從社會(huì)發(fā)展角度看鄉(xiāng)村基層治理中難度加大的原因與對(duì)策
——以西部山區(qū)某縣為例

黔東南廣播電視大學(xué) 李聰聰

一、鄉(xiāng)村基層治理的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）社會(huì)轉(zhuǎn)型期矛盾在鄉(xiāng)村的體現(xiàn)

從農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型到工業(yè)的城鎮(zhèn)社會(huì)，我們歷經(jīng)了近百年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率發(fā)生了質(zhì)的變化。2020年開(kāi)展的第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，中國(guó)居住在城鎮(zhèn)的人口為90199萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?3.89%①，我們已經(jīng)從一個(gè)鄉(xiāng)村的熟人社會(huì)轉(zhuǎn)化成了城鎮(zhèn)的工業(yè)社會(huì)。在城鎮(zhèn)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)快，社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展脫節(jié)帶來(lái)的一系列矛盾極為突出。醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等諸多涉及民生的體系雖在不斷健全中，但各類社會(huì)問(wèn)題依舊頻繁見(jiàn)諸報(bào)端。鄉(xiāng)村因?yàn)閭鹘y(tǒng)意義上的自給自足和自建自治，常被認(rèn)為不存在這些問(wèn)題，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的脫節(jié)在農(nóng)村表現(xiàn)得也很明顯。

鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)快，差距越來(lái)越大，城鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)村形成巨大的虹吸效應(yīng)，“鄉(xiāng)村精英”和鄉(xiāng)村青年的不斷外流，加快了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)難度。在鄉(xiāng)村人口大量外流后，鄉(xiāng)村的空心化已經(jīng)形成，這在諸多研究中已形成共識(shí)。

空心化不僅僅是人口的空心，更是經(jīng)濟(jì)的空心和管理上的空心。當(dāng)鄉(xiāng)村本地外出務(wù)工人員占據(jù)村中戶籍人口的大多數(shù)時(shí)，村中原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)加快解體，又沒(méi)有一種預(yù)設(shè)方式來(lái)快速填充。在脫貧攻堅(jiān)中，國(guó)家也試圖重建村中的管理體系和提升鄉(xiāng)村治理效能，但是工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)使鄉(xiāng)村治理中國(guó)家行政實(shí)際性能部分被削弱，村民自治部分也減弱了，主要體現(xiàn)和原因是：

一是地方經(jīng)濟(jì)無(wú)法滿足鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。在西部鄉(xiāng)村地區(qū)，受制于長(zhǎng)期以來(lái)的地理環(huán)境，工業(yè)發(fā)展滯后，相對(duì)封閉，帶來(lái)集體經(jīng)濟(jì)的缺失或缺位。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)十分缺乏和薄弱，不足以支撐村民發(fā)展需求，也吸引不了村民加入，因?yàn)闈M足不了村民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。村民本地就業(yè)成為極個(gè)別現(xiàn)象，在筆者所在的西部山區(qū)，一個(gè)村莊有82%的人口外出，其中有74%的人口在省外務(wù)工，主要?jiǎng)?wù)工目的地集中在廣東、江蘇、浙江、福建等東部沿海地區(qū)。

二是外出務(wù)工使得村民對(duì)原有的村莊依賴程度減弱。村民外出務(wù)工基本上脫離了原有的生活圈子，與村莊的聯(lián)系僅僅存在于戶籍上掛名和逢年過(guò)節(jié)的遠(yuǎn)程問(wèn)候。特別是舉家外出的村民，常年在外，其主要生活和發(fā)展需求都依賴務(wù)工目的地來(lái)提供，對(duì)原有村莊的依賴程度十分弱。在這種現(xiàn)實(shí)情況下，本地基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)所在轄區(qū)內(nèi)外出村民的約束基本難以實(shí)現(xiàn)，而傳統(tǒng)熟人社會(huì)的生產(chǎn)、生活互助也基本解體，村中的村干、寨老對(duì)外出人員的約束權(quán)威性也隨之消失。

