區(qū)域發(fā)展視角下的內(nèi)蒙古縣域社會治理能力的提升路徑研究*

中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會黨校 歐陽麗娜

我國縣域治理研究隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進，已經(jīng)進入了一個新的階段。內(nèi)蒙古自治區(qū)地域廣闊狹長，地區(qū)差距、貧富差距、城鄉(xiāng)差距比較明顯的少數(shù)民族自治區(qū)，其縣域社會治理能力是內(nèi)蒙古基層社會治理水平的關(guān)鍵。本文就內(nèi)蒙古縣域社會治理能力提升所提出的一些實踐探索，有利于推進內(nèi)蒙古自治區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

一、內(nèi)蒙古縣域社會治理能力存在的問題

內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)有101個旗縣市區(qū)，76個縣域經(jīng)濟范疇的旗縣市，其中大致劃分為農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型、牧業(yè)主導(dǎo)型、工業(yè)主導(dǎo)型、林業(yè)主導(dǎo)型、效勞業(yè)主導(dǎo)型等幾個經(jīng)濟類別。各旗縣經(jīng)濟發(fā)展差距較大，縣域社會治理能力不均衡，對各縣級政府的社會治理要求和標準無法統(tǒng)一，部分縣級政府的社會治理能力存在著一定的問題。

（一）價值引領(lǐng)能力不足

近些年，內(nèi)蒙古充分利用其資源優(yōu)勢，發(fā)展迅速，但其基層社會治理理念還不配套。大部分縣級政府價值引領(lǐng)能力不足、法治化治理理念不深、公平正義理念不夠、注重效率的思維欠缺。具體表現(xiàn)為：一方面，政府“服務(wù)本位”理念的轉(zhuǎn)變落實不到位，仍存在辦事程序煩瑣、事項辦結(jié)時限長、“跑腿多”的現(xiàn)象。另一方面，縣域社會治理中群眾參與深度不夠、廣度不夠深，充分表明民眾參與治理意識缺失、參與治理的能力較差。

（二）政策執(zhí)行能力不實

政策執(zhí)行力直接關(guān)系社會治理的成效和人民群眾的滿意度。內(nèi)蒙古地區(qū)各類區(qū)域基層社會治理的特點完全不一樣，因此，各地區(qū)政策的制定存在較大的差異性，這就要求縣級政府在政策的執(zhí)行中要注意區(qū)域的差異性特征。當前縣域社會治理中存在著一些制度規(guī)章“寫在紙上、貼在墻上、鎖在柜里”的形式主義色彩，“三分鐘熱度”“雨過地皮濕”等落實不實的現(xiàn)象，執(zhí)行過于僵化教條，不能結(jié)合本地區(qū)實際情況具體分析的現(xiàn)象。

（三）組織協(xié)同能力不到位

社會治理注重協(xié)同能力凸顯系統(tǒng)性。縣級政府在社會治理中，要求各部門組織協(xié)調(diào)運作，形成社會治理綜合運行體系。內(nèi)蒙古地區(qū)的部分縣級政府存著“多頭管理”“無主管部門管理”等現(xiàn)象，尤其是在矛盾糾紛的化解中，信訪、政法委、司法、法院、公安、檢察院等部門之間的協(xié)同對接不順暢，對于社會資源、市場資源、政府資源的整合不到位，人力資源、財政投入、物質(zhì)保障的整合不完善，未能使政府、市場、社會本來的效用發(fā)揮到位。

（四）共建共享能力不充分

社會治理凸顯“社會”二字，治理主體強調(diào)社會化、多元化?？h級政府在社會治理中的共建共享能力是實現(xiàn)治理社會化的重要指標。

內(nèi)蒙古地區(qū)各類企業(yè)發(fā)展水平不高、社會組織發(fā)展較弱、民眾參與社會治理的意識不強，導(dǎo)致在縣級政府的引導(dǎo)下，很難建立起高效暢通、充滿活力的政社互動、政企互動、政民互動的聯(lián)動機制。部分縣域的社會治理實踐中，沒有更好地構(gòu)建起基層社會治理共同體。

（五）風(fēng)險防控能力不高

社會風(fēng)險防控能力一定程度上代表著政府依法決策、科學(xué)決策、民主決策的水平。內(nèi)蒙古地區(qū)部分縣級政府的風(fēng)險防控能力不高，沒有形成系統(tǒng)的風(fēng)險研判、風(fēng)險評估、防控協(xié)同等機制。2021年國慶期間的阿拉善盟額濟納旗對新冠疫情的防控與處置充分暴露出了這方面存在的問題?？梢姡瑢τ诎l(fā)展相對緩慢的地區(qū)，其縣級政府尚未形成符合縣域水平的應(yīng)急管理基本模式。除此之外，縣級政府應(yīng)對風(fēng)險防控的科技支撐相對薄弱，很多地區(qū)沒有建立社會治理綜合信息系統(tǒng)，無法實現(xiàn)社會治理的“智能化”，這也是導(dǎo)致風(fēng)險防控能力不高的重要原因。

