發(fā)票風險管理特征及對策研究

吉林大學法學院 楊虹

國家深化稅收改革，推動稅務部門管理質量的提高。但是，長期存在的發(fā)票虛開違法行為成為稅務部門稅收管理工作中的頑疾。不法分子違法行為，嚴重影響了正常的稅收秩序，甚至達到法律規(guī)定的定罪標準，成為稅收管理部門面臨的難題。因此，應對發(fā)票虛開的違法行為進行分析，通過源頭管控、政策改革等提高稅收管理的精確度，從而保障發(fā)票管理工作順利開展，提高稅務執(zhí)法質量，建立防線防控措施，有效應對發(fā)票風險管理。

一、發(fā)票風險管理的意義

近年來，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，虛開行為愈演愈烈。從以往的抵扣稅金到從事非法項目，對社會經(jīng)濟發(fā)展造成了嚴重影響?，F(xiàn)階段，主要的虛開形式有騙取出口退稅、虛假抵扣稅款、對賭協(xié)議三類[1]。依照《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》《中華人民共和國稅收征收管理法》等法律法規(guī)，結合稅務平臺大數(shù)據(jù)，能夠識別風險納稅人，根據(jù)其風險等級進行自動和手動識別，有利于保障納稅人合法權益，維護稅收公平。

稅收征管體制是保證社會經(jīng)濟發(fā)展的重要內容，有利于打造和諧穩(wěn)定的稅收營商環(huán)境，對風險管理有著重要作用。將風險管理融入增值稅專用發(fā)票管理工作中，有助于稅務部門優(yōu)化資源，針對管理對象形成最佳調配，保證發(fā)票風險管理體系趨于完善，保障社會公眾利益。

二、發(fā)票風險管理的誘發(fā)因素

虛開發(fā)票這一違法行為出現(xiàn)的原因，在于放管時間差異影響信息的有效傳遞，給予不法分子可乘之機。多數(shù)稅務管理部門對涉稅信息審核不夠及時，部分工作采取事后管理，導致放管時間差長期存在，影響發(fā)票監(jiān)管質量。從另一種角度也可以說當前發(fā)票管理制度不完善，存在的漏洞為不法分子提供了可乘之機。并且，稅務部門未能充分應用信息化技術手段，推進管理扁平化，完善管理系統(tǒng)，未能有效接收外部信息，導致發(fā)現(xiàn)發(fā)票違法行為后無法及時預警，嚴重影響風險預判執(zhí)行。

（一）法律法規(guī)及政策方面

國家政策方面存在的問題，表現(xiàn)在政策法規(guī)修訂、出臺或更新滯緩，或缺乏可操作性，難以滿足社會發(fā)展需求。對于基層稅務機關具體執(zhí)行部分，如定性判斷標準、移交稽查情形等缺乏細節(jié)性的規(guī)定，導致實際管理時存在較大的難度。

應用管理缺乏參考細則，導致工作執(zhí)行標準不統(tǒng)一，對于違法行為的判斷存在主觀或客觀歧義。在征納管理中，虛開現(xiàn)象嚴重影響守法納稅人自身權益。法律法規(guī)參考方面，目前只有《增值稅暫行條例》《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》《中華人民共和國征收管理法》《刑法》《民商法》等，由于稅收立法的復雜性，涉及財政體制改革，增值稅的立法進程、立法程序延后，亟待采取有效的解決措施。

（二）管理方面

時代在發(fā)展，現(xiàn)有的管理手段難以應對當前管理形勢，需要不斷更新管理思路，從而加強內外各部門之間的協(xié)作。國地稅合并以來，存在稅務部門工作人員發(fā)票管理能力水平不高、重視程度不夠的問題，缺乏嚴厲的懲處機制，往往出現(xiàn)問題以后才去解決，沒有從行業(yè)、規(guī)模等總體上把控類型風險，為發(fā)票管理工作帶來隱患。由于政策方面缺乏具體的管理細則，導致稅務部門監(jiān)管力度不夠，造成監(jiān)管漏洞的存在，一定程度上縱容了發(fā)票虛開現(xiàn)象。另外，稅務管理各部門之間權責不統(tǒng)一，導致日常管理趨向弱化[2]。