三是工業(yè)分工的細(xì)化破壞了鄉(xiāng)村原有的自給自足體系。工業(yè)化向鄉(xiāng)村的延伸、工業(yè)產(chǎn)品在鄉(xiāng)村的普及極大地改變了鄉(xiāng)村生活的面貌，同時(shí)也將鄉(xiāng)村資源與勞動(dòng)力納入工業(yè)體系，村民各類社會(huì)需求更加細(xì)化，村民自治組織和基層政府越來(lái)越難以滿足村民發(fā)展和生活的服務(wù)需求。村民自治的權(quán)威性和實(shí)用性弱化，由此帶來(lái)了村民向心力的解體。村民對(duì)鄉(xiāng)村的需求在弱化，為城鎮(zhèn)提供的產(chǎn)品和服務(wù)在提升，村民對(duì)鄉(xiāng)村基層的依賴度減弱，從心理上帶來(lái)了對(duì)原有權(quán)威認(rèn)同感的下降。

四是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化帶來(lái)的文化價(jià)值觀直接沖淡了原有鄉(xiāng)村的權(quán)威認(rèn)同。在村民外出后，無(wú)論其是常年在外居住，還是主要時(shí)間回村居住，都受到城鎮(zhèn)價(jià)值觀念的極大沖擊。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)講求效率、效益的意識(shí)在村民大腦中直接轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)利益的多少，造成鄉(xiāng)村傳統(tǒng)道德體系面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的互助習(xí)俗受到毀滅性打擊。村民對(duì)任何涉及自身利益或需要出力幫忙的地方，都轉(zhuǎn)化為對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的訴求，而原有的鄉(xiāng)村基層政府和村中自治組織無(wú)法給予滿足，從而使得權(quán)威性進(jìn)一步被削弱。

五是數(shù)字時(shí)代帶來(lái)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，形成文化跨代優(yōu)勢(shì)。在這個(gè)信息時(shí)代，以數(shù)字科技為代表的各類產(chǎn)品迅速掌握在年輕一代手中，而信息工具的自身特性也更便于年輕人掌握，長(zhǎng)輩對(duì)此技術(shù)的學(xué)習(xí)和掌握快速落后，這在鄉(xiāng)村迅速形了“文化反哺”和“技術(shù)反哺”，長(zhǎng)者的經(jīng)驗(yàn)性權(quán)威讓位于現(xiàn)實(shí)的科技性、數(shù)字化權(quán)威，家長(zhǎng)式的管理模式在鄉(xiāng)村治理中徹底失效，即社會(huì)原有秩序的權(quán)威性解體，從早期的鄉(xiāng)紳到后來(lái)的寨老，鄉(xiāng)村能人都隨著信息化的普及失去原有的權(quán)威性。

六是村民多價(jià)值觀的形成，更難以形成向心力。隨著村民外出的頻率、時(shí)間、深入城鎮(zhèn)生活的程度不斷加深，移動(dòng)信息下接收外部信息的能力飛速提升，整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)群體的價(jià)值觀變得更分散，對(duì)同一事物認(rèn)同的差異性更大，村內(nèi)原有的共同體意識(shí)在逐漸瓦解，村民對(duì)村莊的心靈依賴也更加淡化，即使民族性的習(xí)俗活動(dòng)也逐漸演化成經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)的載體，村民的心靈歸宿更加難以統(tǒng)一，這造成原本用習(xí)慣性約定來(lái)約束村民的部分力量消失了。現(xiàn)有的村規(guī)民約越來(lái)越趨向于現(xiàn)代化的法律契約形式，缺乏了原有的人情成分。價(jià)值統(tǒng)一性變?yōu)椴豢赡?，這動(dòng)搖了鄉(xiāng)村基層治理的認(rèn)同基礎(chǔ)，從而給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)困難。