二、制約內(nèi)蒙古縣域社會治理能力的重要因素

準確的歸因是解決問題的前提和關(guān)鍵，大體可從客觀和主觀兩個不同的角度來分析制約內(nèi)蒙古縣級政府社會治理能力的原因。

（一）客觀因素

1.縣域經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展具有局限性

生產(chǎn)力是社會發(fā)展的最終決定力量，縣域經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定著縣域社會治理的水平。內(nèi)蒙古自治區(qū)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)不同，自治區(qū)內(nèi)多數(shù)旗縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以單一產(chǎn)業(yè)為主，甚至產(chǎn)業(yè)內(nèi)部缺乏多種經(jīng)營模式。占相當比例的旗縣區(qū)，一產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化程度較低，三產(chǎn)發(fā)展緩慢，甚至有部分盟市相鄰旗縣的二產(chǎn)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)趨同現(xiàn)象，資源配置極度不合理。這些都導(dǎo)致內(nèi)蒙古地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展整體上與全國比較呈現(xiàn)出基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展不均衡的特點。同時，嚴重制約著自治區(qū)各盟市的縣級政府社會治理的能力具有差異性。如內(nèi)蒙古的興安盟科右中旗、科右前旗、扎賚特旗、呼倫貝爾市鄂倫春自治旗、赤峰市巴林左旗等10個旗縣被列入國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，這些旗縣不僅在經(jīng)濟發(fā)展中需要大踏步地“追趕超”，而且需要加強縣域社會治理的能力，提升社會治理水平。

2.深化改革意識較弱，忽視治理能力的提升

20世紀60年代，浙江省楓橋鎮(zhèn)形成“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的“楓橋經(jīng)驗”，成為國家基層社會治理的寶貴經(jīng)驗和推廣模式，并在全國各地探索、創(chuàng)新與發(fā)展。內(nèi)蒙古自治區(qū)探索新時代“楓橋經(jīng)驗”的同時，不斷推進社會治理方面的深化改革，但仍存在遵照“頂層設(shè)計”而忽略基層探索的問題，沒有真正做好“上面千條線、下面一根針”的不同穿法，根源在于縣級政府各職能部門在推進改革方面意識較弱，無法真正認識到縣域社會治理水平有待提升，沒有深入研究如何提升縣級政府社會治理能力的有效路徑，容易造成各種問題，由于“權(quán)責(zé)不明確”而推卸責(zé)任、“自掃門前雪”導(dǎo)致程序繁雜，甚至出現(xiàn)“公權(quán)力的分配不合理、不科學(xué)”以及社會治理主體的多元化出現(xiàn)“責(zé)任分享的困境”等問題。

3.治理手段單一粗放，多種治理能力低下

社會治理手段單一和缺乏精細化就是典型的社會發(fā)展不充分的表現(xiàn)。內(nèi)蒙古縣級政府社會治理手段單一，以網(wǎng)格為主搭建治理框架，沒有充分發(fā)揮各要素的功能，志愿服務(wù)水平較低，專業(yè)化的社會工作者隊伍薄弱，單純的治理居多，人性化的治理較少。同時，沒有充分運用現(xiàn)代科技進行社會治理，網(wǎng)格化治理和服務(wù)不夠精準，基層治理信息平臺建設(shè)不完善，農(nóng)村地區(qū)與城市相比，其信息基礎(chǔ)設(shè)施和信息資源的占有量相差甚遠，存在較為明顯的“數(shù)字鴻溝”，甚至認為“不出事、不出聲”就是治理的目標，導(dǎo)致治理能力的全方位提升存在困難。

（二）主觀因素

1.縣級政府對縣域社會治理現(xiàn)代化要求的認識不夠

當前內(nèi)蒙古部分縣級政府對推進縣域社會治理現(xiàn)代化的認識不夠，有些停留在市域社會治理現(xiàn)代化的推進中，認為市委、市政府提出要求就照做，沒有涉及的內(nèi)容就沒必要做，沒有真正踐行以人民為中心的發(fā)展理念，沒有真正思考人民群眾需要什么、社會需要什么，這必將導(dǎo)致對“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”認識不到位、方法不多、效果不好。在化解社會矛盾時，不能很好地動員全社會力量，也不會形成遇事找法解決問題的良好氛圍。

