中國公共衛(wèi)生應急管理法治化探究*

東北林業(yè)大學 吳辰昱，鐘琦

一、公共衛(wèi)生應急管理法制概述

（一）立法概況

立法層面，《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》三部法律法規(guī)成為我國應對公共衛(wèi)生安全事件的中流砥柱。

機構設置層面，公共衛(wèi)生應急管理機構的體系化建設已經(jīng)取得一定的成果。衛(wèi)生應急管理制度形成人民政府統(tǒng)一指揮、衛(wèi)生部門協(xié)調工作、有關單位通力協(xié)助的基本框架。根據(jù)國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案規(guī)定，各級人民政府根據(jù)本級衛(wèi)生部門的建議以及實際需要，擁有決定是否成立應急指揮部門的權力，應急指揮部門的構建為突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應對起著非常重要的影響。

我國面對突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件時，在事前預警、事中監(jiān)督、事后保障三個方面都進行了大刀闊斧的改進，形成了全方位、全流程、全覆蓋的保護屏障，進一步提升了我國應對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的能力。

（二）現(xiàn)存問題

我國的公共衛(wèi)生應急管理體系已經(jīng)具有維持衛(wèi)生緊急狀態(tài)時的社會安定功能，正朝著更加完備、科學的方向發(fā)展，其中公共衛(wèi)生應急管理法治化亟待進一步推動。法是治國之利器，發(fā)揮著懲惡揚善的作用，也是人民之盾，保護著人們不受非法侵害。緊急狀態(tài)下，非法行為者抓住漏洞，尋求逃脫之機時，法律將成為人民手中的自衛(wèi)利器，保證自我權利的實現(xiàn)。此外，信息傳遞工作與應急手段發(fā)生了實施上的錯位，在跟緊工作部署的步伐上有所欠缺。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件天然具備時間屬性，爭分奪秒進行信息傳遞將為挽救無數(shù)生命創(chuàng)造前提條件，現(xiàn)階段的信息傳遞工作較為滯后，需加強重視。最后，是應急工作人員職權行使問題。我國社會主義法治明確權責一致要求，同時這也是行政法所立之基本原則。在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)生以后，公職人員依法辦事、權責一致，而由于客觀原因，許多非公職人員秉承服務人民的信念加入了應急隊伍中，這就面臨少有完備法規(guī)指導工作的困境。職權不定且公信力不夠，難以展開工作，職權模糊，工作中可能出現(xiàn)超越限度的行為，引發(fā)不滿。因此，需加大力度解決非公職人員的職權問題。

二、古代傳染病防治法律的經(jīng)驗

（一）應對機制多元化、科學化

雖然早在殷商時期就出現(xiàn)了相關的記載，但是正式作為立法出現(xiàn)的傳染病防治法最早見于秦朝。《睡虎地秦簡·封診式》“爰書，某里公士甲等廿人詣里人士五（伍）丙，皆告曰：「丙有寧毒言，甲等難飲食焉，來告之。」即疏書甲等名事關諜（牒）北（背）”。說明秦朝時期官府會及時記錄疑似病例以便更好地控制流行病蔓延，提高防治效率?！袄锕?jié)（即）有祠，丙與里人及甲等會飲食，皆莫肯與丙共桮（杯）器”。說明立法對周邊人群進行了切斷傳播途徑的行為規(guī)范。在《法律問答》寫道，“城旦、鬼薪癘，可（何）論？當（遷）癘（遷）所”。說明秦朝設立了集中隔離地——癘遷所，此時的隔離所僅收容已經(jīng)確診的病患，對于疑似病例以及密切接觸者并沒有相關的隔離辦法。