（二）鄉(xiāng)村基層治理中治理者得到的支持不足

在西部山區(qū)的鄉(xiāng)村基層治理中，基層政府竭力在建強(qiáng)鄉(xiāng)村治理組織，健全鄉(xiāng)村治理體系，壯大鄉(xiāng)村治理隊(duì)伍。目前，筆者所在的基層也強(qiáng)化了黨在基層治理中的地位，加大了對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)，并建立了人數(shù)更為龐大的基層隊(duì)伍。在村中，除了黨支部、村委會(huì)以外，還有婦女聯(lián)合組織、村務(wù)監(jiān)督組織、護(hù)林員組織、衛(wèi)生員組織、醫(yī)療隊(duì)組織、志愿者隊(duì)伍、村民消防隊(duì)組織、安全員組織等一系列涉及村民生活各方面的隊(duì)伍。但除了“鄉(xiāng)村精英”流失、鄉(xiāng)村人才斷層、鄉(xiāng)村治理長(zhǎng)效機(jī)制缺失以外，最新的問(wèn)題也在凸顯。

一是原有熟人社會(huì)的內(nèi)卷性在加強(qiáng)。在鄉(xiāng)村，隨著新的社會(huì)階層固化，穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)在鄉(xiāng)村正在形成，階層壁壘正在加固。這在基層直接影響和破壞了公平生態(tài)，給原本想在基層大展拳腳的新進(jìn)基層治理者帶來(lái)困惑和阻礙，干得越多越容易出問(wèn)題、干得多不一定被重視，其后果就是責(zé)任甩鍋成常態(tài)。因上升渠道具有了非公平性因素，懈怠性的惰工成為普遍現(xiàn)象，基層治理團(tuán)隊(duì)中甩鍋性文化正形成。

二是基層的容錯(cuò)機(jī)制缺失。在基層普遍缺乏工作的容錯(cuò)機(jī)制，獎(jiǎng)懲措施偏頗，懲錯(cuò)不懲懶，做得越多錯(cuò)得越多，不做的反而更受益。工作量過(guò)大，上級(jí)各部門(mén)為了達(dá)成各自的工作目標(biāo)，都以問(wèn)責(zé)來(lái)推動(dòng)工作落地，使得基層治理者常有任勞任怨但辛苦無(wú)果、披星戴月卻又如履薄冰的感覺(jué)。基層治理者的幸福感缺失，已成了普遍現(xiàn)象。

三是基層治理者缺乏支持和好的解決辦法。基層治理中因?yàn)槿狈ψ銐虻慕?jīng)濟(jì)支持，造成承而不諾的現(xiàn)象普遍，難以做到取信于民，不滿和不信任情緒積蓄，造成修昔底德陷阱的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)明顯，給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)極大隱患。由于西部山區(qū)很多地方財(cái)政債務(wù)高筑現(xiàn)象普遍，現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村治理中需要采用的經(jīng)濟(jì)型管理手段就弱化了。比如，要求廢棄房屋改綠地，政府來(lái)補(bǔ)償，但由于補(bǔ)償不到位或時(shí)間拉得過(guò)長(zhǎng)，民眾對(duì)政府的信任就弱化了。

基層治理者無(wú)法得到支持和提升解決問(wèn)題的辦法。為了工作順暢，基層治理者多采用人情式管理來(lái)調(diào)動(dòng)資源，靠熟悉程度，靠喝酒拉關(guān)系，靠熟人社會(huì)的親疏遠(yuǎn)近，靠熟人社會(huì)的面子（潛規(guī)則權(quán)力運(yùn)行），而不是正面的行政性管理或科學(xué)性管理。這在現(xiàn)實(shí)工作中能幫助基層治理者在一定程度上減輕壓力和負(fù)擔(dān)，但又帶來(lái)了人情懲罰的難度，降低了村民心理上越軌或失范的成本，反過(guò)來(lái)又加重了鄉(xiāng)村社會(huì)的治理成本，更可能會(huì)形成惡性循環(huán)。

