環(huán)境影響評價(jià)分類管理的實(shí)踐思考

普瑞法生態(tài)環(huán)境科技（上海）有限公司 林麗英

一、前言

環(huán)境影響評價(jià)是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、守住底線把好關(guān)的重要生態(tài)環(huán)境管理制度之一。環(huán)境影響評價(jià)注重源頭預(yù)防、源頭治理，并與排污許可相銜接，是系統(tǒng)謀劃建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保措施的一項(xiàng)復(fù)雜工作，對相關(guān)方的資源投入要求較高。本著減輕建設(shè)單位負(fù)擔(dān)、提高政府管理效率的出發(fā)點(diǎn)，近幾年環(huán)評改革的方向之一就是簡化相關(guān)項(xiàng)目環(huán)評管理。相關(guān)探索工作包括制定環(huán)境影響審批正面清單，修訂建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評分類管理名錄和環(huán)境影響報(bào)告表格式等。其中，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評分類管理名錄在實(shí)施中遇到的問題最多。

已有相關(guān)研究分析了所關(guān)注的環(huán)評分類問題。楊常亮等對比研究了內(nèi)地與我國香港的分類管理名錄，發(fā)現(xiàn)內(nèi)地的分類管理名錄比我國香港的名錄更細(xì)致、更具體，但對申辦項(xiàng)目與規(guī)劃中項(xiàng)目二者間的潛在沖突往往考慮不夠[1]。徐鑫指出了養(yǎng)殖業(yè)缺少對特種養(yǎng)殖動(dòng)物項(xiàng)目環(huán)評類別規(guī)定的問題[2]。沙克昌等分析了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》與《固定污染源排污許可分類管理名錄》存在差異的原因，并提出了二者銜接的建議[3]。李佳斌從環(huán)評數(shù)量進(jìn)一步減少、分類更加清晰明確、與排污許可制度的銜接的等方面分析了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄（2020年版）》所取得的進(jìn)步[4]。本文對實(shí)踐中最新碰到的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評分類管理典型問題進(jìn)行了梳理，并提出對策建議。

二、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評類別的實(shí)踐思考

（一）《名錄（2021年版）》概況

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評類別判定所依據(jù)的現(xiàn)行《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄（2021年版）》[5]（簡稱“《名錄（2021年版）》”）是 在1999年 版、2003年 版、2008年版、2015年版、2017年版、2018年版的基礎(chǔ)上修訂而來的。

相比2018年版，《名錄（2021年版）》明確了管理原則：未作規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目不納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)管理；名錄之外的建設(shè)項(xiàng)目無須審批；省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門對名錄之外的建設(shè)項(xiàng)目提出分類建議報(bào)生態(tài)環(huán)境部認(rèn)定后實(shí)施?！睹洠?021年版）》簡化了改擴(kuò)建項(xiàng)目分類，對不涉及主體工程的改擴(kuò)建項(xiàng)目，明確按照改擴(kuò)建的工程內(nèi)容確定分類。例如，農(nóng)副食品加工項(xiàng)目新增鍋爐設(shè)備用于產(chǎn)品烘干等，只需按照熱力生產(chǎn)和供應(yīng)工程對新增鍋爐編制環(huán)評文件。