（三）技術方面

核心征管系統(tǒng)已經(jīng)更新到金稅三期，但是系統(tǒng)中關于發(fā)票的開具上傳等信息，依舊需要依靠稅控及其他系統(tǒng)傳遞，使得信息真實性無法得到保障，信息造假現(xiàn)象存在。此外，雖然金稅工程系統(tǒng)不斷完善，但是依舊存在漏洞，系統(tǒng)還需要進一步優(yōu)化升級，增強簡便快捷的操作性，減少不必要的操作難度，全面對系統(tǒng)頁面進行開發(fā)，保證軟件應用效率提升，避免對稅務人員判斷產生干擾和阻礙。

三、發(fā)票違法行為的風險防范措施

針對發(fā)票違法的問題，中共中央辦公廳與國務院聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，提出未來發(fā)展需要深入推進發(fā)票精確執(zhí)法和管理服務，堅持以問題導向為原則，著手改善短板弱項，切實根據(jù)存在的缺陷進行優(yōu)化整改，實現(xiàn)規(guī)范性、便捷性、精準性。從三個方面采取有效措施，不斷提升發(fā)票管理的精確度，維護市場經(jīng)濟秩序。

（一）政策方面的風險防范對策

1.完善相關法律法規(guī)

增值稅改革不僅關系千萬家企業(yè)稅負，同時也影響中國稅制現(xiàn)代化進程。當前稅務管理中建立的相關法律體系盡管有明確的實施細則，現(xiàn)行增值稅仍以國務院暫行條例的形式存在，實際處理業(yè)務的過程中仍缺乏相關立法體系，導致當前處理細則不符合社會發(fā)展現(xiàn)狀。涉及相關違法行為的處理時，所屬稅務機關判定違法事實缺乏判斷標準，處罰行為后，納稅人申訴僅有《征管法》是國家制定的對應法律程序，其余僅為暫行條例，對稅務部門處理問題造成嚴重影響，導致敗訴情況出現(xiàn)。

在處理案件的過程中，依照《刑法》《民商法》《征管法》等法律法規(guī)，對具體細節(jié)進行分析判斷，確定行為對社會產生嚴重危害，才能夠對其進行判決處罰。由于缺乏更完善的法律，對虛開發(fā)票罪、虛抵扣稅款罪、騙取出口退稅罪等犯罪過程中虛開、虛抵、偷稅、漏稅、騙稅等違法行為的判斷還需進一步考量。對于個人行為，需要根據(jù)具體細節(jié)判定其犯罪類型、犯罪主體和侵犯的客體，從而定罪和處罰。對此，需要針對發(fā)票虛開違法行為加強研究，從法律方面入手，制定更加完善的法律條文與細則，才能夠保障稅務人員執(zhí)行公務過程中有法可依。

2.加大發(fā)票違法處罰力度

對于違法行為的裁量基準，處罰與量刑已經(jīng)不適應當前社會的發(fā)展，甚至出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。對此，需要從法律角度來進行科學管理。稅務部門對于發(fā)票虛開的金額，累計金額處罰力度較小，導致較多涉及違法行為的案件中，稅務處罰方式只是補繳稅款、罰款和加收滯納金，只有移交公安機關的案件中，才依據(jù)《刑法》給予刑事處罰，缺乏嚴厲的懲戒措施，難以有效震懾犯罪分子。未來的管理和發(fā)展中，還需要加強稅務部門檢查犯罪和處罰的力度，與其他對口部門形成協(xié)同合作的方式，共同針對違法行為進行嚴厲打擊，提升稅務執(zhí)法效果。加強關聯(lián)管控，構建聯(lián)動風險防控系統(tǒng)，根據(jù)虛開關聯(lián)企業(yè)分級管理機制，采取關聯(lián)主動式管理，能夠通過違法行為查找其關聯(lián)的相關企業(yè)，并根據(jù)涉及的實際地區(qū)進行上報。聯(lián)動涉及的具體區(qū)域部門，由各省稅務局統(tǒng)籌各部門進行協(xié)調管理。對相關企業(yè)實際情況進行稅務檢查時，根據(jù)問題采取對應措施，實現(xiàn)全省一盤棋的管理模式。清除不法分子儲備企業(yè)、關聯(lián)企業(yè)，并由省局進行統(tǒng)計，根據(jù)其涉案歸案一查到底，也便于協(xié)調公安等部門進行下一步查處工作，對違法行為進行嚴肅處理。