二、解決基層治理困境的對(duì)策與建議

（一）加快流動(dòng)人口的異地信息大數(shù)據(jù)建設(shè)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會(huì)治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會(huì)治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化②?！币?yàn)槿丝诹鲃?dòng)性加強(qiáng)給基層治理帶來(lái)的困擾越來(lái)越突出，由此帶來(lái)一系列問(wèn)題。目前養(yǎng)老、社保、醫(yī)保等完全異地通用尚有一定距離，其他信息一體化還較遠(yuǎn)。因此，應(yīng)加快大數(shù)據(jù)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的全方位監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)信息共享，從而提升對(duì)人口跨地域的有效管理。而且，大數(shù)據(jù)也能提升鄉(xiāng)村治理決策的科學(xué)性，大數(shù)據(jù)嵌入鄉(xiāng)村治理能夠打破原有的數(shù)據(jù)壁壘和體制中壁壘，實(shí)現(xiàn)從基于經(jīng)驗(yàn)到基于數(shù)據(jù)的科學(xué)化管理③。

（二）加快基層容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)

鄉(xiāng)村基層治理中，由于治理者自身專業(yè)的局限性，難以全面掌握越來(lái)越寬泛的專業(yè)要求，基層治理中對(duì)數(shù)據(jù)的要求越來(lái)越精準(zhǔn)，也給鄉(xiāng)村基層治理者帶來(lái)了困難。隨著工作量的激增、上級(jí)問(wèn)責(zé)機(jī)制的下沉，鄉(xiāng)村基層治理者的壓力越來(lái)越大。事情多、責(zé)任大，鞭策多、獎(jiǎng)勵(lì)少，上面千線萬(wàn)事集中于基層這一點(diǎn)，上級(jí)指令又都是嚴(yán)厲措辭，與問(wèn)責(zé)伴隨，因?yàn)榕卤粏?wèn)責(zé)、追責(zé)而不敢作為的現(xiàn)象較為普遍，這是鄉(xiāng)村基層治理者工作中面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此加快鄉(xiāng)村基層治理中容錯(cuò)機(jī)制的建設(shè)，給鄉(xiāng)村治理者更多的容錯(cuò)空間是調(diào)動(dòng)其干事創(chuàng)業(yè)、激發(fā)干勁、杜絕庸政懶政所必需。劃清楚哪些可以做，哪些不可以做，哪些有容錯(cuò)空間，哪些沒(méi)有容錯(cuò)空間，這些都是激勵(lì)鄉(xiāng)村基層治理者放開(kāi)手腳擔(dān)當(dāng)作為的基礎(chǔ)和保障，也更有利于開(kāi)創(chuàng)各項(xiàng)事業(yè)的新局面。

（三）進(jìn)一步推動(dòng)扁平化管理

進(jìn)一步推動(dòng)政府科層管理的扁平化，減少中間行政的級(jí)數(shù)，統(tǒng)一管理，減少重復(fù)性指令、重復(fù)性檢查，切實(shí)在基層減負(fù)上給予幫助。比如，村級(jí)組織因?yàn)橐獙?duì)接政府的各個(gè)部門(mén)，真正是“上面千條線，下面一個(gè)點(diǎn)”。人員少、文化層次低、經(jīng)費(fèi)少、技術(shù)辦公能力差、工作量大得驚人，幾乎就是在疲于應(yīng)付上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)工作。加之各項(xiàng)工作常出現(xiàn)各個(gè)層級(jí)檢查同一內(nèi)容的情況，為了應(yīng)對(duì)這些檢查，村級(jí)人員疲于奔命，極大地增加了村級(jí)行政的負(fù)擔(dān)。

（四）更加體現(xiàn)資源投入的公益性

鄉(xiāng)村基層治理在近些年得到了國(guó)家高度重視，特別是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等的實(shí)施。但是相比對(duì)城市資源的投入，對(duì)鄉(xiāng)村的資源投入還相差甚遠(yuǎn)。特別是鄉(xiāng)村治理中急需的人才資源、資金投入、基礎(chǔ)建設(shè)投入、信息建設(shè)投入、鄉(xiāng)村環(huán)境改善等諸多方面與城市相比相差巨大。很多項(xiàng)目的審批權(quán)多集中在省級(jí)層面，在實(shí)際操作中，因?yàn)猷l(xiāng)村投入的周期更長(zhǎng)、效益回收更慢、經(jīng)濟(jì)效益更低，無(wú)法與城市進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。但是這些公共性投入應(yīng)該更多地從社會(huì)發(fā)展的層面來(lái)考慮，而不是從經(jīng)濟(jì)層面考慮。所以，轉(zhuǎn)變對(duì)鄉(xiāng)村投入的觀念，從公益視角出發(fā)更符合現(xiàn)實(shí)。