（二）優(yōu)化信息傳遞機制

受限于客觀環(huán)境，中國古代地方醫(yī)療發(fā)展相當有限，如貞元九年任職黔中的張侍郎上表談到當?shù)亍敖^無醫(yī)人，素乏醫(yī)藥”，唐代地方的醫(yī)學生在未正式成為醫(yī)師之時，便被政府征調投入救治工作，可見地方醫(yī)療人才資源嚴重缺乏，因此政府援助便顯得尤為重要。除了隔離，及時發(fā)現(xiàn)疫病，然后迅速組織管理，可以降低傳播風險并提高病患存活率。古代通信技術落后，這便需要另辟蹊徑，從立法入手建立健全報告制度，打通從地方到地方、地方到中央的信息高效傳遞渠道。宋朝皇祐四年，仁宗發(fā)出了“比日上封言政事得失者少，豈非言路壅塞所致乎？”的疑問，后規(guī)定“凡是有關州縣疫病的公文及臣僚奏疏，閤門司、通進司、銀臺司、登聞理檢院、進奏院等，一概不得阻留，直達于上”。此外，宋代將“翰林醫(yī)官院”派駐到地方，稱為“駐泊醫(yī)官”，進一步將地方與中央之間的醫(yī)療信息、資源打通，要求地方政府將本地疫病暴發(fā)的信息公布于交通要道之中，加速地方之間的信息流通?！洞竺髀伞返摹稇袈伞分袑Σm報、漏報行為予以懲戒，從官員入手，提高信息傳遞效率。

（三）立法統(tǒng)籌中央與地方應對機制

唐《天圣·疾醫(yī)令》中立法確定了巡患制度?！都册t(yī)令》唐16：“諸醫(yī)、針師等巡患之處，所療損與不損，患處官司錄醫(yī)人姓名案記，扔錄牒太常寺，據(jù)為黜陟?！碧拼O太醫(yī)署，太醫(yī)署醫(yī)師的巡患之地主要限于京師地區(qū)，主要負責京師地區(qū)爆發(fā)疾疫時的救治工作，只有在地方疾疫爆發(fā)時才會被派遣前往救助。但是信息往來的滯后性必將延誤救治工作，因此《疾醫(yī)令》唐16規(guī)定：“諸州醫(yī)師亦如此?！闭f明地方依照中央設立巡患制度。然而史料研究發(fā)現(xiàn)，唐代地方并無醫(yī)師編制，實際上參與救治工作的是醫(yī)學生。據(jù)史料考察，醫(yī)學生在提早完成學業(yè)并具有救助能力后，便被要求前往各州進行“巡患”，并且記錄在冊，作為考校辦法之一，因此實際上，此時他們已經(jīng)具備《疾醫(yī)令》唐16中所言“醫(yī)師”的身份。《唐六典·三府都護州縣官吏》記載，“京兆河南太原三府：醫(yī)學博士一人；助教一人；開元初置醫(yī)學生二十人”。據(jù)此可知，地方官府在醫(yī)療資源極度匱乏的情況下仍啟用經(jīng)驗不足的醫(yī)學生應對突發(fā)疾疫時也有所考量，因而以帶教醫(yī)師為領隊設置醫(yī)療小組，以此來提高救治成功率。

（四）集中社會力量協(xié)助機制

1.利用慈善性質的組織

在古代，受限于社會發(fā)展水平，系統(tǒng)學習醫(yī)學知識并接受專業(yè)培訓的醫(yī)師尚在少數(shù)。突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件發(fā)生后，人手不足的問題便凸顯了出來。除了號召民間醫(yī)師，國家還注意到了慈善機構等非政府機構的社會組織力量。慈善機構性質的組織如北宋范仲淹首創(chuàng)設立的義莊，其發(fā)揮著重要的救濟作用?；幢睅煼洞髮W歷史與社會學院副教授李學如研究發(fā)現(xiàn)，義莊的救濟與福利不局限于本宗族人員，而是擴展到了鄉(xiāng)鄰，逐漸成為社會救濟中的重要組織力量，同時也得到了政府的支持，如對義莊進行備案予以保護，按律懲處危害義莊正常運轉的成員，對建莊者予以政府名義的褒獎等。