表格部分，《名錄（2021年版）》調(diào)整了行業(yè)順序，規(guī)范了行業(yè)名稱，名錄中項(xiàng)目類別均為《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T 4754-2017）及第1號(hào)修改單行業(yè)代碼，實(shí)現(xiàn)了與現(xiàn)行國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類代碼的統(tǒng)一，有利于跨行業(yè)統(tǒng)一管理。2021年版有改動(dòng)的行業(yè)超過80%，涉及簡化的行業(yè)約占60%。銜接了排污許可制度，例如，引入“工業(yè)建筑”概念26項(xiàng)，明確位于工業(yè)建筑中的酒、飲料制造業(yè)等26小類需開展環(huán)評工作，相關(guān)家庭作坊和商鋪門店不再納入環(huán)評管理。引入“城市建成區(qū)”的概念1項(xiàng)，明確城市建成區(qū)新建、擴(kuò)建加油站，涉及環(huán)境敏感區(qū)的加油站、加氣站需開展環(huán)評工作，位于非城市建成區(qū)且不涉及環(huán)境敏感區(qū)的，不再納入環(huán)評管理。同時(shí)，相較于2018年版，《名錄（2021年版）》對表格最后的說明進(jìn)行了補(bǔ)充完善，在2018年版關(guān)于規(guī)模和混合分裝定義的基礎(chǔ)上，明確了“建設(shè)城鄉(xiāng)污水集中處理工程”指為社會(huì)公眾提供生活污水處理服務(wù)的工程，不包括為工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等工業(yè)聚集區(qū)域內(nèi)的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者提供污水處理服務(wù)的工程，以及建設(shè)單位自建自用的污水處理工程，并補(bǔ)充明確化學(xué)鍍、陽極氧化生產(chǎn)工藝按照電鍍工藝相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！睹洠?021年版）》明確蛋品加工，城市天然氣供應(yīng)工程，污染場地治理修復(fù)，餐飲、娛樂、洗浴場所，賓館飯店及醫(yī)療機(jī)構(gòu)衣物集中洗滌、餐具集中清洗消毒，農(nóng)業(yè)墾殖，普通倉庫等不納入環(huán)評管理。新增礦區(qū)修復(fù)治理工程，二氧化碳地質(zhì)封存，泥石流等地質(zhì)災(zāi)害治理工程，人工湖、人工濕地、海洋生態(tài)修復(fù)工程的項(xiàng)目類別。在總體簡化、降級(jí)的同時(shí)，《名錄（2021年版）》也收嚴(yán)了海水養(yǎng)殖，陸地石油開采，陸地天然氣開采，調(diào)味品、發(fā)酵制品制造，飼料添加劑、食品添加劑制造，皮革、毛皮及其制品，印刷，文教、體育、娛樂用品制造，電子專用材料制造，海洋人工魚礁工程的項(xiàng)目類別。

（二）豁免范圍可進(jìn)一步擴(kuò)大

《名錄（2021年版）》相較于2018年版共取消環(huán)評登記表40項(xiàng)[5]，但是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，除此之外的其他一些建設(shè)項(xiàng)目也可豁免環(huán)評。

其一，家具制造業(yè)、金屬制品業(yè)、通用及專用設(shè)備制造業(yè)、汽車制造業(yè)、電氣機(jī)械和器材制造業(yè)、計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)、儀器儀表制造業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目中，若其僅屬于簡單機(jī)加工項(xiàng)目而基本不產(chǎn)生污染的，也應(yīng)不予納入環(huán)評管理。為此，需要規(guī)范“簡單機(jī)加工”的表述。建議定義為：“簡單機(jī)加工包括孔加工、沖壓、車銑刨磨、切割、冷作、鉗工、焊接、組裝、水洗或年用10噸以下水基清洗劑的浸漬清洗、測試等工序，但不得含有研磨、噴丸、噴砂、拋丸、拋光、化學(xué)或電化學(xué)加工、膠合/黏結(jié)、產(chǎn)生廢氣或廢水的測試環(huán)節(jié)?！?/p>

其二，上述類別的建設(shè)項(xiàng)目中，若含有膠合/黏結(jié)環(huán)節(jié)，也并非必然納入環(huán)評管理。若年用非溶劑型膠粘劑10噸以下，并且僅涉及使用膠粘劑一個(gè)工序、膠粘劑為非溶劑型，同時(shí)還滿足《膠粘劑揮發(fā)性有機(jī)化合物限量》（GB 33372）要求的建設(shè)項(xiàng)目，產(chǎn)生的污染量也非常小，也應(yīng)予豁免環(huán)評。

其三，廠區(qū)內(nèi)建設(shè)單位自建自用的質(zhì)檢、檢測實(shí)驗(yàn)室（不含研發(fā)功能），在滿足廠區(qū)內(nèi)、自建自用的前提下，對建成廠區(qū)排污貢獻(xiàn)值微乎其微，也應(yīng)予豁免環(huán)評。