2.縣級社會治理人才隊伍建設(shè)相對滯后

內(nèi)蒙古縣級政府社會治理人才隊伍建設(shè)相對滯后，社會工作領(lǐng)域的人才總量明顯與治理任務(wù)不匹配，尤其是受地方政府財力及人才流動偏好的影響，縣域社會治理領(lǐng)域的人才數(shù)量缺少。從人才隊伍的專業(yè)、學(xué)歷、年齡等結(jié)構(gòu)看，呈現(xiàn)出極為不均衡的狀況，專業(yè)人才少、非專業(yè)人才多，專職網(wǎng)格員少、非專職網(wǎng)格員多，人才積聚在常態(tài)維護的領(lǐng)域少、解決問題的領(lǐng)域多，專業(yè)人才從事農(nóng)村社會治理少、城鎮(zhèn)社會治理多，人才流動愿意去落后的旗縣少、發(fā)達旗縣多。

3.社會治理各主體參與度不高、積極性較低

縣級政府社會治理能力的建設(shè)需要多主體參與，當前內(nèi)蒙古縣級政府社會治理能力偏弱的根源恰恰是多元主體協(xié)同治理困難。一是基層黨組織不能很好地發(fā)動群眾，不能很好地處理社會活力和社會秩序的關(guān)系，要么管得太死，要么放得太開，缺乏強大的動員和組織能力。二是政府把“政府負責(zé)”直接等同于政府主導(dǎo)，對全面落實各治理主體的責(zé)任不到位，一些領(lǐng)域多頭管理、分散管理的問題解決不徹底。三是無法匯聚起各類社會組織的合力，社會組織要么規(guī)模小、實力弱，要么存在利益分歧，要么行政化傾向明顯。四是群眾參與度不高，認為社會治理是政府和社區(qū)工作人員的事，與自己毫無關(guān)系。

三、提升內(nèi)蒙古縣域社會治理能力的路徑探索

政府治理能力就是政府在治理地方事務(wù)和社會公共事務(wù)時所具有的潛在的或顯示的能量和力量的綜合反映。縣域范圍內(nèi)的政府社會治理能力在不同的階段，有不同要求，因地區(qū)不同而能力偏重也不同。新階段，內(nèi)蒙古縣域社會治理能力在不斷提升中應(yīng)更加具有地區(qū)特色、時代特色。

（一）建立“全領(lǐng)域清單”制度，明確職責(zé)權(quán)限，提升政策執(zhí)行能力

明確縣級政府各部門的責(zé)任，并以制度的形式確立下來，建立“全領(lǐng)域清單”，在涉及社會治理各領(lǐng)域的組織和部門中，要求建立任務(wù)清單、負面清單、考核清單、評價清單。首先，確定縣級政府的責(zé)任邊界，進一步明確政府的職能職責(zé)，該管的事項堅決管到位，不該管的事情一定要以機構(gòu)改革、簡政放權(quán)為契機，把社會組織、市場主體可以辦、能辦好的職能下放，明確權(quán)責(zé)、依法自治，發(fā)揮其作用。

內(nèi)蒙古烏海市海勃灣區(qū)堅持“人民城市為人民”的理念，統(tǒng)籌推進治理權(quán)責(zé)“大清單”，在各部門積極建立“一辦法三清單”制度規(guī)范，落實各部門建立相關(guān)“三清單”的政務(wù)公開制度，報同級黨委、政府，上級政法委和上級指導(dǎo)部門審核。呼和浩特市新城區(qū)為提升社會治理現(xiàn)代化水平，提高為人民服務(wù)的能力，建立民生實事項目清單，圍繞市民關(guān)注的教育、養(yǎng)老、出行等熱點問題票選出了每年的民生清單，2021年共涉及8項民生實事項目。以8項民生項目為類別，按照涉及的部門和單位進行任務(wù)分解，并制定整改時間。這種“全領(lǐng)域清單”的具體實施路徑，有利于政府、部門權(quán)責(zé)明確，使政策執(zhí)行能力不斷提升。

（二）建立聯(lián)席會議制度，加強部門溝通，提升組織協(xié)調(diào)能力

縣級政府應(yīng)以建立聯(lián)席會議制度為抓手，完善內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通。要在縣域范圍內(nèi)建立以黨委領(lǐng)導(dǎo)政府牽頭的跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強各部門之間橫向業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)，使原有的部門分割格局被打破。在縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)（嘎查）范圍內(nèi)建立不同類別的聯(lián)席會議制度，推進相關(guān)單位部門協(xié)調(diào)和事項處置能力的提高。

內(nèi)蒙古興安盟烏蘭浩特市（縣級市）創(chuàng)新實踐“1+3+x”工作模式，“1”是以信訪局為牽頭單位，“3”是區(qū)域內(nèi)常駐單位、輪駐單位和隨駐單位三類單位，“x”是指矛盾糾紛多元化解的參與力量。常駐單位、輪駐單位、隨駐單位通過多部門聯(lián)合會議處置復(fù)雜事項，實現(xiàn)解決群眾反映問題“只進一扇門、最多跑一地”。