2.規(guī)范基層民間組織

早在西周時期便出現(xiàn)了憑借道德準則調和鄉(xiāng)里關系的鄉(xiāng)里組織，直到秦漢時期，鄉(xiāng)里組織才正式形成，并且成為統(tǒng)治者治理基層社會的重要手段。但是鄉(xiāng)里組織中的教化人員卻不是官僚體制中的一員，漢代的三老制中，“三老”由道德威望極高的人擔任，其承擔勸導鄉(xiāng)里、助成風化的責任。三老制、老人制中的管理者被賦予了相當于官員的地位，“與縣令丞尉以事相教”一言說明了這樣的事實。到宋代，保甲制替代了鄉(xiāng)里制，并制定有《畿縣保甲條例》，條例中諸如編制、輪差、連坐以及要求保丁習武的規(guī)定，體現(xiàn)出宋代保甲制的治安管理目的，其對于鄉(xiāng)村治安以外的事件管理職能有所弱化。但此時出現(xiàn)了鄉(xiāng)約制度，講約之人亦由德高望重者擔任，維護著鄉(xiāng)村社會秩序。到了明代，政府將鄉(xiāng)約與保甲制度相結合，加強了對鄉(xiāng)村的控制。清朝時期的鄉(xiāng)紳制度雖然表面上看似乎脫離了政府的管控，以其天然的權威對鄉(xiāng)村進行管控，但是其參與國家治理的過程中不可避免會與政府打交道，而從史料記載來看，政府對鄉(xiāng)紳所產生對抗力量的態(tài)度模糊，將此放在處于皇權集中頂峰時期的清朝來看似乎不可思議，筆者認為這可能也是政府對于基層自治的另類規(guī)范。

（五）嚴格管理人口流動機制

嚴格管控人口流動是對傳染病防治迅速作出反應的重要環(huán)節(jié)。人口流動數(shù)據(jù)管理在古代表現(xiàn)為戶籍管理，戶籍管理制度的完善尤為關鍵。《大明律》的《戶律》中規(guī)定：“凡一戶全不附籍，有賦役者，家長杖一百，無賦役者，杖八十。若將他人隱蔽在戶不報，及相冒合戶附籍，有賦役者，亦杖一百。無賦役者，亦杖八十?！庇纱丝芍?，明代嚴懲逃戶即幫助他人逃戶的行為，若里長在戶籍管理方面失職，也將受到嚴懲。記錄成冊的戶籍信息有利于進行篩查密切接觸者的工作，對于公共衛(wèi)生安全起著重要作用。

（六）其他保障制度

古代統(tǒng)治階級除了用法律手段進行傳染病的防控，還會通過綜合運用城鄉(xiāng)規(guī)劃、醫(yī)師考核制度等手段輔助管控傳染病暴發(fā)。

1.城鄉(xiāng)規(guī)劃

西周時期，不論是王朝都城還是諸侯國郡，域內領土都分為城邑與鄉(xiāng)野?！俺恰睆娬{聚落具有城防設施，“邑”說明此處為居民聚居之地。按照人類聚居的規(guī)律來看，有山澤、田地與放牧的草地就意味著可以進行生產，從而生存下去，所以，可以判斷邑外之地雖為鄉(xiāng)野之地，也存在小規(guī)模的、零散的住戶集聚。那么從整體來看，西周時期居民集聚呈現(xiàn)出大塊團狀為中心、小點松散分布在周圍的形態(tài)，各個小點之間往往有大量山川田地、牧野相隔。古代傳染病暴發(fā)主要來源于公共衛(wèi)生管理較差的鄉(xiāng)野以及外來人口流動，都城與鄉(xiāng)野之間遙遠的距離、鄉(xiāng)野各居民點間呈現(xiàn)的松散狀對突發(fā)傳染病的傳染鏈條切斷起著非常重要的作用。