（五）重塑鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)

鄉(xiāng)村基層治理中，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村富裕就要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，這是物質(zhì)條件積累的基礎(chǔ)，也是承載其他文明建設(shè)的載體。大力扶持和幫助各類社會(huì)企業(yè)發(fā)展的同時(shí)，政策上和資源投入方面應(yīng)該特列一部分集中于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)在鄉(xiāng)村基層治理中帶來(lái)的不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益的收益，更多的是社會(huì)性效益的回報(bào)。集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)，村民對(duì)村莊的向心力就強(qiáng)，參與村內(nèi)事物的積極性就高，對(duì)留在村內(nèi)就業(yè)就更充滿期望，對(duì)鄉(xiāng)村的熱愛(ài)也就更現(xiàn)實(shí)。特別是對(duì)重新確立集體經(jīng)濟(jì)在偏遠(yuǎn)山村的主導(dǎo)作用將起到更為突出的效果，因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)不但可以彌補(bǔ)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)缺乏主導(dǎo)性的空缺，而且可以形成帶動(dòng)作用，以此為基礎(chǔ)對(duì)個(gè)體企業(yè)形成輻射和孵化作用。

（六）重建鄉(xiāng)村互助體系

目前，鄉(xiāng)村基層治理的主導(dǎo)力量是基層黨委政府，而投入大、效益低的現(xiàn)象很突出，要改變現(xiàn)狀，一是基層政府要主動(dòng)轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，將政府行政性指令為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)性服務(wù)為主，將上級(jí)對(duì)村級(jí)管理的命令式方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)式方式，更多地依靠村級(jí)自治來(lái)完成對(duì)鄉(xiāng)村的治理。二是要重建村莊的互助體系。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自給自足、自建自管的模式有很多依舊是符合現(xiàn)實(shí)需求的，也是村民內(nèi)心認(rèn)可的，且更具治理的彈性、更富有生命力。將原有的基層村民自治方式經(jīng)過(guò)細(xì)化和指導(dǎo)性建制，重新建立以互助傳統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理體系是可行的，因?yàn)猷l(xiāng)村的生活方式和互助傳統(tǒng)具有天然的契合度，更具有共生的黏性，在村民接受度、治理效果、資源節(jié)省、治理效益等方面也具有天然的優(yōu)勢(shì)。

三、結(jié)論

在國(guó)家脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)的道路上，鄉(xiāng)村基層治理是繞不開(kāi)的一個(gè)議題。以往我們認(rèn)為從基層治理的技術(shù)層面、政策層面都可以把問(wèn)題解決掉，但實(shí)際操作中存在很多困難，而且即便落實(shí)，實(shí)際效果也與預(yù)想的目標(biāo)相差較大。從社會(huì)發(fā)展層面來(lái)看，諸多鑲嵌在村民生活方式和傳統(tǒng)心理上的因素是造成目前鄉(xiāng)村基層治理效果不佳的主要原因，從技術(shù)層面、政策層面、社會(huì)層面同時(shí)建設(shè)，共同形成體系化才能真正形成合力。加快流動(dòng)人口的異地信息大數(shù)據(jù)建設(shè)，加快基層容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)扁平化管理，更加體現(xiàn)資源投入的公益性，重塑鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，重建鄉(xiāng)村互助體系等都有助于真正地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化探索可靠的路徑。

注釋

①國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《第七次全國(guó)人口普查公報(bào)（第七號(hào)）—城鄉(xiāng)人口和流動(dòng)人口情況》http://www.stats.gov.cn/。

②習(xí)近平在中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)審時(shí)度勢(shì)精心謀劃超前布局力爭(zhēng)主動(dòng)實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-12-10(1)

③趙敬丹,李志明《從基于經(jīng)驗(yàn)到基于數(shù)據(jù)—大數(shù)據(jù)時(shí)代鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型》[J]，《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2020年第1期。