3.各級稅務機關對本地區(qū)重點行業(yè)進行監(jiān)控

由于國內各省市分布的行業(yè)不同，存在的發(fā)票風險管理類型也不盡相同，餐飲娛樂業(yè)、機動車經(jīng)銷業(yè)、成品油經(jīng)銷業(yè)、部分服務業(yè)等行業(yè)較多存在虛開發(fā)票現(xiàn)象。為了保證管理質量，需要各地區(qū)對當?shù)刂攸c行業(yè)進行分類，對產業(yè)進行深入監(jiān)管。建立監(jiān)控指標模型，針對當?shù)匦袠I(yè)分布經(jīng)營的實際情況，采取不定期專項違法檢查行動，對發(fā)票使用行為進行嚴格監(jiān)管，加強后續(xù)管理，盡可能將發(fā)票風險扼殺在萌芽狀態(tài)。

（二）管理方面的風險防范對策

1.深入實地排查，提升管控效率

要想從源頭遏制發(fā)票虛開的風險，需要從市場入手，作為突破重點。稅務部門應加強對企業(yè)與個人發(fā)票使用情況的摸排，能夠針對發(fā)票使用過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行嚴格查處，對于違規(guī)使用者給予嚴肅處理。持續(xù)開展發(fā)票宣講指導，確保企業(yè)與個人都能在領用時實名辦稅、購票，保證監(jiān)管過程合規(guī)合理。對于多數(shù)小型微利企業(yè)而言，由于雇傭的人員資歷不同，需要稅務部門加強對法人、財務負責人、辦稅人、購票人等人員的稅法知識普講和宣傳教育。充分利用一戶式征管系統(tǒng)大數(shù)據(jù)，網(wǎng)絡與實地相結合，基層稅源管理部門對管轄區(qū)域內異常企業(yè)初步判斷后及時進行實地檢查，排查四員關聯(lián)任職企業(yè)的風險情況，在此過程中嚴格遵守管理質量，起到正面震懾的作用，減少違法行為的發(fā)生[3]。及時篩查風險關聯(lián)企業(yè)，采取相關措施，第一時間堵塞風險漏洞。

2.創(chuàng)新管理手段，提升服務質量

現(xiàn)行發(fā)票管理制度老舊，增值稅專用發(fā)票違法行為不僅難以被發(fā)現(xiàn)，而且違法行為查處存在滯后性，甚至直到開票后企業(yè)走逃失聯(lián)、未申報記錄生成、實地核查查無此戶，才會被管理部門察覺，嚴重影響稅收管理質量，導致國家稅款難以追回，影響國家經(jīng)濟發(fā)展。稅務部門應將開票風險納入防偽稅控申報比對系統(tǒng)，實現(xiàn)自動鎖盤和有效預警，并上傳到稅務總局大數(shù)據(jù)平臺，對上下游開票受票業(yè)務進行排查，自動實現(xiàn)紅黃藍分級風險預警，增加監(jiān)管手段。

3.推行電子發(fā)票，完善優(yōu)化升級

應創(chuàng)新管理模式，以滿足經(jīng)濟市場的需求，在先進技術的引導下，實現(xiàn)信息管稅，完善以票控稅的管理模式。電子發(fā)票是互聯(lián)網(wǎng)+稅務的新型管理模式，與傳統(tǒng)管理有著相同的法律效力，其優(yōu)勢在于無需進行防偽核查便能夠即時生成，當場驗證真?zhèn)危哂斜憬莶僮鞯葍?yōu)點。同時，網(wǎng)上開票系統(tǒng)節(jié)約了成本，有助于為消費者提供更優(yōu)質的服務。減少紙質發(fā)票印刷的同時能夠促進綠色發(fā)展，大大降低稅企往返奔波成本，符合社會未來發(fā)展需求。

未來發(fā)展需要建立“在線管控機制”，電子發(fā)票提高了稅務部門的管控水平，形成發(fā)票管理新格局，建立發(fā)票風險防控線上關。開辦一網(wǎng)通業(yè)務，配套在線管控措施，推進智慧稅務建設，充分利用先進的現(xiàn)代化技術，提高風險防控的精準度。采取一戶一人等智能歸類模式，深化服務監(jiān)管質量與執(zhí)法力度，形成全面升級的聯(lián)動模式。納稅人能夠通過電子稅務局選擇稅務與地址，并基于系統(tǒng)精準反饋結果給稅務局，防止發(fā)票違法行為出現(xiàn)。申請人通過電子稅務局選擇收件人，不得委托他人代收，需要經(jīng)過稅務局App查詢，以保證稅收管理安全。