2.醫(yī)師考核制度

據(jù)《唐研究》一書分析，唐代實際上負責醫(yī)療救助一線工作的人員可能主要是醫(yī)、針師，而非太醫(yī)署中的醫(yī)監(jiān)醫(yī)正等醫(yī)官或醫(yī)學教育體系中的醫(yī)學博士即助教等人，更不是未通過醫(yī)、針生晉升醫(yī)、針師考核而為下一等級的醫(yī)工。成為醫(yī)、針師后，他們要不定時接受“遣醫(yī)救療”的考核，即到地方患疾疫之處進行醫(yī)療救治，這便是唐代“巡患制度”的核心所在?！短焓ァめt(yī)疾令》唐16記載：“諸醫(yī)、針師等巡患之處，所療損與不損，患處官司錄醫(yī)人姓名案記，扔錄牒太常寺，據(jù)為黜陟?！痹摋l律令表明醫(yī)、針師在“巡患”中的所作所為是年終考核的重要依據(jù)。唐代特別的醫(yī)師考核制度大大彌補了地方醫(yī)療資源缺乏的漏洞，獎懲機制也提高了醫(yī)師的積極性，有利于地方傳染病的控制。

三、古代傳染病防治法律經(jīng)驗對當代的啟示

（一）重視應急管理法治化

公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件中，隔離法在其中的重大意義未曾改變過，縱觀整部中國公共衛(wèi)生安全事件史，我們不難發(fā)現(xiàn)國家總是基于緊急時期適當管控人們的部分自主權以達到管理目的，其結果也是十分有效的。歷史的經(jīng)驗告訴我們，隔離法雖是無奈的，卻也是十分有效的，要堅持以隔離為主的管理辦法。現(xiàn)代意義中的隔離固然不可能像古代那樣單純地將病人隔離起來，還要考慮諸多事項，在人權保障意識覺醒的時代，應該注意協(xié)調突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中的人權保障。

（二）高度重視信息傳遞問題

古代尤為重視信息傳遞的作用，在緊急狀態(tài)下，信息傳遞環(huán)節(jié)漏洞以及法律規(guī)范的疏忽導致了許多現(xiàn)實問題。如實行封閉管理時，若缺乏相應的保障機制保障民生，將出現(xiàn)嚴重后果遺因此，需立法明確規(guī)定此類行為，學習古代立法具體形成此類罪名或由行政法調整的相關處罰，比如細化并納入年度考核標準中，或者處以降級處罰等相關措施。

（三）明確規(guī)范非公職人員的具體權責

中國古代的宗族、鄉(xiāng)里、鄉(xiāng)約是現(xiàn)代基層群眾自治組織的雛形，這些民間組織在國家組織應急管理活動中發(fā)揮著重要作用。封建帝制的中央政府雖手握高度集中的權力進行國家治理，但是受限于客觀技術條件，對于地方的管理缺乏有效的應對機制，在面臨地方緊急狀態(tài)時的處境了，于是便有了對民間組織具體如何進行基層自治的法律規(guī)制，但是古代政府對基層自治的管理或有法律進行規(guī)制，更多散見于統(tǒng)治者實施的具體手段中，對于其中的細則沒有深入考量。而處于現(xiàn)代社會中的我們，或許可以得到關于管理非公職人員參與疫情防控工作的啟發(fā)。突發(fā)性公共衛(wèi)生安全事件爆發(fā)后，參與社區(qū)這一基層自治組織活動的有許多如志愿者、社區(qū)工作人員的非公職人員，他們在沒有法律授權的情況下從事相關活動，執(zhí)行著強制力度非常大的“職權”，此時不可避免會與公民所擁有的權利產生沖突，他們行使“職權”的權力邊界應該明晰，執(zhí)行過程中應有合理的規(guī)范程序。

四、結語

本文對中國古代統(tǒng)治者在面臨傳染病突發(fā)時的應對措施進行了陳述，其中不僅包括統(tǒng)治者、政府官員的積極主動行為，還包括時代背景下各種因素催生而出的消極被動行為，二者在不同層面、不同力度上都對古代傳染病的有效控制發(fā)揮了極大的作用?；仡櫄v史不僅是為了吸納其中的精華，還在于總結其警醒功能。盡管古時候的管控手段在現(xiàn)代看來已經(jīng)不再新鮮甚至過時，但是我們依然可以從其立法原意中得到現(xiàn)代公共衛(wèi)生應急管理法治建設的相關啟發(fā)。