其四，可以擴(kuò)大社會(huì)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目納入豁免范圍。這類項(xiàng)目類別包括學(xué)前教育、小學(xué)；城市次干路及其配套的橋梁建設(shè)；人非行天橋、人非行地道；不引起吞吐量和貨種變化的碼頭加固、維修、養(yǎng)護(hù)；配套雨水、污水泵站。

（三）部分項(xiàng)目環(huán)評等級(jí)可再細(xì)化

《名錄（2021年版）》相較于2018年版降低部分項(xiàng)目環(huán)評等級(jí)51項(xiàng)，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明，除此之外的其他一些建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評等級(jí)也需要再進(jìn)一步細(xì)化。

第一，《名錄（2021年版）》規(guī)定，“新建；遷建；增加航空業(yè)務(wù)量的飛行區(qū)擴(kuò)建”編制報(bào)告書和“其他”全部編制報(bào)告表，但不新增用地的停機(jī)坪改建、擴(kuò)建項(xiàng)目，對周邊環(huán)境影響變化較小，其實(shí)可以降級(jí)為填寫登記表。

第二，《名錄（2021年版）》規(guī)定，“廢電池”加工處理項(xiàng)目編制報(bào)告書?！皬U電池”加工處理會(huì)產(chǎn)生含氟氣體、五氧化二磷、重金屬、酸霧、顆粒物等污染物[6,7]，編制報(bào)告書實(shí)屬應(yīng)當(dāng)。而對環(huán)境污染小的退役動(dòng)力電池梯次利用項(xiàng)目，該類型項(xiàng)目拆解一般僅電池包拆解，未涉及電芯等內(nèi)部結(jié)構(gòu)的深度拆解利用，污染物排放量小，應(yīng)該編制報(bào)告表。但近年來有企業(yè)開始投資建設(shè)退役動(dòng)力電池梯次利用項(xiàng)目，環(huán)評目前依循“廢電池”加工處理項(xiàng)目的慣例編制環(huán)境影響報(bào)告書的做法未體現(xiàn)環(huán)境管理對這類項(xiàng)目的鼓勵(lì)態(tài)度，有必要提高退役動(dòng)力電池梯次利用項(xiàng)目環(huán)評分類的可操作性（即大多數(shù)項(xiàng)目應(yīng)該編制報(bào)告表而不是報(bào)告書）。

第三，《名錄（2021年版）》對“年用溶劑型膠粘劑10噸及以上的”“年用溶劑型涂料（含稀釋劑）10噸及以上的”“年用溶劑油墨10噸及以上的”3個(gè)概念未統(tǒng)籌考慮。溶劑型膠粘劑、溶劑型涂料（含稀釋劑）、溶劑油墨三者本質(zhì)影響相同，均為工藝操作過程中產(chǎn)生的揮發(fā)性有機(jī)物影響。建議名錄首先明確溶劑型涂料除含稀釋劑外，還應(yīng)含固化劑等輔助添加劑，溶劑油墨除了油墨之外還應(yīng)含洗車水、油墨添加劑等。其次，同時(shí)統(tǒng)籌考慮涂料、油墨、膠黏劑的疊加影響，避免項(xiàng)目通過分項(xiàng)控制原輔材料的使用量而逃避環(huán)評監(jiān)管。

（四）細(xì)化名錄說明解釋

《名錄（2021年版）》規(guī)范了敏感區(qū)表述，例如，將2018年版“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、基本草原、森林公園、地址公園”的表述修改為“永久基本農(nóng)田、基本草原、自然公園（森林公園、地質(zhì)公園、海洋公園等）”。

與此類似，建議優(yōu)化名錄中“規(guī)?！钡亩x。名錄中納入環(huán)評管理的、涉及規(guī)模的，均應(yīng)指新增規(guī)模。相應(yīng)的，豁免環(huán)評的規(guī)模應(yīng)為全廠規(guī)模，避免通過拆分項(xiàng)目的手段逃避環(huán)評審批。