4.完善風險識別體系，化被動為主動

稅收成果建立在數(shù)據(jù)集中管理的基礎上，并結合信息化建設成果，對稅收風險進行科學管理。利用稅收系統(tǒng)探索規(guī)律，完善稅收征管工作，建立風險識別體系，為實際稅收管理提供參考。稅務部門應針對風險識別數(shù)據(jù)，將各項風險指標、風險點涉及的相關信息關聯(lián)在一起，對企業(yè)近些年的發(fā)展情況、經(jīng)營狀態(tài)、涉稅數(shù)據(jù)等進行綜合判斷分析，根據(jù)實際情況制定對應的風險預防機制，提高篩查報告質量。同時，稅務部門通過不斷地總結經(jīng)驗，與管控較好的地區(qū)交流學習，對不同的違法案件進行分析，對新型案件進行歸類，優(yōu)化更新模型，確保風險指標模型的指向性更加完善[4]。

（三）技術方面的風險防范對策

1.加強橫向內外部信息整合

當前，國內稅務征收工作在信息技術不斷發(fā)展的推動下迎來了大數(shù)據(jù)時代，科技的進步使得稅務部門獲取信息的時效性、真實性都得到了保證。稅務部門需要加強與工信部、公安部等多部門聯(lián)動，拒絕使用慣用思維，以促使一線稅務部門不斷擴充數(shù)據(jù)，為稅務部門提供更有利的情報數(shù)據(jù)，為發(fā)票風險防控工作夯實基礎。

2.優(yōu)化完善風險特征數(shù)據(jù)庫

稅務部門應加強對信息平臺的優(yōu)化管理，為案件分析和風險應對提供實時數(shù)據(jù)支撐，加速完成工作整合，保證數(shù)據(jù)管理的完善性、可靠性。建立風險特征數(shù)據(jù)庫，對各類風險信息進行自動比對，確保信息指標有效融入平臺，不斷充實風險預防措施，根據(jù)不同風險指標采取更加細化的解決方案，確保一線稅務能夠更加精準地操作，形成科學的風險防范規(guī)程。

3.金稅四期上線，打通“云化”全流程

金稅四期搭建完成后，將形成跨平臺、跨地區(qū)的協(xié)作信息管理系統(tǒng)，建立各部委、人民銀行等參與機構之間的通道，企業(yè)相關人員手機號、納稅狀態(tài)、等級注冊信息可實現(xiàn)全網(wǎng)核查，打通“云化”全流程，進而為智慧監(jiān)管、智能辦稅提供條件和基礎，實現(xiàn)稅收征管數(shù)字化，讓偷稅漏稅無所遁形。

四、結論

綜上所述，由于國內“以票控稅”的局面難以在短時間內作出改變，“信息管稅”還在逐步推進過程中，同時犯罪分子違法手段層出不窮，增值稅發(fā)票風險依舊存在，未來需要多方合作，持續(xù)維護經(jīng)濟秩序，建立健全法律法規(guī)體系，充分運用大數(shù)據(jù)云平臺支撐，優(yōu)化創(chuàng)新風險指標識別路徑，選擇最科學的管理模式與手段，從多方面對風險管理工作進行研究。針對虛開發(fā)票等違法行為，提出更具有操作性的管理對策，從而保障納稅人的合法權益，全面有效地加強發(fā)票風險識別，推動管理水平提升，防止虛開勢頭蔓延，推動稅收法治改革。

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發(fā)票是指一切單位和個人在購銷商品、提供或接受服務以及從事其他經(jīng)營活動中，所開具和收取的業(yè)務憑證，是會計核算的原始依據(jù)，也是審計機關、稅務機關執(zhí)法檢查的重要依據(jù)。收據(jù)才是收付款憑證，發(fā)票只能證明業(yè)務發(fā)生了，不能證明款項是否收付。

發(fā)票是指經(jīng)濟活動中，由出售方向購買方簽發(fā)的文本，內容包括向購買者提供產品或服務的名稱、質量、協(xié)議價格。

除了預付款以外，發(fā)票必須具備的要素是根據(jù)議定條件由購買方向出售方付款，必須包含日期和數(shù)量，是會計賬務的重要憑證。中國會計制度規(guī)定有效的購買產品或服務的發(fā)票稱為稅務發(fā)票。政府部門收費、征款的憑證各個時期和不同收費征款項目稱呼不一樣，但多被統(tǒng)稱為行政事業(yè)收費收款收據(jù)。為內部審計及核數(shù)，每一張發(fā)票都必須有獨一無二的流水賬號碼，防止發(fā)票重復或跳號。

簡單來說，發(fā)票就是發(fā)生的成本、費用或收入的原始憑證。對于公司來講，發(fā)票主要是公司做賬的依據(jù)，同時也是繳稅的費用憑證；而對于員工來講，發(fā)票主要是用來報銷的。