化我國土地整理工作的緊迫性以及重要性，在強化耕地保護工作責任意識的同時，針對有關內(nèi)容展開宣傳和組織工作，通過輿論的營造和宣傳，使每一位群眾都意識到耕地整理和保護工作具有利國利民的作用，是功在當代利在千秋的民生工程，人民群眾應支持并積極參與到這一工作中。

（二）全面規(guī)劃

針對耕地保護、整理工作而言，其應當將社會經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃作為核心基礎，簡單而言就是將土地應用總體規(guī)劃作為核心導向，針對性制定耕地保護和整理性工作規(guī)劃，同時以土地利用為核心協(xié)調(diào)各個部門之間關系，例如，將環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等一系列專項計劃相銜接，通過這樣的方式為后續(xù)耕地保護與整理工作的開展提供有力的理論根據(jù)。除此之外，還應將規(guī)劃方案作為基礎，確保將項目設計方案作為前提的基礎上，充分按照群眾經(jīng)濟的資金來源、承受能力，以年度為周期構(gòu)建年度分片整理計劃。在這一過程中，通過法律、技術等一系列實踐策略和應用手段來完成土地全面治理實踐，并針對土地實踐應用結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化和完善，從根本上提升土地應用率和產(chǎn)出率，以此來起到服務社會經(jīng)濟發(fā)展的核心目的。

（三）因地制宜制定策略

有關土地管理部門在落實耕地保護整理工作的過程中，應將土地資源的差異化分類、分布情況作為基礎，針對水、林、田、村等一系列工程的基本建設布局和有關技術規(guī)范等進行針對性的設計改造，并以此為基礎提出多樣化的建設基本需求，通過這樣的方式滿足我國農(nóng)村管理、經(jīng)濟發(fā)展的基本需求，并充分結(jié)合地區(qū)性實際情況，針對當前階段幾種較為成熟的整理模式展開實踐應用。

（四）規(guī)范化管理耕地保護與整理

在實際工作中，有關部門應應用規(guī)范化的耕地整理工作，落實業(yè)主責任制，同時大力推動施工監(jiān)理、工程招投標、合同管理等一系列制度，貫徹落實工程質(zhì)量終身負責制度，構(gòu)建嚴格監(jiān)督工程質(zhì)量經(jīng)濟、法律建設的針對性監(jiān)督形式，通過這樣的方式保證項目建設質(zhì)量達到標準。此外，需最大限度地貫徹落實項目跟蹤責任制，確保項目管理人員積極參與到施工過程中，通過實地調(diào)查的形式針對項目建設的成本投入、建設進程等進行核查，并在這一過程中針對資金應用等問題進行協(xié)商解決，從根本上保證經(jīng)由項目批準的計劃和方案有序落實，最大程度避免資金的挪用、轉(zhuǎn)移，從根本上強化項目建設的資金應用效益，確保項目建設資金管理力度得以提升的同時，使資金得以專項專用。

（五）優(yōu)化保護措施

想要從根本上強化耕地保護、整理工作，首先應確保具有專業(yè)化的機構(gòu)和高素質(zhì)的人才。從事土地整理工作的專業(yè)人員，應確保在熟悉技術業(yè)務、政策法規(guī)的前提下，對水利、工程監(jiān)理、農(nóng)業(yè)等一系列與土地整理工作息息相關的專業(yè)知識進行學習，同時結(jié)合實際情況針對耕地保護工作中頻繁發(fā)生的問題研究，通過這樣的方式進一步提高土地整理工作的專業(yè)水平。在這一過程中，依托法律對耕地保護工作的開展作出引導，同時通過遠景規(guī)劃的形式，從根本上保障耕地保護工作開展的有序性和系統(tǒng)性。在這一過程中，想要確保農(nóng)村遠景規(guī)劃的落實，就必須針對各塊土地進行綜合化的保護和治理，通過這樣的方式強化各個土地的保護和整理工作，只有確保各項任務得以順利完成，才能真正加快我國農(nóng)村的經(jīng)濟建設速度。

五、結(jié)束語

土地整治本身是一個較為系統(tǒng)化的體系，同時也是具備一定特殊性質(zhì)的社會系統(tǒng)工程，可能在實踐過程中受到多種因素的影響，同時也需要經(jīng)由各項法律法規(guī)進行協(xié)調(diào)。在落實土地整治工作的過程中，為了確保最終的建設效果達到預期，需要參與此項工作的人員杜絕各種不良現(xiàn)象，例如輕效益、重面積、重開發(fā)等情況?，F(xiàn)階段我國土地整治工作正處在前期的起步階段，公眾缺乏對土地整治的了解，這就需要有關部門結(jié)合實際情況，尋找針對性的策略，解決耕地保護、土地整治過程中出現(xiàn)的問題。