（三）發(fā)揮“綜治中心”的作用，化解矛盾風(fēng)險，提升風(fēng)險防控能力

充分發(fā)揮“綜治中心”的輻射牽引作用來化解矛盾風(fēng)險。“綜治中心”是平安建設(shè)的重要平臺，是社會治理的“大腦中樞”，充分利用這個平臺，進行各種調(diào)節(jié)矛盾力量的介入和協(xié)調(diào)。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市鄂托克旗堅持以綜治中心實體化建設(shè)為載體，積極打造“綜治中心分派吹哨、相關(guān)部門依責(zé)銷號”的工作格局，深入推進調(diào)解組織和網(wǎng)絡(luò)向下延伸，壓實蘇木鎮(zhèn)、村兩級以及職能單位的公共服務(wù)、矛盾化解、社會治理等職能，促進綜治中心與各相關(guān)部門協(xié)作聯(lián)動、資源整合、信息共享，實現(xiàn)一體化運作、實體化運行，實現(xiàn)了“1+1＞2”的綜合效能，變單科門診為專家會診，變單打獨斗為兵團作戰(zhàn)，真正實現(xiàn)“最多跑一地”。同時，在“綜治中心”設(shè)置群眾接待大廳，將網(wǎng)格化服務(wù)管理中心、綜治網(wǎng)絡(luò)信息指揮中心（監(jiān)控研判室）、矛盾調(diào)解中心(訴調(diào)對接矛盾多元化解)、法律援助中心、涉法涉訴中心、信訪訴求中心、行政仲裁中心和交通事故調(diào)解中心等10個功能室全部納入該中心進行綜合運行。

（四）全社會治理互動機制，多元主體參與，提升共建共享能力

建立健全社會治理互動機制，有利于積極調(diào)動社會多元主體的參與熱情，參與到社會治理中。

建立各種平臺和參與渠道，培養(yǎng)社會大眾主體意識，形成社會治理人人參與的良好氛圍，努力促進各類社會組織建設(shè)，社會服務(wù)能力有所提升，讓社會主體有更多機會和平臺參與治理。縣級政府要構(gòu)架互動橋梁，推動各主體之間的信息和資源共享，幫助市場主體和社會主體積極領(lǐng)會政府政策，同時縣級政府也要了解市場和社會的客觀需要，創(chuàng)新社會治理的多種互動模式，如網(wǎng)絡(luò)問政、調(diào)查問卷、座談會等公眾參與治理方式，探索行之有效的公眾參與途徑。

赤峰市紅山區(qū)以建設(shè)智慧社區(qū)為中心，通過微信、網(wǎng)站等多媒體方式實現(xiàn)社區(qū)、社會組織、社工和居民在線互動與資源對接，形成了一個閉環(huán)式的互動機制。十分注重對社會組織培育，要求每個街道注冊和構(gòu)建一個社會組織服務(wù)中心或社區(qū)社會組織聯(lián)合會，在最基層的社會治理實踐中實現(xiàn)了共建共享的社會治理格局。

（五）加強法治政府建設(shè)，做好普法宣傳，提升依法治理能力

法治政府建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?？h級政府首先要做好依法決策，明確重大行政決策事項、主體、權(quán)限、程序和責(zé)任，切實提高決策質(zhì)量，控制決策風(fēng)險最小化。提升縣級社會治理能力，更加強調(diào)縣級政府運用法治工具的能力，不僅要加快地方性法律制度的建立與完善，還要提升縣級政府工作人員的依法行政能力。壯大普法隊伍，塑造和培養(yǎng)一支精干的隊伍，建立從上而下的普法隊伍網(wǎng)絡(luò)，抓好落實，做好每一階段的工作規(guī)劃和實施方案，建立一種領(lǐng)導(dǎo)干部有效、基層群眾歡迎的法治宣傳教育機制，豐富普法方式，有側(cè)重地加強宣傳工作。

（六）完善縣級政府人力資源管理機制，提升治理創(chuàng)新能力

基層社會治理中，基層政府作為治理主體的引導(dǎo)者，在推動其他參與主體參與公共事務(wù)、化解社會等問題時，不可避免要運用大量的專業(yè)化知識和手段，這就要求完善縣級政府人力資源管理機制，在專業(yè)化人才的培養(yǎng)和引進上下功夫。

縣級政府在組織內(nèi)部應(yīng)提高現(xiàn)有基層工作人員的專業(yè)水平，提高縣級政府關(guān)于社會治理的專業(yè)化知識、方法。其次，加大對專業(yè)人才培養(yǎng)、引進的財政投入，多層次、多角度制定吸引人才和培養(yǎng)人才的制度和辦法。第三，注重引進多領(lǐng)域人才。社會治理專業(yè)化推進過程中，要求不斷豐富社會治理專業(yè)知識體系，不斷提升創(chuàng)新能力，來實現(xiàn)高質(zhì)量、高水平的社會治理。