另外，還需要明確原輔料揮發(fā)性有機(jī)化合物的限量要求。非溶劑型低VOCs含量涂料應(yīng)滿足《低揮發(fā)性有機(jī)化合物含量涂料產(chǎn)品技術(shù)要求》（GB/T 38597）；非溶劑型膠粘劑應(yīng)滿足《膠粘劑揮發(fā)性有機(jī)化合物限量》（GB 33372）；低VOCs含量油墨應(yīng)滿足《油墨中可揮發(fā)性有機(jī)化合物（VOCs）含量的限值》（GB 38507）；水基清洗劑應(yīng)滿足《清洗劑揮發(fā)性有機(jī)化合物含量限值》（GB 38508）。

（五）與其他相關(guān)政策的銜接

《名錄（2021年版）》是現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響分類的主要依據(jù)和指導(dǎo)文件，但為了規(guī)范環(huán)境影響評價(jià)工作，現(xiàn)行環(huán)評管理還存在另外一種形式——《非重大變動(dòng)環(huán)境影響分析報(bào)告》。在建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收完成之前，項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)過程中建設(shè)性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施等發(fā)生變動(dòng)的，可根據(jù)《污染類影響類建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）》及相關(guān)行業(yè)重大變動(dòng)清單判定項(xiàng)目是否為重大變動(dòng)，如不屬于重大變動(dòng)，則可通過《非重大變動(dòng)環(huán)境影響分析報(bào)告》完善環(huán)保手續(xù)。建議名錄明確《非重大調(diào)整分析報(bào)告》的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收完成之前。避免通過建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收之后的非重大調(diào)整分析逃避環(huán)評審批，使一些污染較嚴(yán)重的項(xiàng)目游離于審批之外。明確建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收之后發(fā)生的變化，一律按照名錄要求執(zhí)行，有利于環(huán)評分類管理、非重大調(diào)整分析與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)竣工驗(yàn)收的銜接。

三、調(diào)整省級(jí)“細(xì)化規(guī)定”的建議

《名錄（2021年版）》自2020年11月發(fā)布實(shí)施以來，在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化、加快環(huán)評與排污許可制度銜接、減輕建設(shè)單位負(fù)擔(dān)等方面發(fā)揮了積極作用。依據(jù)《名錄（2021年版）》已印發(fā)的《深圳市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)審批和備案管理名錄（2021年版）》[8]，及時(shí)對《名錄（2021年版）》進(jìn)行了適當(dāng)優(yōu)化。優(yōu)化項(xiàng)包括：調(diào)整敏感區(qū)的定義，分為生態(tài)敏感區(qū)和人居敏感區(qū)兩類；給出豁免項(xiàng)目的兜底條款，即不涉及新增用地、不增加污染物排放種類和數(shù)量，且基本不產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境影響的改建項(xiàng)目，無需實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)審批或者備案；將“豁免項(xiàng)目”以備注形式在管理名錄中體現(xiàn)；對于電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理業(yè)，公共設(shè)施管理業(yè)這三類在現(xiàn)有廠區(qū)紅線范圍內(nèi)的改擴(kuò)建項(xiàng)目，由報(bào)告書簡化為報(bào)告表。其他一些例如《青島市不納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)管理的項(xiàng)目名錄（2021年）》[9]、修訂中的《〈建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄〉北京市實(shí)施細(xì)化規(guī)定（2021年本）》[10]等也注意到了上文所述的一些問題。

參照北京、深圳、青島等地的做法，建議省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)《名錄（2021年版）》適時(shí)修訂各自的細(xì)化規(guī)定，從而進(jìn)一步完善建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評分類管理。

四、結(jié)語

環(huán)境影響評價(jià)對相關(guān)方的資源投入要求較高，近幾年環(huán)評改革的方向之一就是簡化相關(guān)項(xiàng)目環(huán)評管理。《名錄（2021年版）》體現(xiàn)了這一改革方向，在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化、加快環(huán)評與排污許可制度銜接、減輕建設(shè)單位負(fù)擔(dān)等方面發(fā)揮了積極作用。本文針對《名錄（2021年版）》，對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評類別豁免范圍可進(jìn)一步擴(kuò)大、部分項(xiàng)目環(huán)評等級(jí)可再細(xì)化、細(xì)化名錄說明解釋這三方面的問題進(jìn)行了探討，進(jìn)而提出省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)《名錄（2021年版）》適時(shí)修訂各自的細(xì)化規(guī)定從而進(jìn)一步完善建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評分類管理的建議。